从层次上划分，中国的“政府”可以分为五级——中央、省、地、区县、乡镇。区县、乡镇两级政府具有直接为公众、为社会服务的职能；而位于中间层的省级和地市级政府实际上是“管政府的政府”，其主要职能应该是政府系统的内部管理。

 

一个社会之所以要设立政府，其目的不是为了“政府管政府”，而是为了给社会提供有价值的公共服务。从这个意义上讲，在多级政府的模式下，主要用来进行内部管理的中间层政府实际上跟社会的关联度并不大。我们同样可以把这种分析思路放在电子政务的功能设计上。不同的政府根据其层级和战略分工的不同，其电子政务建设的重点也各不相同。

 

一、公共服务与内部管理

 

关于中国电子政务的主要着力点，国内一直都有所谓“内部管理派”和“公共服务派”的争论；应该说这两大流派各有道理。但从电子政务的本源上来说，它纯粹是一个“公共服务派”。尤其是在西方发达国家，电子政务的“服务”成为其基本属性。在这些国家，电子政务的主要目的、作用就是用来支持政府的公共服务职能，而内部管理相对来讲不是特别重要。这是因为他们较早地解决了一些政治领域的问题，现在只要解决政府的服务传递性和管理有效性问题即可。

 

但在我国，目前在政治领域还有许多问题没有解决，所以我国的电子政务不能完全照搬西方“公共服务”的模式，而应该加入“内部管理”的职能。相比于西方国家，我国的电子政务在建设过程中又增加了一个维度，即希望能通过技术手段来解决体制、制度所难以解决的一些问题，如腐败问题、政令统一问题以及有效监督问题等。

 

我国的电子政务建设既要有“公共服务”也要有“内部管理”，而难点在于后者。因为一般来说，“公共服务”比较容易实现，但要想让政府主动通过开展电子政务去约束自己，它没有这个动力——“自己革自己的命”是不容易做到的。

 

如何寻找“内部管理”的动力源呢？我认为可以通过提高政府对社会的服务能力而形成一种外部拉动。因为电子政务发展到一定阶段，政府要想提供更好的服务，必须要有良好的内部管理系统作为支撑。这种来自外部的需求会对内部管理的规范化、合理化提出进一步的要求。

 

所以，“公共服务”和“内部管理”之间存在着一种很复杂的战略关系；提供公共服务的意义并不仅限于其本身。

 

二、网上服务要务实

 

对于电子政务所提供的公共服务，有必要进行一个比较全面的理解。我有这样一个观点：现在除了在少数地方，我国绝大多数普通老百姓的“单位时间价格”——也就是每个小时所能创造的价值量都是比较低的。

 

在这种情况下，政府花很多钱提供网上办事服务会有两个问题：第一，受惠者可能是很少的一部分，造成数字鸿沟的加大；第二，即使受惠者很普遍的话，也存在着一个“价值”问题。例如，网上办事是为了方便老百姓，但是老百姓需要政府办的事情很多。对很多地方的老百姓来说，减免子女接受义务教育的费用、获得更好的社会保障和医疗服务，其价值远比上网办事要大得多。原先办一件事情可能要跑四、五次，而推行电子政务后一次就可以了。但也许在老百姓看来，多跑几趟其实没有什么关系，只要能得到实在的好处就行。因此可以说，老百姓需要的是政府有价值的服务，不能为服务而服务。这是一个很值得考虑的问题。

 

我认为，政府提供网上公共服务时要慎重，并根据不同地区的实际情况来区别对待。但不管在哪里，至少以下三类服务应该大力提倡：

 

第一是基础性信息的提供。这些信息可能带来的直接收益、直接经济效益并不太高，但由于这方面的积累，可以为提升政府服务的价值创造很好的基础，比如说有关社会经济的基础数据的收集和发布。

 

第二是一些可以构成政府管理的基础的服务。比如说身份证、社会保险、医疗统筹等，这些服务涉及面广，而且牵一发而动全身，因此应该大力发展这些领域的网上服务。

 

第三是能提升社会成员单位时间价值的服务。比如，中关村科技园区内高科技企业的单位时间成本非常高，通过提供网上服务，可以有效地提高相关企业的单位时间价值。

 

至于其他方面，则要见机行事。提供网上服务一定要务实，一定要头脑清醒。

 

三、推进电子政务的当务之急

 

我认为，当前推进我国电子政务建设的当务之急是解决“信息资源共享”和“有限事项的跨部门合作”两大问题。为此有很多工作亟待进行，如需要理顺管理体制、设计与试验运行机制以及制定一系列的管理办法。

 

电子政务的日常工作应该由具体的工作部门负责，但电子政务的战略规划、重大决策和全面推动就是地方政府最高领导层的责任。

 

目前，全国各地电子政务建设的领导机构不尽相同，如政府办公厅（室）、信息办、信息产业局、发改委等，而且不同机构的权限、职责范围都不一样。我认为，这些机构都可以被定义为工作机构；而在工作机构之上，还需要设一个权威等级更高的权力机构。除了平常所说的“一把手”工程外，在电子政务的领导机制方面，还可以充分发挥两类重要机构的作用。

 

一是充分发挥党的各级委员会，特别是其常委会的作用。在电子政务建设过程中，常常遇到很多部门壁垒、信息孤岛。要解决这些问题，单靠“肩膀差不多高”的平级机构是很困难的，因此需要有一个具有更高权威的机构，帮助打破部门壁垒，促进实现信息资源共享和跨部门协作。

 

二是发挥各级人大的作用。地方人大有制定地方性法律法规或审议通过区域规划和政府重大决策的权力，其行为的效力要比同级政府部门的行政命令大得多。国外在电子政务建设过程中，在做出一些“大动作”的时候往往也都是立法先行。

 

加强地方党委和人大两个方面的作用，对于打破限制电子政务发展的部门壁垒、连接信息孤岛、共同推动跨部门的协作是大有帮助的。

 

人们在追求目标的过程中，有时会把手段误当成了目标；而这正是当前很多政府部门在电子政务建设中常犯的一个毛病。电子政务建设的最终目的是为了服务公众与社会，为了达到这个目标，通常会采用一些技术路径和技术手段，如购买设备、建立系统。但在这个过程中，人们可能不知不觉地把一些阶段性手段当成目标本身，这个问题需要我们深刻地反思。

 

相对于政府部门而言，电子政务应该是一种环境，也可以说是政府治理的“空气”。为了推进电子政务良性、健康地发展，我们要在主观上加深对电子政务的认识，在客观上努力提升全社会的信息化发展水平，通过各种努力，打造出如我们每日所呼吸的“空气”一样的电子政务。