[摘 要] 洛杉矶地方政府的主要职能是社会治安、就业救济、卫生保健、文化教育、弱势群体、基础设施等。我国地方政府的体制、文化、方式等与洛杉矶地方政府有较大不同，但根本点是一致的，这就是为人民服务的基本理念，我国地方政府应学习借鉴这方面的做法和理念。建设职能清晰，依法行政的政府，形成创新活跃，开放规范的市场，营造覆盖全面，成熟公信的社会组织。
美国地方政府是州（不含州）以下政府，包括郡、市、乡镇，以及特殊自治区域，如学区、水区、特区等。其形成和发展与联邦政府、州政府有较大区别，因而决定了地方政府比较特殊的治理方式。笔者两次赴位于洛杉矶的南加州大学学习，致力于研究洛杉矶地方政府。本文在大量调查研究的基础上，对洛杉矶地方政府的职能、形成和运作进行分析，探讨我国地方政府的职能和治理。
一、洛杉矶地方政府的主要职能
洛杉矶（Los Angeles）地方政府包括洛杉矶郡、洛杉矶市、87个中小城市，以及学区、水区、特区等。其中洛杉矶市是仅次于纽约的全美第二大城市，拥有全美第一大集装箱港口，曾两次主办奥运会。与洛杉矶市邻近城市拥有好莱坞和迪士尼等著名国际品牌。
（一）社会治安
社会治安是地方政府最大最重要职能，有的城市财政支出一半以上是用于社会治安。
美国是一个多民族的移民国家，其人口来自全世界一百多个国家和地区；美国崇尚地方自治、社会开放、个人利益、宗教自由。这些理念和做法，使美国社会充满活力和创新，但也带来比较严重的社会问题。主要是民族不同、宗教不同造成的种族矛盾，以及收入差距拉大造成的贫富矛盾。尽管美国在法律上严禁种族歧视，招生、招兵、招聘等绝不能有种族的字眼，但实际上，种族问题和矛盾在社会上大量存在。如黑人开办的商场，白人很少光顾；黑人居住区，基本没有白人。底特律市曾经是美国工业中心，世界汽车之都，现在衰落得使政府破产。这个城市的人口比高峰时减少了一半，主要是大量白人迁走，黑人所占比重已达90%以上。
地方政府投入大量人力和财力到社会治安，但机构和运作各不相同。美国地方政府有高度自治权，因此没有全国统一的警察机构，也没有统一的警察服装。各地可以根据本地情况设立警察局，编制、经费、服装等完全由地方政府决定。洛杉矶市和一些较大市因为治安任务重，设立了警察局，但一些较小的城市认为没有必要自己设立警察局，其治安任务由郡政府提供。
（二）就业救济
就业救济是地方政府最重视的职能，是民生中的重点，是政府投入精力最多之一的工作。
美国是高度发达的市场经济，波动的市场经济使就业和失业经常处于不平衡中，经济危机出现后必然出现大规模失业。按照西方经济学理论，要经常保持一定比例的失业率，才能保证就业大军的活力和稳定。从2009年到2013年，洛杉矶市劳动人口约200万，每年失业率均高于10%，最高达到13.9%。就业是美国各级政府最关注的问题，因为就业是最大的民生，就业问题能不能解决好，直接关系官员的选票。在政府的施政报告中，就业往往是首先出现的内容；在官员的演讲中，就业是最重要的话题之一；在各种要办的实事中，就业占据最重要的位置。
洛杉矶市的失业率高于全国平均水平，高于周边其他城市，因此洛杉矶市对就业尤为重视。政府设立了一些指导和服务就业的机构，可以尽量缩短失业时间。在失业期间可以得到基本保障，如失业救济金、免费培训、免费应聘等。
（三）卫生保健
卫生保健涉及人的健康和生命，美国人认为，健康和生命高于一切，理所当然成为政府重要工作。
从卫生保健产业、研究、市场等可以看出其重要地位。卫生保健产业是美国的支柱产业之一，并带动上下游许多相关产业；生命医药保健研究，美国资金投入大、人才多，技术世界领先；保健品的产量和销售量，美国为世界之最。洛杉矶作为美国的经济中心，也是卫生保健研究和生产中心。2013年洛杉矶郡25家最大企业中，有5家属于卫生保健，其中非营利医疗保健机构凯泽医院是25家企业的龙头老大，雇员达36495。
卫生保健是各级政府中最重要的机构之一。洛杉矶郡卫生保健机构直属首席执行官领导，有健康服务、精神健康服务、公共健康等三个机构，涉及各类人群，以及身体健康和精神健康等两个重要方面。
（四）文化教育
文化教育涉及大众的素质培养和提升，一直是政府最基本的职能之一。
美国崇尚个人英雄主义，鼓励个人利益，强调地方高度自治，但这些都不影响集体凝聚力和国家精神的形成，一个重要原因是文化教育起了关键作用。主要是通过“人生来平等”这个基本信念和理念强调公平正义及扫除隔阂，通过爱国主义教育提升国家认同感和自豪感，通过文明道德培养形成人际和谐关系。
美国拥有全世界最多的高等院校、博物馆、图书馆、音乐厅等。地方政府主要是通过规划统筹文化教育事业，或直接投资创办文化教育机构，如公立文化场馆、公立学校等。政府也会通过税收、土地、房产等政策，引导社会资金投入文化教育事业。
（五）弱势群体
弱势群体往往被社会忽视，却是政府应当特别关注的群体，美国各级政府特别是地方政府认为是应尽之责。
被政府特别关注的弱势群体主要有未成年人、老年人、残疾人、退伍伤残军人、流浪人员等。其中儿童受到的关注和保护最多，因为儿童最容易受到伤害，而且不容易表达出来。洛杉矶郡政府职能部门有儿童和家庭服务部，下设18个服务处。按照法律规定，一旦儿童受到虐待，与儿童接触较多的教师、医师等是“法定举报人”。一旦法院判决受虐儿童成为“法律孤儿”，将被送到儿童托养中心或政府指定的托养家庭。
（六）基础设施
基础设施是城市建设的重要组成部分，属于全体民众的共同福利，是政府的义务和职责。
基础设施主要是区域道路、公共交通、地下管网、绿化美化、环境治理等。小型基础设施建设一般由各城市处理，较大的建设则由联邦、州、郡政府负责。洛杉矶郡主要负责区域内高速公路、有轨交通建设，洛杉矶市和其他城市则负责城市道路和其他基础设施建设。因为基础设施投资来源政府财政支出，是民众的共同福利，因此免费由民众使用，包括投资较大的高速公路和有轨交通。
洛杉矶市地理条件并不好，甚至可以说是恶劣，主要是少雨、缺水。政府的工作成效显著，现在的洛杉矶市一片绿洲，环境优美，气候宜人，是美国公认最适合居住的城市。
二、洛杉矶地方政府职能形成的重要因素
在市场经济体制下，有三种力量推动社会前进。政府代表行政力量，市场代表民间力量，介于两者之间的是非政府组织力量。美国是发达的市场经济国家，三种力量已达到和谐平衡，因此政府职能明确并稳定。
（一）自由经济理论
美国1776年建国，经历过独立战争、南北战争，经历过经济的繁荣和萧条。尽管建国时美国远远落后于西欧发达国家，但美国依靠强大的创新能力和优越的地理条件，很快超越西欧发达国家，成为世界上最强大的国家。
伴随经济强大而产生的经济理论有一个共同特点，就是主张自由市场和自由竞争，因为自身强大，不怕竞争，希望各地放开市场，让产品能够自由进入，这就是资本主义国家早期的自由市场经济理论。英国经济学家亚当·斯密是最早发现并系统论述“看不见的手”的经济学家，他极力主张国家不要干预经济，市场经济应该是自由竞争，美国基本继承了英国的经济理论。
但是，市场经济也有缺陷，主要是盲目性和滞后性，造成资本主义社会周期性的经济危机。这时，国家干预主义理论出现了，经济学家建议政府要对市场经济进行宏观调控或直接干预。目前完全自由的市场经济已经不存在，但有一点是相同的，市场经济国家不会直接参与经济活动。美国主要是通过经济杠杆，如货币、工资、利率、汇率、税率等，对经济进行宏观调控，政府决不参与市场经济具体活动。宏观调控是国家的任务，地方政府主要以城市建设和社会事务为主，在地方政府的机构中，不设经济管理部门。
（二）政府运作规范
美国地方政府有两个鲜明特点，即高度自治和小型专业，因此，地方政府能够决定自己的命运，排除各种干预，专注区域内的事务。
美国不同层级的政府之间的关系主要是法律赋予的合作关系。地方政府也与联邦、州政府一样，立法、行政、司法分设。议员、市长等由选民选举产生。大城市的议员超过10人，如洛杉矶市有15名议员。中小城市的议员一般在10人以下，有的只有5人。每一位议员都代表一定区域的市民，有独立的办公室和工作人员，专门负责调查研究和收集分析民意。在高度自治模式下，各级政府分工非常清楚，各司其职，各尽所能，不重叠机构，不重复劳动；在高度自治模式下，各级政府对区域内人民负责，重大事项由区域内人民决定，上级政府可对地方政府提供服务，但不能命令指挥，不能强加工作任务。
美国地方政府差异较大，有纽约、洛杉矶、芝加哥、旧金山这样的特大城市，也有众多的中小城市，其中最小的城市不到一百人，一般为几千人、几万人。从美国的历史看，城市有小型化、专业化的趋势。1942年美国城市的数量是16220个，到2007年增加到19492个，65年中增加了3272个城市，城市小型化的趋势非常明显。还有一些城市的设立是专为某一项任务，如学区、水区、特区等。学区主要是管理好学校，让学生有良好的环境，保障学生学习的权利。水区则是管理好水资源，洛杉矶水资源缺乏，容易为水起纠纷，水区可集中统一管理水资源。特区是特别设立的区域，其法律、政策不同于其他区域。1942年美国的特区是8299个，到2007年增加到37381个，65年中增加了29082个特区。城市专业化的趋势非常明显。
洛杉矶郡是美国人口、面积最大郡之一，是美国经济最强郡之一，其城市的变动也非常大。洛杉矶郡的面积比北京市略小，而其区域内有88个城市。城市小型化、专业化，主要是为方便管理。城市越小，管理幅度也小，功能较为单一，市民的差异性较小，容易形成共识。在地方政府构架和任务中，社会管理的机构最多，任务最多，是政府最突出的职能。
由于城市小型化、专业化，城市职能单一，因此许多事务不由本城市承担，绝大多数中小城市采取服务外包的方式，如治安、消防、卫生、工程、绿化、垃圾处理等。其中治安、消防、卫生等是政府职能，由郡政府提供服务；其他服务外包商业机构。许多小城市没有警察局、消防局、卫生局，由郡政府派出机构，或直接提供服务。
（三）民间力量成熟
美国是世界第一大经济体，2013年GDP为 16.7万亿美元，人均GDP是5.3万美元；加利福利亚州是世界第9大经济体，2013年GDP为2.1万亿美元；洛杉矶大区（5个郡）是世界16大经济体，2013年GDP为9478亿美元；洛杉矶郡是世界第21大经济体，2013年GDP为5839亿美元。①
贸易、运输和公用事业，教育和保健服务业，专业及商用服务业是洛杉矶郡三大支柱产业，占全部行业劳动力总数的51%。洛杉矶产业的形成和发展，企业的迁入和迁出，基本上是市场调节，政府主要是制定法律和政策。
非营利组织是政府与市场的桥梁，是非常重要的民间力量。政府与市场之间会形成一个空隙，是政府不便做，企业不愿做的地带，非营利组织可以填补这个空隙。因为非营利组织不是政府，但可承担政府委托的事务；非营利组织不是企业，不以营利为目的，可以更好地为民众服务。成熟的市场经济必须要有成熟的非营利组织，洛杉矶地方政府之所以机构精简，职能单一，以社会事务为主，主要是因为市场经济高度发达，非营利组织数量巨大。
美国的非营利组织非常发达，2014年有150万个免税的非营利组织，其中96.2万个公益慈善组织，9.7万个私人基金会。洛杉矶历来是美国非营利组织非常活跃的地区。2012年洛杉矶郡共有31650个非营利组织，其中72%为医疗健康服务，13.8%为教育服务，19.6%为人力资源服务，9.8%为文化服务，49.6%是其他服务。加州基金会是洛杉矶地区最大的非营利组织，有30亿美元资金，服务教育、文化、科技、医疗、社区等多个领域。
三、积极借鉴洛杉矶地方政府成功经验
我国地方政府的体制、文化、方式等与洛杉矶地方政府有较大不同，但根本点是一致的，这就是为人民服务的基本理念，我国地方政府应学习借鉴这方面的做法和理念。建设职能清晰，依法行政的政府，形成创新活跃，开放规范的市场，营造覆盖全面，成熟公信的社会组织。
（一）职能清晰，依法行政
我国建立社会主义市场经济体制以来，地方政府的机构、职能、工作方式等有了较大调整，基本能适应当前的发展需要。但是，问题也非常突出，如机构设置不合理，职能定位不清晰，权力清单不具体，法治观念不够强等等。当前迫切需要解决的是转变职能，明确职能。
第一，减少管理层次，解决职能分散问题。我国地方政府管理层次过多，近几年来，不少城市希望从形式上压缩政府层级，因此大量设立不是一级政府的派出机构。管理层次多，机构和人员都会增多，这是我国机构、人员编制不断膨胀的主要原因；管理层次多，信息传递容易失真，这是政策执行经常走样变形的主要原因。政府的“声音”应该是一致、真实、确定、清晰，而要达到这个要求，必须减少管理层次，让法规政策和相关信息能直接快速传达至市民，尽量减少信息传递过程中的失真。
第二，缩小管理范围，解决职能过多问题。洛杉矶郡的土地面积与我国珠三角地区的深圳、惠州相当。但是洛杉矶郡有88个城市，而我们相同地域中只有深圳、惠州两个城市。珠三角地区土地面积41698平方公里，是洛杉矶郡的3.4倍，但珠三角地区只有9个城市。管理范围大，工作量则大，特别是在转型时期，外来人口大量迁入，社会矛盾量多并尖锐，政府只能忙于应付工作，很难在精细管理方面下功夫。管理范围大，不同群体的差异大，诉求多，不容易达成共识。
第三，明确职责范围，解决职能重复问题。美国各级政府之间主要是法律和服务关系，各司其职，比较好地解决了职能重复问题。我国各级政府是直接的行政领导和指挥关系，上级政府可以对下级政府提出各种要求和指示，可以直接分配工作任务，包括没有计划的临时任务，甚至可以直接插手下级政府的工作。这种工作方式的后果是，上级下指示，中间“二传手”，基层忙应付。无论本地是否需要，都忙于同一个事项，同一件工作。重复劳动，耗费时间，浪费精力。要解决这个问题，必须明确职责，依法行政，把各级政府的权力、职能、关系等，用法律进行确定，防止法律之外的各种乱作为。党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。坚持法定职责必须为、法无授权不可为。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。
（二）创新活跃，开放规范
美国地方政府能够专注于城市建设和社会事务，一个重要原因是市场经济很发达，地方政府可以基本不需要经济管理职能。我国市场经济起步较晚，成熟的市场经济之后的政府职能转变是一个长远目标。
如何形成成熟的市场经济，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指明了方向。《决定》指出：“济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。” 习近平同志就《决定》向全会作说明时说：“关于使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这是这次全会决定提出的一个重大理论观点。”
理论的大突破必然带来实践的大发展，今后我国的市场经济将更加活跃和成熟。这时的市场参与者将更加理性和自律，市场调节将更加灵活和规范，政府职能主要是宏观调控和规则制定。在市场和政府的双重作用下，市场的活力得到最大限度的释放，民间的创新像泉水一般喷涌。
《决定》明确了政府与市场的关系，这是一个总的原则。但这种关系的边界在哪里，我们仍然需要在实践中探索和确定。初步可以确定的是，政府决不能进入营利性领域，这就是边界，也可以说是禁区，必须严格把握两个方面：
一是与企业彻底脱钩。我国政企关系基本处理到位，目前政企不分的机构还有盐业、烟草等。国有企业虽然已不是政府直接经营，但与政府有千丝万缕的联系。国有企业应股权多元化，成为混合所有制经济体，摆脱政府的直接影响。
二是与市场彻底分离。政府招商引资、推销产品、组织交易、奖励企业等，实际是通过政府手段干预经济活动，是对市场规律的人为干预，违背市场经济最基本的自由竞争原则。政府的这些经济职能和手段要逐步减小，最后彻底解除。
（三）覆盖全面，成熟公信
社会组织的全覆盖和成熟，是政府转变职能的重要因素，因为社会组织可以连接政府与市场，承担政府委托的事项。
要正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。我国各地正在进行社会组织管理制度改革，主要是简化审批程序，充实社会组织的职能。工商经济、公益慈善、社会福利、社会服务、文娱、科技、体育和生态环境等社会组织可直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。从目前情况看，社会组织主要数量不够，力量不强，应采取“外松内紧”的政策，在社会组织的组建、社会组织的登记等方面采取宽松政策，而对社会组织的运行进行严格监管。
在发展社会组织的同时，强化社会组织的自律和自治。行业性的社会组织，如行业协会、商会、基金会等，主要是自律管理。区域性的社会组织，如大型居民区、企业集聚地、学校集聚区等，可成为有较大管理权限的自治区域。