城市公共安全治理对策——以住宅小区电梯安全治理为例

[摘  要]    近年来，城市电梯安全事故呈高发态势，给市民工作生活带来巨大的威胁，不同程度地造成民众生命财产的损失。如何从源头上治理电梯安全系统的隐患，成为城市公共安全治理的重要内容。日益频繁的电梯安全事故是电梯安全运行系统脆弱性综合作用的结果。以住宅小区电梯安全治理为例，基于脆弱性理论视角探讨城市公共安全治理的对策，提高小区电梯安全运行的能力。

[关键词]   脆弱性理论；城市公共安全；治理

[中图分类号] D63                            

[文献标识码] A

 

一、问题提出：电梯运行安全事故频发

 

中国电梯行业协会统计数据显示，目前我国正在运行的电梯约163万台，是世界上拥有电梯最多的国家。如上海电梯年平均增长率达12%，截至2012年，上海各类电梯保有量已近16万台，数量已经超过纽约，成为全世界电梯最多的城市。其中，住宅小区电梯占到一半，使用年限超过20年的达到1.43万余台。自2013年5月份以来，云南、湖北、深圳、西安、厦门等地连续发生多起“电梯吃人”事故，造成多人伤亡，电梯使用成为城市安全运行中的高风险地带，反映了电梯运行安全系统是非常脆弱的。由于住宅小区电梯运行的特殊性，其管理主体多元化，电梯运行安全系统脆弱性更加突出，安全问题更应值得关注。基于脆弱性理论范式视角探讨住宅小区电梯安全运行系统脆弱性治理对策，对保障城市公共安全运行具有重要价值。

 

二、理论视角：脆弱性理论范式

 

脆弱性理论范式发展经历了一个长期过程，它为城市公共安全事故产生机理分析提供了独特的理论视角。1970年代Gilbert F .White 首次提出了脆弱性的概念，之后被广泛应用于灾害学、生态学、金融学、社会学和经济学等许多方面。[1]“脆弱性”理论范式最初是运用于自然科学领域，后来逐步延伸到社会科学领域和管理学领域，并大大丰富了“脆弱性”的内涵和内容，并将脆弱性理论运用于危机管理领域，为解读危机事件生成机理及探讨城市公共安全治理提供新的路径和视角。

根据国内外学术界关于脆弱性理论研究可知，系统的脆弱性是指系统对外在危害的暴露程度，是系统本身的客观属性，是暴露性、抗逆力和恢复力的高度统一的概念。系统脆弱性主要来源于：1.自然属性。如地理、地质、气象、自然环境和生物等；2.技术属性。如工程、装备、技术和生产活动等；3.社会属性。如政治、社会、经济、法治、文化、宗教、教育制度和传媒网络等；4.管理属性。如公共管理、应急管理法制、体制、机制与应急准备等。[2]这为我们分析系统脆弱性提供了理论框架。

就事故灾难类突发事件而言，其脆弱性主要来自风险管理、公共安全基础设施、应急准备水平和应急响应能力四个方面及其累加或耦合形成的综合脆弱性。[3]脆弱性本身并不一定产生灾害或危机，而是系统在致灾因子对系统作用下超过了系统脆弱性抗逆力，灾害或危机事件就产生了。因此，灾害事件产生都是在致灾因子的影响下，通过多重扰动因素影响安全系统，系统综合脆弱性（主要包括自然系统、技术系统、社会系统和管理系统等领域的脆弱性）集中表现出来，打乱系统间的结构平衡，使脆弱性超过特定的安全阈值，灾害事件由此而产生。

系统脆弱性无疑是在面对灾害或危机事件时可以真正控制的因素，通过对脆弱性的监控，提高系统的抵抗力（物理）和抗逆力（社会人文），降低或消除潜在的风险。据此，推断出要减少当前城市运行中的事故灾难事件的风险，可以通过对自然系统、技术系统、社会系统和管理系统中的脆弱性进行干扰和控制，提高城市公共安全系统的抗逆力，保障城市公共安全系统正常运行，这也是对探讨城市公共安全系统脆弱性治理的意义所在。总之，如果能将城市公共安全系统脆弱性梳理出来，采取有针对性防控措施去治理，系统安全运行就有了坚实的保障。

 

三、事故成因：系统脆弱性综合作用的结果

 

根据脆弱性理论范式的基本原理，住宅小区电梯安全事故不是偶然的，而是电梯安全运行系统脆弱性在外在致灾因子的作用下超过了特定的安全阈值，是各种系统脆弱性综合作用的结果。住宅小区电梯安全运行系统脆弱性主要体现如下：

一是居民电梯安全使用意识薄弱和知识缺乏。部分居民安全使用电梯意识不强和知识不足，基本没有意识到电梯本身也是一种特种设备，对其存在的风险认识不足，常常会出现超载、人为损坏电梯、违规使用电梯等不正常现象，人为制造了电梯不安全运行的风险，为安全事故埋下了诸多隐患。

二是电梯安全使用年限缺乏制度性规定。部分大城市20世纪90年代建设并投入使用的各种电梯小高层相继进入生命“大限”，由于法律上没有权威性规定电梯报废的准确年限，使得电梯制度化更新缺乏有效而权威的依据，超期服役现象普遍存在，增加了电梯安全运行系统的脆弱性。

三是电梯维修保养单位和人员素质参差不齐。由于电梯行业发展太快，电梯安全运行的各种环节存在脱节现象，最薄弱的是维保，尤其是维保单位参差不齐、人员素质堪忧，为电梯安全事故埋下诸多隐患。如深圳电梯伤人事故由于维保人员涉嫌违规使用润滑油，缺乏有效监督，导致电梯制动功能失灵，酿成重大事故。另外，现在很多电梯的业主都通过第三方维保商对电梯进行维保，而不是由电梯制造商专业人士进行保养，目的就是为了节省成本，保养的质量得不到保证。这些脆弱性的存在为电梯运行埋下了危机的隐患。

四是电梯维修保养资金缺乏有效保障。小区住宅电梯维修保养由于手续复杂、多元利益主体难以协调，导致房屋公共维修资金提取困难，维修费用难以落实，维保环节往往因缺乏资金保障，出现敷衍了事走过场现象。很多城市小区使用房屋维修资金的申请程序比较严格，先是业主委员会、物业服务企业或业主代表提出维修方案，须经占建筑总面积2/3以上的业主签名同意并经两次公示后，才能进行审批。由于缺乏权威的制度性规定，使得住宅小区电梯维修保养或更新资金难以落到实处，导致小区电梯常规的维修和保养得不到保障，严重影响了电梯的安全运行。

五是政府主管部门对电梯安全监督管理力量有限。随着电梯超常规速度发展，政府安全监管力量远远满足不了电梯安全监管的需要，在监管中出现力不从心的状态，影响了对电梯安全监管的效度，为电梯安全使用留下了很多监管的盲区。

六是电梯安全责任分担缺乏市场主体参与。电梯运行本身是有风险的，目前承担风险主体的力量有限，大部分风险由政府、业主等主体承担，市场保险主体、社会等主体介入不够，使得责任分担的主体过于单一，没有效调动市场、社会资源共同分担电梯运行安全风险。当公共安全体系的多个方面都存在明显脆弱性表现并严重影响到能力，即出现所谓系统脆弱性，系统脆弱性成为事故灾难的风险源。正是以上住宅小区存在的这种系统综合脆弱性的存在，常年积累的风险打乱系统间的结构平衡，使系统脆弱性超过特定的安全阈值，在外在致灾因素扰动下，促使了住宅小区电梯安全事故的频繁发生。

 

四、治理对策：提高电梯安全运行系统脆弱性的抗逆力

 

要从源头上治理城市公共危机事件，保障城市公共安全运行，可根据系统脆弱性理论的分析框架，从自然系统、社会系统、技术系统、管理系统等多个方面梳理影响公共安全治理系统脆弱性的要素，确定脆弱性对扰动因素暴露程度和暴露范围，增强城市安全系统脆弱性的敏感度，系统和全面地提高公共安全系统对扰动因素的抗逆力和恢复力，适应系统的多重扰动因素影响，保障公共安全系统稳定和平衡，从源头上治理危机事件风险生成的空间，平衡系统脆弱性与外在压力系统之间的关系，防止系统脆弱性在致灾因子扰动下突破安全阈值演变成危机事件。针对以上住宅小区电梯安全系统脆弱性，可采取以下具体措施，治理系统的脆弱性，控制电梯安全运行的风险，保障住宅小区电梯使用的安全。

第一，加大电梯安全知识的宣传和教育，普及电梯使用常识，动员居民积极参与电梯安全管理。由质监局、安监局、房管局等部门牵头，通过学校和社区的教育平台，借助各种教育的形式和工具，宣传电梯安全使用的知识和遇到风险时安全逃生的技巧，增强居民使用电梯的风险意识，提高居民电梯使用的安全素养，提升居民安全使用电梯和遇险时自救的能力。同时，动员居民积极参与电梯安全运行管理，引导居民及时发现和报告电梯安全运行中存在的问题，从源头上杜绝电梯安全运行的隐患。

第二，在电梯设计和生产技术方面，提高电梯安全的技术标准。电梯设计和使用可考虑特大城市人口多、流量大、使用频率高的特点，增加电梯自动监测报警装置，提高电梯预告预警的灵敏度，提高电梯系统的抗逆力，为减小安全风险提供技术保障。

第三，在电梯使用和维修管理上，加大许可证管理的力度，制定电梯维保行业的标准和规范，提高维保行业的质量和水平。当前可以制定相关的规定和法规，健全电梯维保单位和人员准入、淘汰机制，建立黑名单制度，加大对违规维保单位的监管和惩戒力度，提高企业和人员的违规成本。政府定期开展专业执法监督，定期公布电梯生产公司和维保单位的信息，接受公众的广泛监督，提高政府对电梯行业监管水平。为了缓解监管部门人力不足的困境，还可发挥电梯行业协会等第三方力量的作用，确立行业标准和门槛，规范电梯生产、维修过程中的行为，加强对电梯生产、维保机构的长效监督。

第四，主动引入市场主体介入电梯安全监管领域，尤其是引入保险公司资源，发挥第三方对电梯维保行为的监理，提高监管的效率和水平。当前可借鉴建筑工程领域引入保险公司对施工方监理的思路，将维修基金里一部分资金用于购买保险，利用保险公司监督维保公司和电梯使用单位，解决监管部门力量薄弱问题。同时，利用维修资金购买公共保险，转移电梯安全事故的风险成本，减少电梯事故给民众身体和生命造成的损害，让市场主体分担事故的责任，保障居民的合法权益。

第五，加强住宅小区电梯维修资金使用制度设计，简化电梯维修资金使用的程序，提高维修保障资金利用效率。针对住宅小区电梯维保的特殊性，电梯安全主管部门联合住宅管理等部门优化电梯维修资金使用的制度设计，在维修基金中设立电梯更新维护专项经费，确保电梯维修费用专款专用，简化电梯维修资金使用的程序，提高维修保障资金利用效率，降低因资金不到位而造成电梯安全事故的风险。

第六，加大电梯安全管理的信息数据库建设，提高安全管理的信息化水平。主管部门有计划地分类、分批对住宅小区电梯进行安全评估，全面摸排电梯的生产时间、使用时间、存在的安全隐患等信息，建立电梯安全运行信息数据库，预测预警电梯安全中存在的隐患和风险，做实电梯安全运行的预警预测工作，加强对电梯安全的日常监管，提高电梯安全使用、维保的信息化水平，便于及时做好日常管理、维护等工作。

第七，完善电梯运行中突发事件应急预案，加强预案的演练，为降低电梯事故带来的损失做好准备。完善电梯事故救援预案，确保一旦电梯事故发生，能及时反应、快速应对，提高相关部门的应急救援能力，有效降低电梯事故带来的风险和损失。这也是提高系统脆弱性恢复力的重要表现。

 

参考文献

[1]White G F，Haas J E. Assessment of research on natural hazards ［M］. Cambridge MA: The MIT Press，1975.

[2]刘铁民.事故灾难成因再认识—— 脆弱性研究[J].安全生产科学技术,2010(10).

[3]刘铁民.火灾频发暴露我国城市公共安全系统脆弱性[J].中国安全生产科学技术,2011(7).