[摘 要] 政府是公共安全的最终责任人，但是这不意味着政府是公共安全治理的唯一主体。在新形势下，政府应积极推进治理主体多元化，提高政府公共安全决策的科学化水平，充分利用市场机制降低公共安全治理成本，依法开展公共安全治理，不断健全公共安全体系，推进综合治理，如此方能有效提高公共安全治理水平。
[关键词] 公共安全;治理;政府;合作关系
[中图分类号] D63
[文献标识码] A
公共安全是指社会公众享有安全和谐的生活和工作环境以及良好的社会秩序，公众的生命财产、身心健康、民主权利和自我发展有安全的保障，最大限度地避免各种伤害。从经济学角度讲，生态安全、食品安全、卫生安全等各种公共安全产品往往具有较强的非竞争性和非排他性，比较接近经济学意义上的“公共产品”，如果完全交由市场很容易引发市场失灵，导致供给不足的现象。因此，政府是公共安全工作中的核心主体，是满足公众公共安全需求的最终责任者，在公共安全工作中发挥着不可替代的主导作用，但这并不意味着政府应当成为唯一的治理主体。经济社会的迅速发展在深刻改变了政府与社会的关系、给传统公共安全管理模式带来严峻挑战的同时，也为创新公共安全制度安排、推进多元主体参与的公共安全治理创造了机遇。
一、公共安全管理：传统制度安排的困境
在传统制度安排下，政府提供全部公共安全产品，包括制定法律法规，维护社会治安，进行防灾减灾，实施行业监管，处置突发事件等等。这种制度安排反映了政府与社会间管理与被管理的关系。政府作为管理者可决定提供哪一种公共安全产品、如何提供、投入多少资源等，社会公众作为被管理者只能被动接受。这种制度安排在计划经济时期发挥了很好的效力，政府在其关注的安全领域内投入大量人力物力，迅速地改善公共安全状况，也就是俗称的“集中力量办大事”。我国建国初期进行的“镇反”运动、1983年前后进行的“严打”，都是这方面比较典型的例子。我国至今仍在很大程度上延用这种制度安排，由政府充当公共安全产品最主要的直接提供者。但是改革开放30多年来，我国经济社会迅速发展，城镇化进程使大量农民摆脱了土地的束缚，非公有制经济的发展使大量职工摆脱了与单位的固定契约关系，社会流动性明显提高。信息技术的迅猛发展极大地降低了社会的自组织成本，各种正式、非正式的社会组织迅速涌现。计划经济与静态社会条件下政府与社会间管理与被管理的关系发生了深刻变革。与此同时，公共安全支出迅速增长，2014年公共安全支出为1389.15亿元，比前一年预算执行数增加了7.1%，5年公共安全支出增长七成，庞大的支出正逐渐成为国家财政的沉重负担。但我国公共安全形势正日益严峻，每年因公共安全事故造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人，经济损失超过6000亿人民币。传统的公共安全管理模式难以适应新形势的发展变化。
就政府的公共利益代表属性而言，由于政府官员与普通人一样具有自私的动机，最重大的利益之一是在科层体制中获得提升，因此政府绩效考核系统中权重较大的公共安全项目往往得到更多的重视和更多的资源，并引发资源配置错位。随着政府将工作重心转移到经济建设上来，GDP成为政府绩效考核最主要的指标，政府对公共安全领域的关注和资源投入相对下降，关注点与公众出现偏差。除了社会治安等重点领域外，政府对公共卫生安全、食品安全等领域的关注和投入往往不能达到民众期望的水平，对于同GDP增长存在潜在冲突的生产安全、生态安全等，政府存在刻意回避的现象。当“维稳”成为绩效考核中的“一票否决”事项后，许多地方政府将大量公共安全资源用于“截访”，客观上造成整个社会的福利损失。此外，由于公共安全成本投入在政府绩效考核系统中普遍未得到充分体现，政府官员在资源投入上所受的约束远远小于私人企业，往往为了追求威望和政绩而不计成本，甚至“扎扎实实走过场，轰轰烈烈搞形式”，往往导致资源使用效率低下，为社会提供公共安全产品的费用远远超出社会本应支付的限度。
公共安全涉及诸多纷繁复杂的问题，安全形势和公众的安全需求也时刻处于变动之中，而政府往往并不具备充分的知识、信息和人才资源，难以及时、准确地掌握安全形势，导致政府的行动经常具有滞后性，往往在特定领域发生重大安全事件后才予以重视，而对特定领域安全的高度重视往往又会导致对其他潜在风险领域的忽视。随着民众生活水平提高，民众的安全需求更加丰富，更加多样化，不但追求生命和财产安全，而且更加重视公共卫生安全、生态安全以及自身权利和自我发展的安全保障。同时我国正进入一个敏感的发展阶段，经济体制转轨和社会结构转型相互交织，社会分化趋势加剧，利益多元化格局日益明显，不同群体间利益矛盾加剧，社会矛盾进入高发期，人为的不可确定性风险成为我们生活中不可避免的一部分，每个人都面临着未知的几乎不能预测的风险。民众日益丰富的公共安全需求与不断增长的安全威胁相互联系，相互作用，导致公共安全成为一个复杂的巨系统，政府对其进行准确认识、正确决策、及时行动的难度显著上升。
二、公共安全治理：新型公共安全制度安排
公共安全治理强调在公共安全领域建立政府与社会之间的合作关系，使社会公众从公共安全产品的单纯消费者转变为共同提供者，从政府的管理对象转变为政府的监督者，与政府共同决定提供何种公共安全产品、如何提供、投入多少资源。政府应积极推进治理主体多元化，鼓励非政府部门、公共组织、营利机构以及公众参与公共安全工作，承担公共安全责任。在公共安全产品的生产提供过程中，尽可能地引入市场机制，鼓励竞争，以此降低成本，提高资源配置效率。换言之，公共安全治理的实质是调整政府在公共安全工作中的定位，从公共安全管理中的“划桨”转变为公共安全治理中的“掌舵”。
目前我国已经具备了开展公共安全治理的现实基础。一是民众参与公共安全治理的意愿显著增强。民众基本生活需要在经济的迅速发展中普遍得到满足，需求层次提升使其更加重视公共安全；自主意识和权利意识随着我国民主政治的发展进一步增强，希望通过各种方式表达自身对公共安全的关切，参与公共安全治理。二是社会自组织能力显著增强，社会组织蓬勃发展，不但为民众多样化公共安全需求集中、有序表达提供了平台，有利于政府与社会在重大公共安全事项上进行沟通协商，合理决策，也有利于社会承担部分公共安全职能，分担政府的公共安全压力。三是市场机制逐步发展完善，逐步成为资源配置的决定性因素，生产资料市场、产品市场和服务市场构成的相对完整的市场网络初步形成。市场主体日趋多样化，法人治理结构逐步健全。政府公共服务采购招投标制度不断完善。这些为政府在公共安全产品提供中引入市场竞争机制、降低公共安全支出创造了有利条件。
三、政府在公共安全治理中的责任
（一）构建有限责任政府
新形势下创新和加强公共安全治理的关键在于调整政府与社会的关系。为此，应尽快依照“法无授权不可为、法定职责必须为”的原则，系统梳理政府当前承担的公共安全职能，明确政府应当做什么，不应当做什么，为改革明确方向，制定路线图。建议将政府当前承担的公共安全治理职能分为三类。第一类职能是政府应继续承担的职能，如制定安全规范、维护社会治安等。第二类职能是可由政府与社会共同承担的职能，主要是各类公共安全服务职能，如防灾减灾、公共安全设施维护等。第三类职能是应交由社会承担的职能，如公共安全技术方面的业务研究、咨询服务活动等。清单拟定后，政府应依照清单切实推行改革。对于第一类职能，要不断提高政府履职能力，更好发挥政府主导作用；对于第二类职能，要依照非盈利机构、社会组织和企业的能力建设推进情况，逐步扩大转交范围，同时要强化事中事后监管能力，提高公共安全服务效率；对于第三类职能，政府要切实放权，不随意介入，不任意干预，使政府在公共安全治理中做到适时介入、适当干预和适度供给。
（二）不断提高公共安全治理的法治化水平
法治的引领与规范作用对于加强公共安全治理具有重要意义，必须深入贯彻十八届四中全会精神，把公共安全治理纳入法治化轨道。要整合公共安全现有的法律体系，加强综合性立法，推进前瞻性立法。密切关注网络、新媒体等技术发展，开放低空空域等改革措施，金融业务创新等各领域新动向、新趋势可能对公共安全造成的影响，加强预研，及时启动立法程序，有效防范新生安全威胁。要推动政府部门依法治理，建设法治政府。对政府内部机构权责进行合理分工，通过分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗、强化内部流程控制，促进依法行使权力、严格执法，履行职责，防止权力滥用。要强化法治理念，建立领导干部干预司法的责任追究制度，严格公正执法，避免用“运动式”、“选择性”手段替代法制规范维护公共安全。
（三）提高公共安全决策的科学化水平
公共安全决策往往意味着对某些群体权利的限制，这要求政府在集体行动的巨大利益和一致同意的巨大交易成本之间进行权衡，建立相应的制度保障，保证各利益集团，尤其是那些预期将受损的集团有充分的机会在政策出台前进行平等谈判。要确立政府信息公开、重大事项决策过程公开的原则，建立完善公共安全决策听证会制度、重大决策事项社会稳定风险评估制度等等，通过最广泛的社会参与进行民主协商，广泛听取社会各界意见。要充分发挥人民代表工作室、政协委员联系点的作用，畅通公共安全诉求的表达渠道，协调各群体利益诉求，不断提高公共安全决策科学化水平。
（四）鼓励社会力量承接部分公共安全职能
社会组织在公共安全治理中发挥着重要作用，能够通过服务群众、调解矛盾、协调利益关系，从源头上化解部分公共安全风险；行业协会作为行业的管理者和代言人，在自律、维权、规范市场秩序、保证企业合法经营等方面发挥着重要作用，成为公共安全的重要保障；治安志愿组织和劳动、卫生等诸多领域的社会组织承担了重要的公共安全职能。因此，政府在转变职能和简政放权过程中，应进一步深化改革社会组织管理制度，扶植相关社会组织发展，鼓励其在维护公共安全中发挥积极作用，大力促进组织、资源、信息的有机整合和资源共享，努力形成全员参与、全社会联动响应的良性互动网络格局。
（五）提高公共安全产品提供效率
公共物品的供给和生产存在可分离性，生产者与供给者可以是同一个主体，也可以是不同的主体，政府不必直接生产公共安全产品，可以将不同的环节分配给企业或社会组织生产。应当允许企业进入公共安全领域经营，或以招标等市场化方式委托企业和社会组织提供公共安全产品，除非企业或社会组织无法提供相应的产品服务，或者企业、社会组织进入特定公共安全领域将显失公平。政府应以合同承包、特许经营、专项补助等方式利用多元主体间的竞争提高生态环境治理、减灾防灾、公共设施维护等领域公共安全产品的生产效率。在社会治安领域，应积极稳妥支持安全保卫行业发展，规范法律法规，允许其承担更多职能。
（六）加强对政府公共安全工作的绩效评估
政府公共安全工作绩效评估为衡量政府公共安全职能的合理性与必要性提供了较为清晰的标准，是持续改进政府公共安全工作的一种行之有效的管理工具，也是约束政府机会主义行为、防范政府失灵的有力手段。市场和政府都是不完善的，不能理所当然地认为公共安全产品必须由政府直接提供，应当考虑由社会组织或企业提供公共安全产品的可能性，采用成本-收益分析法考察政府行为，计算比较各自的收益成本后再做出决策。计算政府直接提供的成本时除包括政府制定和执行政策所产生的一切费用外，还应包括政策可能引起的寻租成本。要建立科学的评估体系，规范评估流程，将内部评估与社会公众评估相结合，从公众满意度、成本-效益等方面对政府公共安全工作做出尽可能客观的评价，并根据评估结果，确定工作中的问题所在，增强公共安全工作的针对性和实效性，更加合理地配置和使用公共资源，降低行政成本，提高行政效能。
（七）实现公共安全治理方式多样化
公共安全风险的多样化要求政府在公共安全治理中，必须综合采用多种治理方式。要充分发挥政治优势，依托基层组织，整合资源力量，形成党政动手、依靠群众、源头预防、综合施策化解矛盾新格局，完善三调联动工作体系，建立第三方参与矛盾化解机制，努力提升预防化解社会矛盾的能力和效果，第一时间发现矛盾纠纷，第一时间就地化解。要坚持维权与维稳相结合，进一步改革信访工作制度，建立健全畅通有序的诉求表达、矛盾调处、权益保障、心理干预机制，推动信访步入良性轨道。要坚守法律底线，强化法律在化解矛盾中的权威地位，保护合法、制止非法，不乱开口子和无原则迁就。要加强社会诚信体制建设，强化道德约束，规范社会行为，促使各行为主体自觉维护公共安全，要加强社会监督，坚持正确的舆论导向，营造全社会共同维护公共安全的良好氛围。