摘要：能否提供适宜的法律环境，决定了电子政府能否成功，现代法治国家在推进电子政务建设中非常重视立法工作。瑞典、丹麦和挪威被认为是全球电子政务发展的佼佼者，通过对这3个国家电子政务法律体系中信息自由、数据保护和隐私、电子商务、电子通信、电子签名、电子采购、公共部门信息的再利用等方面进行比较分析，结合我国当前电子政务立法的现状，提出了完善电子政务法律体系的建议。
关键词：电子政务；瑞典；丹麦；挪威；法律体系
在OECD(OrganizationforEconomicCooperationandDevelopment，经济合作与发展组织)列举的电子政务发展的外部障碍中，法律障碍居于第一位[1]。能否提供适宜的法律环境，决定了电子政府能否成功。现代法治国家在推进电子政务建设的过程中普遍重视立法工作，特别是那些电子政务发展水平较高的国家，更是立法先行，可以说已经出现了一个电子政务立法的浪潮[2]。在联合国经济和社会事务部发布的2008年电子政务调查报告《联合国电子政务2008调查——从电子政务到互联治理》中，对全球电子政务的发展状况做了较为全面的揭示。报告从电子政务发展状况和公民参与程度两个方面对联合国192个成员国进行了全面的评估和比较。根据报告，瑞典首次成为全球电子政务发展的领导者，丹麦和挪威列居第二、三位[3]。因此，本文选取这3个国家为研究对象，对其电子政务立法情况进行比较，旨在对我国电子政务立法提供一些借鉴。
一、瑞典、丹麦和挪威的电子政务立法
(一)瑞典的电子政务立法
瑞典没有关于电子政务单独的立法。电子政务活动受到有关公共管理、公共登记处和数据安全方面的法律和条例的规制。瑞典电子政务的法律体系包括下述几个方面。
⒈信息自由立法——《出版自由法》
早在17665年，瑞典就颁布了《出版自由法》，这是世界上第一个进行信息自由立法的国家。《出版自由法》曾于1949年和1998年两次进行修订。该法对于政府文件的公共属性进行了规定，并明确“每个瑞典的公民都有权知晓政府文件”。行政机关必须对民众查阅政府文件的要求立即做出反映。查阅政府文件的要求可以采用任何形式，也可以是匿名的。每个行政机关都应对所有的官方文件进行登记，大部分的文件索引都是公开的。
若行政机关拒绝公民查阅政府文件，公民可以向行政机关提起申诉。公民还可以向一般行政法庭提起诉讼，最终可以向最高行政法院提起诉讼。民众还可以向议会监察员(ParliamentaryOmbudsman)进行投诉，由议会监察员进行调查，并做出不具有强制约束力的决定。
⒉数据保护和隐私立法——《个人数据法》
《个人数据法》于1998年12月24日生效，取代了1973年颁布的《瑞典数据法》。瑞典出台《个人数据法》的原因是为了将欧盟的《数据保护指令95/46/EC》转化为国内法，该指令旨在保护个人数据的完整性以免受侵害。瑞典政府出台了《个人数据条例》，作为《个人数据法》的实施细则。条例授权数据检查理事会作为监管当局。
⒊电子商务立法——《电子商务和其他信息社会服务法》
该法案于2002年被采纳。该法案将“欧盟2000/31/EC指令”中关于信息社会服务(尤其是电子商务)的规定转化为国内法。法案规定了服务提供者的责任，并规定了在线提交信息的处理方法。
⒋电子通信立法——《电子通信法》
基于欧盟对电子通信的法规框架，瑞典颁布了《电子通信法》，于2003年7月25日生效。该法案旨在向公众和政府机关提供安全和高效的电子通信服务，同时促进电子通信服务的竞争；法案的另外一个目的是确保瑞典所有地区的民众都可以享受到电子通信服务。
⒌电子签名立法——《合格的电子签名法》
该法案的出台是为了执行欧盟关于电子签名的共同框架指令，2000年由瑞典国会通过，并于2001年1月1日生效。对于电子签名的定义，法案没有完全采纳欧盟指令中的解释；相反地，瑞典电子签名包括了身份验证和完整性要求。电子签名被界定为“以电子形式附属于或符合逻辑地与其他电子数据相关联的电子数据，被用于证实来源于发行人内容”。法案将“合格的电子签名”定义为基于一个合格证书的高级电子签名，且由一个安全的签名生成设备生成。这意味着只有特定的认证机构才能提供合格的电子签名。
法案规定，如果某项法律或法规要求手写签名，且通过电子方式可以满足签订，那么“合格的电子签名”可被认为满足这种要求。此外，根据法案，在政府机构间进行通信时，对标准电子签名的使用另有规定的，电子签名还应该符合有关要求。
⒍电子采购立法——《公共采购法》
早在1992年，瑞典就已开始实施《公共采购法》，该法案规定了在公共采购过程中电子方式的使用，诸如电子通信的规则、数据的存储和安全。新的《公共采购法》在2007年11月通过，2008年1月1日起生效。《公共采购法》执行了欧盟关于公共采购的指令(2004/17/EC和2004/18/EC)，尤其在关于电子拍卖和动态采购系统等电子采购规定方面。自2007年9月1日起，瑞典竞争管理局负责该法案的执行和监管，由该局接管了此前公共采购理事会(PublicProcurementBoard)的工作。
⒎公共部门信息再利用立法
欧盟就公共部门信息再利用进行了统一的立法，即欧盟2003/98/EC指令。瑞典将该欧盟指令转化成了国内法。由于瑞典在执行欧盟法令时没有正确并完整地执行，因此欧盟委员会向瑞典启动了“侵权程序”(该程序是《欧盟条约》中的规定，在成员国不履行共同体法律的情况下，为督促该成员国自愿履行条约要求的一种机制)。根据“侵权程序”，瑞典政府任命了一个工作组，其职责是：为了正确地将欧盟指令转化为国内法，向政府提出立法建议。工作组的第一步就是审查所有关于信息再利用的法律，确认这些法律完全符合欧盟指令。为了确信指令在所有层面(国家、地区和地方层面)的贯彻执行，工作组将提出建议。基于工作组的建议，财政部将制定备忘录说明欧盟信息再利用指令是怎样被适当地执行的。
(二)丹麦的电子政务立法
丹麦也没有针对电子政务进行专门的立法，其电子政务法律体系由几个相关的方面构成。
⒈信息自由法——《获取公共管理文件法》
丹麦在政府信息公开方面和其他北欧国家一样，具有很长的历史。早在1865年，丹麦就允许诉讼的败诉方查阅行政文件。第一部关于获取信息的立法颁布于1964年；此后的《1970年公众获取行政档案文件法》建立了全面的信息公开制度，随后《1985年获取公共管理文件法》又取代了《1970年公众获取行政档案文件法》。《1985年获取公共管理文件法》允许“任何人”要求查阅行政文件。公共管理机关对于前述要求应尽快答复，如果超过10日没有答复，则应告知申请人延迟的理由以及预计答复的时间。《1985年获取公共管理文件法》不适用于法院或立法机关，即与刑事判决或者在提交议会之前的法律草案豁免适用该法，与国家安全、国防、外交、执法、征税以及公共财政利益相关的事项，也豁免适用该法。1991年，该法经过修正，排除了欧盟文件的豁免；2000年，该法再次修正，规定对于政府雇员的某些数据适用前述豁免。
如果公共管理机关不公开文件，申请人可以向议会监察专员提出申诉，由议会监察专员向行政机关提出披露有关文件建议(该建议并无强制约束力)，或者要求当局对拒绝披露做出合理解释。丹麦政府已经成立了一个委员会来对该法进行评估，并考虑进行修改，考虑修改处包括新技术的影响、其他法律的作用、政府部门重组的影响以及建立一个独立督查机构的必要性。
⒉数据保护和隐私立法
丹麦关于数据保护和隐私的立法有2000年7月1日开始实施的《个人数据处理法》，它是对欧盟1995年数据保护指令的一个必要实施措施。该法允许个人查阅公共机构与私营机构所掌控的本人个人数据。其他有关个人信息处理的法律包括：《1985年公共管理法》、《1985年信息公开和自由法》、《1992年公共档案法》和《2000年国家登记法》。这些法律规定了数据保护的基本原则，确定了哪些数据应该公开，哪些应该保密。
⒊电子商务立法——《信息社会服务和电子商务法》
《信息社会服务和电子商务法》也被称为丹麦的《电子商务法》，该法是为贯彻欧盟关于信息社会服务法(其是在电子商务方面)的指令而制定的。
⒋电子通信立法——《电信市场竞争条件和消费者利益法》
为将欧盟指令转化为国内法，丹麦于2003年7月25日起执行《电信市场竞争条件和消费者利益法》。
⒌电子签名立法——《电子签名法》
《电子签名法》于2000年10月1日生效，该法执行了欧盟《电子签名共同框架指令》。丹麦《电子签名法》中关于电子签名的法律界定和欧盟类似。丹麦政府制定了一个官方数字签名计划(Officialdigitalsignaturescheme)。
根据该计划，每个丹麦公民都可以得到一个免费的基于软件的电子签名，为大部分的公共部门和私人部门交易提供安全保障。
⒍电子采购立法
丹麦在电子采购领域没有进行专门的立法，而是通过将欧盟指令直接转化为国内法。
⒎公共部门信息再利用立法——《公共部门信息再利用法》
丹麦《公共部门信息再利用法》完全执行了欧盟关于公共部门信息再利用的指令。
(三)挪威的电子政务立法
⒈信息自由立法
挪威于2004年进行了修宪，明确了获取文件的权利，以及参加法庭程序和会议的权利。挪威《宪法》第100条规定：每个人均有权获取国家和地方政权机构的文件，有权参加庭审，并有权列席民选的行政机关会议。宪法确定了信息公开的基本原则。
此外，挪威于1970年6月19日就颁布了《信息自由法》，该法最近一次修订是在2003年。该法允许“任何人”有权获取政府当局所持有官方文件的权利。获取文件的要求可以是任何形式，也可以是匿名的，且必须及时回复。如果获取的要求被拒绝，个人可以向更高的机构申诉，然后可以向公共管理议会监察员申诉，或者向法院起诉。虽然监察员的建议不是具有强制约束力的，但通常被遵守。
2.数据保护和隐私立法
挪威《个人数据法》于2000年4月14日生效，目的是保护数据处理过程中自然人的隐私，以使其隐私不被侵害。挪威颁布了《个人数据条例》，对《个人数据法》进行了细化。
3.电子商务立法——《电子商务法》
挪威将欧盟电子商务指令2000/31/EC直接转化为国内法，作为电子商务领域的立法。
⒋电子通信立法
挪威《电子通信法》于2003年7月4日开始实施，目的在于为电子通信使用人提供品质良好、价格合理的电子通信服务。具体措施包括：通过可持续竞争手段以高效利用社会资源、促进产业发展和创新。《电子通信法》规定了电子通信的传送、附属基础设施、服务和设施设备等；该法还对电磁频谱的数量、名字和地址管理进行了规定。
《公共行政电子通信条例》是由挪威劳工与政府管理部起草，经挪威政府批准生效的条例，对安全和有效使用电子通信做出了规定。
⒌电子签名立法——《电子签名法》
挪威《电子签名法》于2001年6月15日起实施，该法条款详细地规定了个人电子身份验证，并且赋予了电子签名和传统签名同样的法律效力。
⒍电子采购立法——《公共采购法》
挪威于1999年就通过了《公共采购法》。在欧洲议会关于公共采购的2004/17/EC指令生效后，挪威将《公共采购法》进行了相应修改，完全执行了欧盟关于公共采购的指令。公共采购的范围包括公共建设工程合同、公共供应合同和公共服务合同等。
⒎公共部门信息的再利用
为将欧盟的公共部门信息再利用指令转化为国内法，挪威正在准备将该欧盟指令纳入《2003年挪威信息自由法》体系。
二、发达国家电子政务立法的启示
我国正在处于电子政务的快速发展阶段，各地都在积极开展电子政务建设。瑞典、丹麦和挪威在电子政务方面的立法实践，为我国完善有关立法推动电子政务建设提供了有益的启示。
(一)发展电子政务必须高度重视和加强立法
瑞典、丹麦和挪威电子政务方面的立法实践告诉我们，电子政务发达国家普遍重视法律的作用，通过大量的立法和修法活动为电子政务建设提供法律保障。电子政务的相关立法是电子政务成功的必要条件之一，没有电子政务法律的支持，其他方面的基本条件再好也难以推动电子政务的发展[4]。我国电子政务的专门立法远远不够，法律规范层级普遍不高。到目前为止，我国依然没有一部专门规定电子政务的法律或者行政法规。当前法律中明确提到“电子政务”概念的法律文件只有一部，即《行政许可法》，该法第二十九条规定“行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出”，第三十三条规定“行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率”。但该法对于电子政务的规定过于原则，并不是一部专门规范电子政务的法律。2005年4月1日正式实施的《中华人民共和国电子签名法》是我国第一部真正意义上的信息化法律，但《电子签名法》仅适用于电子商务领域，对于政务活动，已授权国务院和国务院规定的部门依据该法制定使用电子签名、数据电文的具体办法。现行电子政务的规定大多属于部委规章或者地方立法，效力层级较低，不利于树立电子政务的法律权威[5]。
(二)以分散立法或修法的方式完善电子政务法律体系
推动电子政务的发展，既可以制定专门的电子政务法，也可以通过分散立法或修法的方式进行。分散模式也是大多数国家和地区电子政务立法的选择[6]。从瑞典、丹麦和挪威的立法经验可以看出，这3个国家尽管已经在科技发展水平和立法技术等方面均走在世界前列，但在电子政务立法方面，还是采取了分散立法的模式，分别在信息公开、个人信息保护、电子通信、电子商务、政府信息利用方面制定了单行法律。因此，笔者建议我国电子政务的立法也应采取分散立法、渐进变革的模式。
(三)平衡发展电子政务立法体系
近年来我国信息化大力推进的一些领域，立法工作并不平衡，主要体现在以下几个方面：
首先，地方立法与中央立法的不平衡，表现为地方电子政务立法比中央立法更为活跃。经过对电子政务的部委规章和地方法规进行比较可以发现，部委规章数量很少，主要集中在几个部门；而地方立法则数量很多，且有不同的层级。
其次，电子政务建设与电子政务应用方面的不平衡，表现为地方电子政务立法目前主要还是集中在电子政务工程建设或者项目管理方面，还没有太多规定涉及信息技术的应用，表现出重“电子”轻“政务”的特点[7]。又如,我国陆续颁布了一些与计算机网络有关的条例，《计算机软件保护条例》、《计算机系统安全保护条例》、《电信条例》、《互联网服务管理办法》以及《关于维护互联网安全的决定》等一系列规范，初步建立起了电信行业管理法律体系和互联网网络管理法律体系。但这些立法偏重于解决因互联网产生的技术层面的问题而非政务本身，而且立法层次较低。
再次，立法进展不平衡。虽然在政府信息公开、信息化、互联网管理、保密制度与信息安全等领域，立法已经取得不小的进步，但是，信息共享、个人信息和隐私保护等方面在立法中还没有得到充分体现。
密切关注发达国家促进电子政务发展方面的有关立法，在分析比较的基础上，借鉴其他国家的成功经验，结合我国国情加强电子政务立法，能够为我国电子政务发展创造良好的法律环境，以促进电子政务的发展。
参考文献：
[1]OECD.Thee-GovernmentImperative:mainfindings[R].OECDPublishing,2003:4.
[2]LenkK,TraunmullerR,WimmerM.TheSignificanceofLawandKnowledgeforElectronicGovernment[M].//ElectronicGovernment:Design,Applications&Management.HersheyPA,US:IdeaGroupPublishing，2002:61-76.
[3]UnitedNations.UNe-GovernmentSurvey2008:Frome-GovernmenttoConnectedGovernance[R/OL].NewYork:UnitedNations,2008[2010-02-27].unpanl.un.org/intradoc/groups/public/doucuments/UN/UNPAN028607.pdf.
[4]周汉华.国外电子政府立法总结与分析报告——“电子政务法研究”课题专题报告之一[J].电子政务，2009(7)：69-98.
[5]周汉华.电子政务法研究[J].法学研究，2007(3)：3-19.
[6]高家伟.论电子政务法[J].中国法学，2003(4).
[7]曹敏晖.论我国政府管理创新中电子政务建设的优化[J].河南师范大学学报：哲学社会科学版，2009(4):53-55.
作者简介：
陈士俊，1946年2月生，河北保定人，天津大学管理学院教授、博士生导师，研究领域：科技与社会协调发展。
柏高原，1981年9月生，辽宁本溪满族自治县人，天津大学管理学院博士研究生，研究方向：电子政务。