什么是电子政务？

　　所谓电子政务，就是政府机构应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间与部门分隔的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的管理和服务。它是伴随信息网络技术的发展而兴起的一种新型的政府行政管理方式，从服务对象来看，可以将其划分为三种类型，即政府间的电子政务(Government to Government,G2G)；政府对企业的电子政务(Government to Business，G2B)；政府对公民的电子政务(Government to Citizen，G2C)，其中的每一种类型都包含众多的服务内容。另外，国外有些学者将政府机关的内部办公与管理信息化单列一类，这样的话电子政务就有四种类型了。

　　要安全、有效地实施电子政务，必须具备五大要素：基础架构——统一的电子政务网络平台；服务内容——支撑行政管理活动的信息应用系统；业务基础——信息资源库；保障条件——电子政务安全保障体系；支撑环境——法律法规、规范标准、组织体系、人才体系等电子政务建设环境。当然，整个社会也应该相应地具备电子政务的应用基础，即整个社会不存在“数字鸿沟”。从理论上来讲，要使电子政务真正充分地发挥效益，上述五个要素都必须同时具备，但实际上，任何一个国家通常都难以在短期内具备这些基本条件，特别是对于像我国这样的发展中国家而言，因此，电子政务本身也就存在一个从简单到复杂的发展过程。

　　国际电子政务发展概况

　　由于信息网络的巨大优势，电子政务已经受到世界各国的高度重视。根据联合国于2003年11月发布的“联合国全球电子政府调查”，在所调查的191个会员国中，有173个国家建立了自己的政府网站，只有18个国家完全没有上网，其中大部分是非洲国家。在世界绝大多数国家里，电子政务正日益成为政府的一种重要的行政管理与服务方式。

　　国际电子政务发展特点

　　电子政务的最大特点，就是信息技术对各国的政府行政管理体制与方式发挥着越来越大的作用。作为一种新的行政管理与服务方式，电子政务不仅需要信息网络环境的支撑，更需要对传统的政府行政管理方式进行改革。正因为如此，电子政务正在成为世界各国进行行政管理体制改革与创新的主要方向。从近几年来的实践来看，各国在实施电子政务过程当中，表现出如下特点：首先，各国政府对电子政务都非常重视，除了成立最高指挥和协调机构外，各国政府也都制订了适应本国要求的电子政务发展规划。例如，英国在1999年即制订了《政府现代化白皮书》，明确提出了电子政务在政府现代化中的作用和地位；2002年初，布什政府提出了美国政府的“电子政务战略”，提出了加快电子政务应用步伐、改善政府管理效能的具体步骤。

　　其次，修改有关的法律法规，进一步落实电子政务的法律地位。这些法律主要包括政府信息公开法、数字签名法、电子身份认证、网络安全保障等。对电子政务来说，最重要的是必须保障政府的信息公开。例如，为了解决政府信息电子化和政府对企业与公民的信息请求的快速反应问题，克林顿政府早在1996年就对《信息自由法》 进行再次修改，对电子信息的检索、公开等问题加以规范；1998年又颁布《美国政府纸张作业消除法案》，要求各政府机构尽可能使用和接受网络文件、数字签名及网络记录，通过运用网络方式提高居民与政府之间的互动能力。

　　第三，电子政务加快了政府职能与政府组织结构的转型。这种转变表现在这样两个方面：一是服务型政府开始出现。与传统的政府行政管理相比，电子政务凭借信息网络的全天候性、超地域性、公开性等特点，能够更充分地体现“为民服务”的本质。例如，美国政府在通过电子政务实施政府管理改革的过程中，提出了“以公民为中心（而不是以官僚主义为中心）、面向结果、基于市场”的三项原则。实际上，电子政务与上世纪90年代在西方经济发达国家所兴起的新公共管理运动是一脉相承的。二是进一步淡化了部门职能的概念，单一型政府开始隐现。电子政务注重行政业务的整合，强调统一性与程序性，这与传统的强调政府部门职能分工的理念是不同的。

　　在这方面，新加坡的“电子公民计划”非常典型。“电子公民中心”始建于1999年4月，其目的是将政府机构的所有能以电子方式提供的服务整合在一起，并以一揽子的方式轻松便捷地提供给全体新加坡公民。它将一个人“从摇篮到坟墓”的人生过程划分为诸多阶段，在每一个阶段里，你都可以得到相应的政府服务，政府部门就是你人生旅途中的一个个“驿站”。每一个“驿站”都有一组相互关联的服务包，例如，在“就业驿站”里，你可以找到这些服务包：“雇佣员工”（专为雇主设计）、“寻找工作”（专为求职者设计）、“退休”、“提高技能”和“在新加坡工作”（专为外国人提供）等。

　　单一型政府的突出体现就是政府门户网站，它是所有政府机构及其各类信息与服务的综合门户和统一入口。近几年来，国际电子政务发展的一个显著特征就是，在一些信息基础设施条件比较完善、电子政务较为发达的国家，电子政务开始走出相互独立、单独发展的路子。这些国家已经认识到，要求民众去浏览每个政府网站才能办成一件事情是对民众不友好的，这与现实中要求每个人必须亲自到每个政府机构才能办成事情其实没有什么两样。因此，它们在一个统一的政府网站下，将比较分散的各类政府网站综合到一个协调一致的目录下，根据特定用户群的需求开发一系列集成的政府服务项目。在一些国家里，政府门户网站开始作为提供政府服务的唯一的电子政务网站。其中，新加坡和美国最为典型。

　　新加坡的电子政务遵循“众多机构，一个政府”的基本思路，各政府机构的电子政务统一交由新加坡资讯通信发展管理局（IDA）来建设，并统一放到一个网站上；在美国，“第一政府网站”是联邦政府唯一的政府服务网站，该网站于2000年6月开始建设，目前已经成为全球功能最为强大的超级政府网站，它整合了联邦政府的所有服务项目，同时也与各州政府和市县政府的门户网站都有链接。“第一政府网站”所要达到的一个首要目标，就是要让客户只须点击3下即可找到自己所需要的各类政府信息与服务。

　　我国电子政务的发展现状

　　我国政府对电子政务高度重视，早在1993年即开始启动“三金（金税、金关、金桥）工程”，1999年又开始实施“政府上网工程”，2002年提出了《关于电子政务建设的指导意见》，对今后一段时期内我国电子政务建设的基本原则、指导思想、主要目标及工作重点等都作了明确安排，我国的电子政务由此获得快速发展。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）于2004年7月公布的《第十四次中国互联网络发展状况统计报告》，截止2004年6月底，我国gov.cn下的域名总数达到13963，比2003年6月底增加4635，年增长率达到50%，而从2002年6月底至2003年6月底的年增长率也达到40%。

　　但是，这种快速增长实际上属于发展初期的外延式扩张，在这种快速扩张的背后其实掩藏着许多实质性的问题。根据《第十四次中国互联网络发展状况统计报告》，网民中“没有听说过”及“听说过但是不了解”的比例高达50%；而在“用户经常使用的网络服务”中，电子政务的比例只有1.9%。由此可见，我国目前的电子政务更多的是一种缺乏有效需求的电子政务。

　　今后我国电子政务的发展重点

　　与那些电子政务比较发达的国家相比，要使电子政务真正成为人们与政府机关打交道的一种重要工具，我们必须在以下这些方面加以完善，以使电子政务真正发挥作用，使之更有效益。

　　首先是改进各级政府促进电子政务发展的作用方式。重点是朝以下两方面的努力。一是进一步加强国务院信息化工作办公室（国信办）对全国电子政务建设的领导和指导作用。国信办是国家信息化领导小组的办事机构，具体承担领导小组的日常工作，其主要职责是为最高领导层提供决策服务。但是，由于这些决策服务注重宏观性，同时也由于缺乏自身可掌控的资源，因此，尽管它是国家信息化的最高机构，但是它对地方各级政府的信息化建设的领导和指导作用却很有限。这种职能设置方面的缺陷已经严重地制约了国家电子政务的健康发展。当前尤其要发挥国信办在对地方电子政务建设的规划、业务与管理标准化等方面的指导与领导作用，重点是加强对各级地方政府的门户网站建设的领导。

　　二是修改相关的政府组织法，进一步理顺条块关系。条块管理是各国行政管理中的一个比较普遍的现象，例如，美国政府的邮政系统就实行联邦政府直管，国内税收业务由国内收入局统一管理，这些与我国的国家税务总局相类似。与这种条块管理体制相对应的是，我国的电子政务也是依照两条路径展开的，一条是以各级政府为主的政府上网工程及政府门户网站建设，一条是以“金”字工程为主体的纵向业务应用系统建设。

　　然而，目前我国电子政务的主要问题就在于，各级政府的门户网站难以整合工商、国税、地税、海关等重要经济部门的电子政务，政府门户网站难以发挥其综合性政府网站所应有的作用。其症结在于我国的有关政府组织法规如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等未能对本级政府与实行垂直管理的同级行政管理部门之间的协作关系作出明确规定，这种缺陷造成了目前国内信息化过程当中的信息孤岛现象。在一些国家里，尽管存在着地方自治与某些行政业务垂直管理并行发展的情况，但是法律却对相互之间的业务协作与信息共享进行了明确的规定，比较好地适应了信息化的发展要求。因此，面对政府信息化的发展趋势，我们有必要对有关的政府组织法作必要的修改，以实现信息资源共建共享的要求。

　　其次是进一步加快电子政务的有关法律法规的建设步伐。网络世界与现实世界是两个截然不同的运行环境，这就要求采用不同的法律法规来规范各自的各类行为。经济发达国家已经初步完成了法律法规的这种转换，但是我国在这方面才刚刚起步。

　　加快立法方面，可以采取以下几条途径：一是加快政府信息公开的法律化步伐。从实际情况来看，单独就政府信息公开立法可能难度较大，因为现在连《政府信息公开条例》都举步为艰，要通过“政府信息公开法”近期看来是不太可能的。但是，这并不等于说“政府信息公开”就不能获得法制保障。

　　可以考虑采取迂回策略，其办法有两个：第一个是可以考虑在地方层面推行政府信息公开的法规或其规范性文件；第二个是在其他新颁布的有关法律中加入政府信息公开的规定，2004年7月1日开始实施的《行政许可法》已经在这方面打开了缺口。二是将电子政务的有关立法与电子商务的立法捆绑在一起，以加速电子政务的法制化进程，例如2004年8月28日通过的《电子签名法》为今后在政务活动和其他社会活动中使用电子签名、数据电文提供了法律依据。

　　第三是改进电子政务的实现方式，从外部而不是从内部推进电子政务。学者们最初普遍认为，在社会信息化程度不高的情况下，只有通过政府机关内部自身的信息化才能促进电子政务的社会应用水平。但是，现在看来，这种方式的效果并不明显。因为，在缺乏内外压力的情况下，要让习惯于文山会海、习惯于大笔一挥的领导干部去敲打陌生而又毫无规则的计算机键盘几乎是件不可能的事情，这种情况在经济欠发达地区尤其普遍。实际上，美国的电子政务之所以取得快速发展，起初并不是由政府机关所驱动的，而是由于企业信息化需求的拉动作用，美国企业信息化应用水平最初比政府部门还高。

　　从我国的现实情况来看，由行政服务中心通过政府门户网站提供行政管理与服务看来是推进电子政务的一种有效途径。这种方式将社会的信息化需求与政府自身的信息化结合在一起，通过政府与企业与公民的互动，共同推进电子政务。

　　这条途径包含两个方面。一是行政服务中心。所谓行政服务中心就是将原来政府各部门单独办理的各项事务放在一个统一的办公场所，通过程序上的一体化实现“一站式”办公。它能够在相当程度上提高行政服务效率，因而受到各级地方政府的普遍欢迎。可以说，这也是一种行政管理体制的创新。现在的问题是，它仍然采用传统的“部门窗口”的办事方式，还没有搭上信息化的快车。二是政府门户网站。在我国，政府门户网站最初来自政府上网工程，其地位与作用尚未受到应有的重视，在我国信息化发展战略中，其重要性远不如“金字”工程，目前更多的是被各级地方政府当作网络世界的门面，缺乏实质内容。

　　这条途径实际上是将政府门户网站与行政服务中心看作是一种“前台—后台”关系，既为企业和公民创造了一种可见的网络需求，也为政府机关增加了信息化的压力，从而将双方的努力统一到政府门户网站上来，为实施电子政务找到一种切实可行的道路。

　　根据“联合国全球电子政府调查”，在所调查的191个会员国中，我国排在第七十四位，位于中上水平。这表明，我国信息化已经具备了相当的水平。相信经过各级政府的共同努力，我们一定能够找到一条具有中国特色的电子政务发展之路。