安徽推进省级政府权责清单制度建设的做法及经验
为贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，全面深化改革，全面推进依法治省，推进地方政府治理体系和治理能力现代化，我省从2014年起在全国率先推行省级政府权力清单和责任清单制度，进一步丰富了行政管理体制改革内容，确保了权力公开透明运行，极大激发了市场和社会活力，为经济社会发展奠定了制度保障。
一、我省率先建立省级政府权责清单的背景
（一）职能、职权清理工作扎实开展
职能清理工作不仅是流程再造，也是权力与利益的调整。从2006年开始，省编制人事部门开展了多批次职能清理。首次清理职能方面问题70项，涉及到省直42个部门，占省政府部门机构数的91.3%。与职能清理相配套，由法制等相关部门开展职权清理。清理工作按照“职权法定、程序合法、权责一致”原则，对没有法律法规依据的一律取消，对涉及多个部门的重新加以明晰，对取消下放的行政审批事项进行衔接落实。第一批省政府部门行政职权清理工作完成了省教育厅等14家行政审批权相对集中改革试点部门的3015项行政职权清理审核，依法确认行政职权2280项，清理取消行政职权735项。第二批31家省政府部门的2260项行政职权清理审核，清理取消行政职权726项，依法确认行政职权1534项。两批清理共确认公布45家省政府部门3814项行政职权，同时编纂印发了《安徽省省级行政机关行政职权目录汇编》和行政职权目录及流程图分册，全面系统地介绍了行使权力的责任主体、实施依据、运行程序、监督措施等，研究制定了继续开展省政府部门行政职权清理规范工作的文件，着力加快政府职能转变，建立健全行政职权清理动态调整机制。
（二）行政审批改革有效推进
把简政放权作为深化改革的不竭动力，重点取消下放对经济社会发展制约明显的行政审批事项，最大限度地向市场放权、给企业松绑。2012年以来，国务院五批次取消下放416项行政审批项目，我省及时衔接落实，同时对现有省级行政审批项目全面梳理精简，全省行政审批事项从707项减少到目前的316项，为全国行政审批事项较少的省份之一，省级政府透明度指数名列全国第二。省政府还出台了关于进一步深化行政审批制度改革的意见，从精简行政审批事项、健全行政审批管理制度等9个方面提出28项举措，精简严控、放权搞活、规范运行，取消简化前置性审批，优化审批流程，加强事中事后监管，进一步向市场、社会和市县政府放权。强化行政审批权监管，在36家具有行政审批职能的省政府部门开展行政审批权相对集中改革试点，推动审批权向一个内设机构集中、机构向省政务服务中心集中，人员和事项进驻到位、向窗口授权到位，基本实现大厅之外无审批、大厅之内审批快。2013年，省政务中心行政审批服务办件即办率达到92.5%，承诺件提前率47%，按时办结率99.9%，群众满意率99.99%，全省政府总体效率位居全国前列。
（三）机构改革顺利完成
坚持把优化政府机构设置和职能配置作为深化行政体制改革的重要内容，理顺部门职责关系，合理确定权责范围，突出责任主体，以责任落实推进工作落实，以工作落实提高行政效能。科学设置政府机构，着力理顺部门之间、省市县之间的关系，积极稳妥实施大部门制，整合调整、综合设置职责交叉重复的机构，建立精干高效的政府组织体系。改革后，省政府工作部门为40个、部门管理机构6个，分别比改革前减少1个。严格控制和减少机构编制总量，强化机构编制刚性约束，完善实名制管理，及时修订完善全省行政机构设置和编制管理规定、事业单位机构设置和编制管理规定，并通过跨层级调整、撤一建一、内部调剂等方式，盘活存量，严控增量，确保财政供养人员只减不增。全省机关事业单位在职人员与户籍人口之比在全国31个省区市中均排名靠前。
二、我省权责清单制度建设的基本做法及特点
（一）重视加协作，清单建设进展顺畅
建立政府及其工作部门权责清单，是十八届三中全会提出的重要任务。对此，全省上下高度重视，强调各部门各单位要把推行权力清单制度工作摆在全面深化改革的突出位置，要求各单位主要负责同志要亲自挂帅，亲自推动，一项一项审核。鉴于行政职权清理规范工作涉及面广、任务重、难度高，健全协作配合机制至关重要。省级行政权力清单是省编办牵头，抽调人员成立了省级行政职权清理审核确认工作办公室。开展清单工作试点时，试点单位都积极配合。权力清单审核坚持项目化操作、施工化管理，按照模板先行、分类审核、专家论证、集中攻关、压茬推进的办法，通过“三上三下”式审核，保障了省级权力清单制度建设真正按照科学化法治化方式推进。
（二）科学加法制，清单制度经得起检验
依法制权是权力清单制度的根本理念。在优化流程上，根据行政权力运行程序，科学、合理地划分权力运行阶段，并明确各阶段的具体内容。对于法律法规明确规定行使行政权力程序的，按照法定程序确定阶段。例如，行政许可类权力的责任事项，可划分为受理、审查、决定、送达、事后监管5个阶段；法律法规没有明确规定程序的权力事项，按照科学、合理、便民、高效的原则确定责任阶段；涉及费用征收类权力的责任事项，可划分为受理申报、审核、决定、事后监管4个阶段。
在论证环节，邀请专家学者和相关部门业务处室负责人，对责任清单的设计思路和具体模板进行了专题研究论证。
（三）单项加组合，清单管理显现雏形
做好三个清单的配合衔接是我省权责清单制度建设的特色之一。“三个清单”各有侧重，互为补充。我省先行推进省级行政权力清单，收费清单跟进进行，在编制“两个清单”的同时，同步编制了责任清单，既收到实效，又保证“有权不可任性”。建立行政权力清单，是用政府权力的“减法”换取市场活力的“加法”，做到“行政权力进清单、清单之外无权力”。建立省级涉企收费清单制度是加强和改进涉企收费监管体系的先行探索，是推进简政放权、减轻企业负担、激发企业活力的有力举措。建立责任清单是给权力戴上“紧箍咒”，保证权力的顺畅运行。继权责、收费清单建立之后，我省又研究制定政府权力运行的监管办法，建立事中、事后监管，构建“三个清单、一个办法”的政府权力运行监管体系，采取“1+X”的模式，即制定政府权力运行监管办法1个主件，逐步出台若干配套性文件，着力构建依法依规、公开透明、纵横协同、全程监督的政府权力运行监管体系。
三、权责清单制度建设的主要成效
（一）精简了权力，促进了政务公开
权责清单制度建设重点在行政权力取消、冻结、下放上下功夫，政府权力事项大幅削减，省级保留了权力事项1712 项，精简了68.3%。同时，权力事项得到了有效规范，简政放权有了量化成效，改变了政府部门权力过宽、权界模糊的状况。权力清单制度实现了“四个覆盖”：覆盖了所有行政层级，省级、16个市和105 个县（市、区）政府全部纳入制度建设范围，在部分乡镇同步开展“两单”制度建设试点；覆盖了所有单位，包括政府工作部门以及可能行使行政职能的事业单位以及部分中央驻皖单位和所有省驻市县单位；覆盖了所有权力事项，将行政权力分为行政审批、行政处罚、行政征收、行政给付、行政奖励、行政强制、行政确认、行政裁决、行政规划及其他权力等10大类；覆盖了权力行使的所有环节责任和过失情形。在完成行政权力确权工作的同时，及时“晒出”权力清单，向社会与公众公开每项权力的授予依据、名称编号、办事流程、责任单位、监督电话等权力清单中的静态信息，确保权力在阳光下运行。清单建立后，通过省政府门户网站、省政府信息公开网及部门网站和安徽日报等公布行政职权清理结果。各部门按照新的职权目录和工作流程运行行政职权，依托电子政务平台固化权力行使程序，推进了网上办理。
（二）强化了责任，推动了权力规范运行
权责清单将每项行政权力所对应的责任细化到条、落实到款，厘清了权力与责任的关系，实现了权力与责任的一一对应、权力清单和责任清单两个清单深度融合，初步形成权力事项、责任事项、追责情形“三位一体”的权责体系，确保了权责一致、有章可循、落到实处。清单的实施取得了许多较为明显的成效：一是倒逼部门权力定位更加精准，每项行政权力对应的责任“细化到条、落实到款”，应承担的义务无法推卸，权力运行更加规范。如省金融办“省属地方银行业金融机构重大事项事先备案审核”权力事项，实为事后告知性报告，列不出具体责任，予以取消。二是厘清部门间权责边界，减少了部门间“有利的事争着管，无利的事都不管”交叉扯皮现象。如省发改委“省级核准权限的项目核准”的责任事项中就明确审查环节“审核国土、规划、环保、节能、移民、农业等有关部门出具的意见书”；对应明确了“未采纳国土、规划、环保、节能等有关部门出具的意见书，造成重大安全隐患或者责任事故的”、“未采纳经地方政府认可的社会稳定风险评估报告或者采纳未经地方政府认可的社会稳定风险评估报告，造成社会稳定风险或者引发群体性事件的”等追责情形。三是为监督提供了明确具体的抓手，相关监督部门和行政相对人通过清单对部门的责任事项、追责情形一目了然，能够准确把握易出风险的关键环节和重要节点、清楚权力行使者哪些行为属于不作为、乱作为，监督制约有理有据。四是倒逼法律法规修订完善，克服长期以来法律法规对责任界定笼统概括不具体、难操作的现象。
（三）减少了审批，激发了市场活力
权力清单制度取消了大量不必要的行政审批，还权力给社会与市场，减少不必要的门槛，不仅降低了成本，提高了效能，而且极大地促进了企业生产、经营和用人的自主性、灵活性，便于企业调整发展战略，更好适应市场变化，提高了企业的竞争力。在权力清单制度建设中，凡是能交给市场和社会的都要交出去，管好“看得见的手”、用好“看不见的手”，最大限度激发市场和社会活力。如省经信委取消“煤炭生产许可证审批、煤炭经营资格证审批、煤矿矿长资格审批”后，涉及企业从中获益，生产经营状况普遍向好。安庆市依照权力清单制度对各级相关部门审批权力取消后，将清单中的135 项行政审批类权力纳入政务服务中心统一办理，行政审批事项总的办理环节较过去减少超过30%以上，平均审批时限由过去的3.2 个工作日缩短至2.5 个工作日。
（四）优化了政务环境，推动了政府职能转变
权力清单制度建设助推了政府职能转变。一是省级部门减权放权以后，把更多的精力转到加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施上来，转到对市县工作指导和监督上来，在创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护市场统一和公平竞争、维护社会公平正义等方面更好地发挥作用。二是依据清单积极转变管理方式，强化了事中事后监管。如省食药局在行政审批权力精简后，从事审批工作的业务骨干将工作重心转向食品药品生产流通消费日常监管和执法检查，有效解决过去“重审批、轻监管”问题。三是推动各级政府权力、责任网上运行和全程监管，探索网上示权、网上办公、网上审批，将能够网上细化量化的权力和责任全部纳入网上管理，实现“群众点键、数据跑腿”，规范了权力运行，方便群众办事。各级政务服务中心还对照清单进一步调整服务事项，优化办事流程，压缩办理时限，推动流程再造，提供便民服务。
四、下一步完善我省权责清单制度的建议
（一）继续深化行政审批制度改革
要结合权力清单制度的推进，进一步梳理行政审批权力内容，优化行政审批流程，减少、取消、下放、整合一批与经济社会发展方向不相适应的行政审批或变相设置的行政审批，严格控制新增行政许可，最大限度减少政府对微观事务的管理，更好地发挥市场和社会力量的作用。加快推进行政审批信息化建设，全面推行网上审批和信息公开，建立公开透明高效的行政审批网上办公机制体制。探索推动政府购买服务和社会组织登记管理制度。制定政府向社会购买服务指导性目录，明确政府购买服务的门类、性质和内容。加快推进行业协会商会与政府脱钩，健全社会组织监督制度，形成公开、公平、公正的行业协会商会发展环境。
（二）抓紧完善行政权力清单
完善行政权力清单，要着眼“清、审、回、公布”等关键环节进行完善，做好各环节的转换和压茬作业。其中，“清”就是全面清理、梳理各部门的行政权力，尤其是部门应该承担的责任不能落下，确保权力家底清楚。“审”就是严格审核行政权力，突出合法性审查、权力类型审查、权力交叉审查、前置审批条件审查，对属于公共服务、内部管理或日常事务等不具权力特征予以剔除，防止把非权力的事项转化成权力事项。“回”就是与相关部门进行反复沟通，建立完善的协调和合力机制，做好权力调整、取消、下放以及承接等相关事宜，使权力去向清晰、履职主体清晰、行政责任事项清晰。公布就是权力清单进行规范后及时公示，广泛征求意见，完善后向社会发布，接受群众监督。
（三）大力推进政务公开
坚持“公开是原则，不公开是例外”，以公开促政府职能转变，服务水平和公信力提高。健全完善主动公开和依申请公开制度，扩大政务公开的范围，动态公开权力项目授权依据、决策、执行、成果等各项内容，更好地让人民群众了解、监督，确保权力在阳光下运行。建设运行“一库四平台”，在省级平台基础上指导各市县完成平台建设和运行，形成政务公开网络化、标准化。发挥群众监督作用，促进权力清单制度起到作用、走向实用、确保管用。
（四）加强权力监督和问责问效
结合权力清单制度建设，要进一步规范行政权力自由裁量权，坚持依法行政和适度行政，防止行政权力自由裁量权过大引发的公权私用问题。要进一步细化问责情形，除违法行政、枉法裁判、滥用职权、失职渎职等法律法规已明确规定要处罚的外，对群众反映的意见该回应的不回应、该解决的不解决或者久拖不决等不作为或消极作为，也要通过建立行政权力责任清单进行解决。切实通过探索创新，解决当前权力运行过程中出现的违法作为、权钱交易等突出问题，实现权为民用、权为公用。在推进权力清单制度改革过程中，对各级政府、部门工作进展缓慢、标准较低、大局观念不强甚至出现应该承担的行政责任事项不报或漏报的，更要落实责任追究制度，追究相关人员和部门领导责任，通过权力清单制度的建立，进一步转变政府机关工作作风。
（五）强化清单运行效果评估
权力和责任清单制度建立起来后，如何评估其效果就很重要。应从以下四个方面加大对清单管理效果的评估。一是看对权力行使的界限是否明确。权力行使过程中的随意性很强，各种潜规则、以言代法、以权压法、徇私枉法现象屡见不鲜，而且屡禁不止。尤其是随着改革开放的深入和市场经济的不断发展，权力边界不清晰将会导致越来越多的社会问题。要评估清单管理后政府与市场主体间、市场主体彼此间能否做到界限清晰，运作协调。二是看规范权力运行，提升行政管理水平的目标能否实现。一个社会的行政管理水平，很大程度上取决于行政权力配置的科学性和行政权力运行流程的规范性。行政权力配置的基本原则是权责统一和互补而不重叠，而行政权力运行流程的规范性主要体现在政务处理的程序化和法制化，要具体评估权力是否按照清单制度规定运行。三是看强化制度性授权，提高政府工作效率的效果是否显现。行政部门一直存在“门难进、脸难看、话难听、事难办”的衙门作风，表面看是工作人员作风和态度问题，实际上是由于缺乏制度性授权、内部管理不科学所致。权力清单作为一种制度性授权机制，它要求对事务的办理流程、相关的法律依据、需要提交的证据材料、岗位的权责范围以及奖惩措施做出非常具体的规定，无疑使公职人员的工作作风和政府的工作效率产生质的飞跃。四是看加强社会监督，遏制滥用职权的目标是否实现。地方各级政府和职能部门推出明确具体的权力清单和权力运行流程之后，各种渎职滥权行为将得到有效遏制。当然提出建立权力清单制度还只是开始，需要完善配套的法律制度和平台机制，不可能一蹴而就。
（六）及时推进相关配套改革
权力清单制度改革，不仅是政府自身的改革，更涉及相应的公民、法人、组织等相关利益调整；不仅是简单的行政权力取消、下放等方向调整，也是政府与市场、政府与社会、政府与中介组织之间地位、关系的调整。因此，仅仅进行权力清单制度改革远远是不够的，必须及时推进政府机构改革、行政审批制度改革、行政执法体制改革以及其他与行政权力密切关联相关的财权、事权改革，进一步优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。
课题组成员：陈干全、薛立勇、沈晓武