【摘 要】加快电子政务转型发展是“十三五”我国经济社会发展的必然要求，也是电子政务自身发展的迫切需要。本文在分析国家“十三五”电子政务发展面临形势与需求基础上，探讨了当前主要问题，提出了未来五年我国电子政务转型发展的建设模式、服务模式、管理模式和安全保障路径建议。
一、“十三五”我国电子政务发展面临新的形势和需求
（一）“十三五”是国家经济社会发展的关键时期
“十三五”（2016-2020年）是国家经济社会发展的关键历史时期，具有三个重要时间节点，意义也不同寻常。第一，按照党的十八大要求，到2020年我国将全面建成小康社会，国内生产总值和人均国民收入将比2010年再翻一番，从而实现“国民收入倍增计划”，社会主义市场经济基础将进一步完善。第二，按照十八届三中全会《决定》精神，经过经济社会各领域的全面深化改革，社会主义市场经济体制将更加完善，各方面制度将更加定型、更加成熟。第三，到2020年，我们国家在经过前面社会主义建设、改革开放两个30年之后，按照社会发展新的“三步走”的战略目标，我们将进入到本世纪中叶达到中等发展国家水平、实现中华民族伟大复兴的“中国梦”阶段的第三个30年。正是因为2020年将汇集着这三个重要时点，它不仅对全面建成小康社会、实现全面深化改革的战略目标具有标志性意义，也将为下一个30年进一步坚持和完善中国特色社会主义道路，推进国家治理体系和治理能力的现代化打下坚实基础。
（二）全球电子政务发展呈现新特征
从近几十年发展历程看，欧美日韩等主要发达国家电子政务总体上走过了部门型、整合型、平台型三个阶段，电子政务从单一机构应用到跨部门整合协同，再到为公众参与社会创新和公共治理提供平台，目前正处于由平台型向智慧型转型发展的阶段，突出表现为三个特征：一是强调基础资源的集约化建设与利用，以及管理层面的统筹规划与高效协同，积极构建“整体政府”；二是强化政府数据开放，着力打造“开放政府”；三是积极推动云计算、物联网、移动互联网、大数据等新技术新应用，加快建设“智慧政府”。全球总体向好的电子政务发展环境，是我国电子政务发展的有利外部条件，信息技术的进步、治理模式的创新、应用的不断深化都为我国电子政务学习、借鉴、吸收，继而实现赶超、跨越发展提供了可能。
（三）国家治理现代化对电子政务提出新要求
推进电子政务是促进政府职能转变和建设服务型政府的有效手段。当前在社会主义市场经济体制日臻成熟和新形势下，市场在资源配置中起决定性作用，对政府职能转变和政府管理经济社会的方式方法提出了新的要求。实践证明：传统的政府管理方式和政务工作模式已经不能满足经济社会发展的需要和人民群众的期望，需要充分利用网络信息技术深化电子政务应用，加快转变政府职能，提高政府管理的能力和服务水平，激发创新活力，提升公众满意度。十八届三中全会提出了完善发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理的现代化的总目标，部署了加快转变政府职能、强化权力运行制约和监督体系、创新社会治理体制等一系列重大任务，这些重大任务的实施很多都与电子政务工作息息相关。同时，贯彻落实依法治国，为依法推进电子政务发展，切实保障国家网络安全提供了基本遵循和最大契机，国家电子政务发展面临新的任务和要求。
（四）我国电子政务自身发展已经进入新阶段
经过这些年发展，我国电子政务在多个领域均取得了积极进展，电子政务发展对政府综合监管、宏观调控、科学决策、社会治理以及公共服务等方面都发挥了显著的作用，正在进入以整合协同、全面推进为特征的整合推进阶段。。但是还必须看到，电子政务总体发展还比较慢，在全球尚处于中等水平，同先行国家的差距依然十分明显。与国内电子商务发展比较，“十年前是‘由电子政务带动电子商务’，十年后的现实却是‘电子商务带动电子政务，培育电子政务’”。同时，电子政务发展中暴露出一些问题，诸如认识不到位、管理体制不顺、网络建设不规范、信息安全不乐观，特别是“老三难”（资源共享难、互联互通难、业务协同难）等问题，严重制约了它的长足发展，这些问题既是电子政务发展的瓶颈和难点，也是未来电子政务绩效提升的着力点和潜力所在。
二、当前我国电子政务发展存在的主要问题
（一）适应新形势新需求的体制机制亟待完善
突出表现在三个方面：一是国家层面顶层设计缺乏，统筹协调不够。由于至今尚未形成相对集中高效的电子政务管理体制，电子政务规划、审批、建设、运行、考核等环节职能部门间协同不足、配合不畅、缺乏流程，多头审批、重复建设等问题仍然严重，建设分散化、应用条块化、服务碎片化的现象十分普遍。二是地方层面机构设置五花八门、权责不清。各省市电子政务管理机构有的设在政府办公厅，有的在工信系统，有的在发改系统，还有在党委、政协、科技等部门，且机构性质和职能各异，缺乏基本规范，总体呈现各管一块、“九龙治水”的局面。三是中央部门和地方之间缺乏协调、条块分割。形成电子政务建设纵强横弱、条块分割的局面，“上面千条线、下面万根针”，导致电子政务建设在地方上“烟囱林立”，使潜在的“信息孤岛”风险进一步加剧。
（二）原有发展模式难以为继
一是“自建、自用、自管”，电子政务集约化效应难以显现，造成了大量低水平重复投入，不仅系统利用率不高，日常运维和安全也无保障。二是 “重建设、轻应用”，很多部门和地方热衷于建大系统、上大项目，却对应用成效缺乏足够的关注和考量，很多项目“建而不用”、投资浪费情况严重。三是“重管理、轻服务”，多侧重于政府内部系统建设和管理职能的信息化，围绕民生的公共服务类业务应用系统比例相对较低，电子政务服务社会公众的数量和质量都有待提高。
（三）电子政务安全形势不容乐观
一是核心关键技术受制于人，多数设备和系统近似“裸奔”。在高端芯片、核心软件、关键元器件以及专用设备、仪器仪表等领域，技术对外依存度高。在金融、电信、能源、政府、交通等领域的信息化系统主机装备中，近一半采用的是外国品牌产品，金融电信等领域99%的主机装备为外国品牌所把持，安全隐患重重。二是电子政务网络与系统安全现状堪忧。目前我国电子政务信息安全事件发生比例呈现回升态势，据公安部2013年专项检查发现，在接受检查的3.2万个重要应用系统和政府网站中，发现安全漏洞26.2万个，部分单位还存在安全管理责任落实不到位、安全体系建设薄弱、安全监控与预警能力不足、关键安全措施缺失等问题。
（四）支撑发展的软环境有待进一步优化
一是领导干部的认识跟不上形势发展。仍有很多领导干部缺乏信息化意识和互联网思维，对互联网等新变化准备不足、应对不力，甚至产生畏惧心理和抵触情绪。二是信息化标准规范和制度建设滞后，难以适应信息技术快速发展和应用创新的需要，针对一些新出现问题的“补丁式”立法难以统筹全局。三是人才队伍亟待加强。特别是领军人才、创新人才不足，人才国际化水平不高，高端人才流失严重，激励机制不畅，亟需形成开放包容、有序流动、人尽其才的发展环境。
三、“十三五”我国电子政务发展路径建议
“十三五”时期，我国电子政务发展的总体思路是：紧紧围绕信息化驱动现代化、建设网络强国的总要求，以深入推进“四个全面”、促进国家治理现代化为目标，以互联网新思维、新技术、新应用、新模式为牵引，以转变电子政务发展方式为抓手，以促进建设整体政府、协同政府、开放政府、智慧政府为核心，从建设模式、服务模式、管理模式、安全保障四个方面入手，深化应用、突出实效，有效支撑政府履职，助力实现法治政府、创新政府、廉洁政府和公共服务政府，切实提高党和政府治国理政现代化水平。
（一）在建设模式上，强调统建共用、协同共享和互联互通，实现电子政务整合、协同、集约发展要转变电子政务基础设施的建设方式，要从粗放式、分散化转向低成本、集约化、整体化的可持续发展的模式上来。
1、以“统建共用”原则统一布局电子政务基础设施建设
一是整合构建统一的国家电子政务网络体系，厘清网络边界和承载关系。统一的国家电子政务网络是治国理政的重要公共基础设施。未来十年，我国电子政务网络发展应紧紧围绕“网络整合、互联互通”做文章。一方面，要要抓紧做强国家政务内网和外网，尽快建成全地域、全天候、全业务、全功能的统一网络平台，确保其能够支撑党政部门各类业务应用，能够达到技术先进、性能强大的国际先进水平。另一方面，在充分发挥统一网络平台整合政务信息和公共服务的优势基础上，做好专网向统一网络平台的迁移工作，对现有各级各类业务专网进行较为深入调研，理清承载边界和业务支撑需求，逐步实现与统一内网或外网平台实现对接和业务融合。同时，发改、财政等部门要联合出台相关措施，坚决控制新建专网投资。
二是推广基于云计算的电子政务基础设施建设模式。未来几年，应进一步加大统筹协调力度，发挥云计算的优势，根据不同地区、部门特点，充分利用现有基础，建设集中统一的行业性、区域性电子政务公共云平台，实现各领域政务信息系统整体部署和共建共用，大幅减少政府自建数据中心的数量，充分利用云计算遏制分散建设和重复投资现象。
2、以“协同共享”原则统筹推进跨部门、跨区域、跨层级重大应用
电子政务发展，应用是关键。建立电子政务跨部门、跨地区协同推进体系是世界各国电子政务建设的共同目标。过去几十年电子政务的发展总体上是以工程项目为中心推进的，使得政务信息系统呈现出“碎片”化状态，导致信息无法共享、系统相互独立、重复建设在所难免。未来五年，在各领域业务信息化覆盖率显著提升的基础上，应在共享协同前提下统筹部署应用系统，支持跨部门、跨区域的业务协同和信息资源共享，彻底扭转困扰电子政务发展的“互联网互通难、信息共享难、业务协同难”的局面，推进各政务业务的协同发展，切实提高各级政务部门履职能力。
（二）在服务模式上，积极引入互联网新思维，切实提高服务的效率与质量
更加强调以公众为中心，主动适应信息化和互联网发展的新趋势，把互联网领域的新技术、新应用和新模式引入到电子政务服务中来，改造和优化传统服务方式，提升服务效率和质量，使电子政务更好地惠及全民。
1、以政府数据开放共享和大数据应用为抓手，充分发挥政府信息资源的社会价值
未来五年，应重点抓好三个方面。一是建立政府数据采集更新机制，以政务应用需求为导向制定数据资源规划，建立公共基础数据资源的标准，完善数据资源采集、共享、利用和保密等相关制度，完善政务信息资源目录体系，扩大数据的采集和交换共享范围。建立数据更新和校验策略，以提高数据的完整性、准确性和及时性。二是出台国家层面的政府数据开放政策，构建国家统一的政府数据开放共享平台（data.gov.cn），奠定国家大数据应用的基石。基于该平台，把政府及其支撑机构掌握的非涉密信息进行开放，特别是积极探索地理、人口、法人、知识产权等政府基础信息以及其他有关管理机构数据资源向社会开放，鼓励社会力量积极参与政府数据资源的深加工和再利用，盘活政府信息资源价值，把政府数据转化成社会财富。三是以民生重要领域大数据应用为突破口，重点选取辅助决策、医疗卫生、食品安全、灾害预防、就业社保、交通物流、教育科研、公共安全、城市管理、科技服务以及金融、电信、能源、传媒等重要且数据量大的行业领域，建设政府大数据应用试点示范，支持政府机构和企业创新大数据服务模式，及时总结、逐步推广。
2、引入互联网新技术、新应用和新模式，促进服务模式融合创新
用互联网思维，充分借助云计算、移动互联网、物联网、大数据等新技术探索和培育适应互联网新趋势的在线服务模式，实现政府服务的智慧化转型,从目前已显现的趋势看，有三种种服务模式的融合与创新值得关注。一是基于O2O的服务场景融合。最近特别是在民政和公安等领域逐渐普及，比如护照办理、签证等都是网上申请、网下办理，这种模式不仅可以优化政府办事流程、提高效率、节省资源，同时也能为公众服务带来更好的体验。二是多媒一体的服务渠道融合。全媒体时代的媒介传播方式、路径和环境的变化，对传统的电子政务服务方式带来了巨大挑战，特别是移动互联网的发展使公众注意力逐步向手机、平板、可穿戴设备等移动终端迁移，微博、微信、移动APP已成为实现政务服务的“新宠”。未来政府在线服务的载体与输出通道需要适时转变，整合多种媒体、多个渠道，以满足公众的多元化服务需求。三是基于社会化的网络服务平台整合。经过过去20年多年的发展，中国互联网领域已涌现出一批平台级的企业，与一批可称之为“互联网基础设施”的平台级应用，借助社会化的网络平台资源推进政府服务，成为政府服务转型的重要方向。
（三）在管理模式上，构建统筹规范、协调有力的推进机制，全面适应国家治理现代化需要
积极顺应发展形势需要，坚持统筹规划，理顺管理体制，抓好顶层设计，完善制度规范，建立科学的绩效评价体系，引导和促进电子政务持续健康有序发展。
1、借助行政体制改革的强大推动力，为政府信息化创造体制条件
电子政务发展最大的问题是体制障碍。要打破传统思维定势，通过简政放权、改革行政审批制度，为电子政务创造体制机制条件，其重要意义不容小觑。例如，现在很多地方正在构建橄榄型政府，把所有政府部门审批事项独立出来成立行政审批局，原来七八十个章变成一个章。在后端则是把各个部门的执法队伍整合成几个综合执法队伍，这样每个部门都能把管理事项分解出去，执法项目变成综合执法，处于橄榄型中间的政府大部门主要搞决策和监管。通过简政放权、改革行政审批制度，为电子政务创造体制机制条件。
2、构建“管、建、用、评”相互分离、四位一体的电子政务推进机制
一要创新电子政务模式，在云计算、大数据等新兴技术的支撑下，扭转以“自管、自建、自用、自评”为主，分散建设、重复立项、信息孤岛、资源利用率低的局面。强化电子政务系统统筹部署，构建从项目立项到系统启用后的闭环管理机制，加快推进已建电子政务系统整合迁移和新建电子政务系统的联合审查，形成统一的电子政务网络和平台，提高购买服务比例，大幅提升系统集约化水平和投入产出效率。二要加强电子政务统筹规划和顶层设计。出台5-10年的电子政务发展战略，明确未来发展目标，部署重点任务及发展领域，以便统一认识、指导未来十年电子政务的科学健康高效发展。尽快编制国家电子政务顶层设计框架，同时组织专业队伍在业务和信息资源梳理、具体架构设计、跨部门协作和项目整合等方面研究可行方法、出台实施指南，真正促进顶层设计的可操作性和工作指导性。三要加强电子政务工程项目建设全程管理。建立多元化、多渠道的电子政务投融资机制，对一些民生领域的重要系统建设，积极拓展政府融资渠道，探索政府部门与民营企业合作（PPP），吸收引进社会优势资本。强化工程项目全生命周期管理，鼓励各地发改或财政部门建立“政府投资电子政务项目全程管理与绩效评价系统”，对项目审批全流程、实施全过程进行实时动态监控和绩效评价，进一步提高政府投资项目管理的科学化、规范化、信息化、公开化水平。
3、建立引导电子政务健康持续发展的绩效评价机制
要推进电子政务朝着战略目标健康、持续发展，开展绩效评价势在必行。一要在全国各级政府强制推行电子政务工程项目绩效管理制度，国家有关电子政务工程项目管理部门（如国家发改委、财政部、工信部等）联合出台电子政务绩效评估指标体系和工作指南，组织或委托第三方机构开展评估工作，并与现有项目管理手段相衔接，评估结果作为项目运维和后期建设投资的重要参考。二要进一步调整优化各类政府网站绩效评估工作，规范和完善专业机构、媒体、公众相结合的社会评估机制，引导政府网站评估向强调服务成效和用户体验方向发展。三要组织开展电子政务发展水平评估，建立涵盖成本效益、应用效果、协同共享、安全保密、创新服务等方面的评估指标体系，建设发展水平评估数据收集、统计、报送和发布系统，鼓励第三方专业机构积极参与，引导和促进各级各地电子政务健康有序发展。四要形成绩效评价结果的激励机制。绩效激励的实现手段应当多样化、组合化，而其中最有效的手段是把电子政务绩效与项目的后续投资或部门人员的考核、升降、奖惩挂钩，并且把这些手段规范化、制度化，甚至法制化，这样才能有利于电子政务步入良性发展的轨道。
（四）在安全保障上，以自主创新为动力，增强安全可控的信息技术产品和服务供给能力
认真贯彻“一手抓电子政务建设，一手抓网络和信息安全”的精神和中央关于信息安全保障工作的总体要求，重点加强自主创新能力，加快重点领域的国产替代计划，尽快提升安全保障能力。
一是突破核心技术设备瓶颈，实现自主安全可控。提升核心芯片、高端服务器，以及操作系统、数据库等基础软件的整体发展水平。加强有线、无线、光传输等信息网络核心设备和系统的研发与产业化，建立自主知识产权和标准体系，构建全球领先的自主产业生态系统。加快5G技术与标准研究，开展无线传输及组网等关键技术的研究与试验，抢占国际标准主导权以及产业创新发展先机开展；开展未来网络技术创新与验证，突破互联网新型体系结构以及可扩展路由、内在网络安全等关键技术。
二是加快党政军和重要领域安全应用部署,实施国产替代计划。在军事应用领域、党政等重点部门，全面实施核心芯片、关键服务器、基础软件以及整机的国产化部署，依托自主可控的设备与部件，构建安全可信的应用系统。在金融、能源、交通、医疗等重要领域，根据具体发展需求和国产设备供给能力，逐步实施软硬件国产化替代。大力发展军民结合的优势技术和产品，加快制定统一的军民两用信息技术标准，推动实现军用、民用信息技术和产品的互通互用，加快军民融合式发展。完善政府采购机制，通过在政府采购中实施严格的安全要求，树立保护本土企业发展的技术门槛。
（来源：中国信息年鉴2015—专题研究篇 杨道玲 博士，副研究员，国家信息中心信息化研究部电子政务研究室副处长，兼任中国信息协会电子政务专业委员会副秘书长,国家发展改革委互联网大数据中心主任助理，国家信息中心网络政府研究中心主任助理）