1、引言

电子政务工程项目建设是我国推进国民经济和社会信息化的一个重要内容。近年来，我国各级政府加大了对电子政务的投资力度，从2004年开始之后数年我国每年在电子政务建设方面的投入均达2500亿元以上。世界银行首席信息专家罗伯特•舒瓦尔曾估算发展中国家的电子政务项目大约只有15%的项目取得成功，因此针对电子政务工程项目的绩效考评必须展开。

国外大概从2000年开始进行电子政务考评模型的研究，国内大概从2002年开始。理论上，国内学者主要集中在现状、问题及对策、绩效考评模型和绩效指标体系及方法研究[1,2,3]等方面，国外学者主要集中在成因及对策、考评框架和考评指标体系研究[4,5,6]等几个方面。与国外的研究相比来讲，国内的研究还是处于探索和刚起步阶段。从各国的绩效考评实践来看，无论是美国的电子政务绩效参考模型PRM，还是加拿大政府的“以结果为基础”考评体系，都将服务成效作为电子政务项目考评的重点。

我国电子政务考评目前主要集中在政府网站绩效考评，完全针对电子政务工程项目的绩效考评非常少。北京、广州和海南在电子政务绩效考评上都开展了有效的工作，但是基本都是在项目验收后即“事后”进行的考评，难以实现从规划、立项、招投标、建设到应用及运维对电子政务全过程进行的绩效管理和评估。

因此如何规范电子政务项目的建设管理，构建起适用于电子政务工程项目科学、有效、全面的绩效考评机制，是保证电子政务工程项目取得预期成效的关键所在，也是各级信息化主管部门一直在探索的问题。

2、电子政务工程项目生命周期

目前，国内的电子政务工程项目基本都是采用五个阶段进行建设和管理，这五个阶段构成了电子政务工程项目的生命周期（如图1所示）：项目立项决策阶段（包括项目建议书、可行性研究报告和立项考评报告）、项目设计阶段（包括概要设计和详细设计），工程招投标阶段，项目实施阶段（实施方案设计、实施、监理和验收）和项目运维阶段。

图1  电子政务工程项目生命周期

在电子政务绩效考评机制提出之前，电子政务工程项目的建设、运维和管理基本都是按照这个五阶段生命周期开展的。目前，多地的电子政务工程项目建设在项目验收之后的项目运营阶段增加了绩效考评环节，但在实际操作中，绩效考评的实施非常困难。

电子政务项目分为应用系统软硬件设备、应用软件开发、系统集成和服务类等，目前还没有某套绩效考评体系可以对所有类别的电子政务工程项目进行考评。另外，由于这种事后的绩效考评要考虑照顾到多个层面的

关系，人为的开展阻力很大。

因此，我们提出一种基于电子政务工程项目全生命周期的绩效考评方法，该方法贯穿于电子政务建设运营管理的全过程，将当前的仅仅事后考评转变为集“事前”、“事中”和“事后”考评为一体，可以将“事后”被动的考评转化为主动的“事前”和“事中”考评。

3、全生命周期的绩效考评方法

电子政务工程项目建设在管理和资金的双项要求下，通过信息技术实现电子政务的需求，实现项目产出，随着对项目产出的深入应用推广，实现项目的应用目的。在进行电子政务工程项目绩效考评过程中要解决考评主体、考评客体和如何考评三个主要问题，而考评指标体系是其中的核心问题。

为了让绩效考评机制能真正地较早地开展实施起来，我们设计的全生命周期电子政务工程项目绩效考评指标体系包括“事前”绩效指标、“事中”绩效指标和“事后”绩效指标三个方面，每个方面都有一级、二级和三级指标，下面我们对该指标体系的一级指标进行设计和介绍。

3.1 “事前”绩效指标

按照电子政务发展的实际情况和面向绩效的原则，电子政务工程项目“事前”绩效指标即立项决策阶段绩效考评指标体系从资源整合、需求、业务和技术四个维度进行设计。

资源整合指标

新的电子政务工程项目上马，必须考虑依托现有基础统一规划，形成互联互通的通信平台和信息交换平台，解决信息资源分散性和用户信息需求综合性矛盾，提高信息利用率，实现信息增殖服务，实现政府、企业和公众间最大程度的资源共享，解决“信息孤岛”问题。具体来讲包含是否现有同样功能的软件可以实现拟建设项目，是否利用已建网络、机房、服务器、数据库等，建设项目产生数据能否充分共享给其他业务系统，是否利用门户网站提供对外服务等多个方面。

需求指标

满足服务需求是电子政务工程项目建设的出发点和落脚点。电子政务作为政府职能的一种表现形式，必然且必须要适应服务的需求。从公众的角度说，电子政务是公众获取政府公共服务的新型渠道和服务手段，势必将更方便和快捷。影响电子政务工程项目的因素包括服务需求、服务群体、服务等级、服务标准等多个方面，其中各种服务需求是首要因素。

业务指标

政府业务是国家行政机关根据部门职责实施的行政许可事项、政府内部审批、对外公共服务业务事项及行政处罚的总称。为提高电子政务项目的成功率，政府业务需要环节清晰、协同规范、涉及的基础信息数字化程度较高、信息方便采集等特点。业务指标以服务为中心设计和开展，要考虑到是否为用户提供了便利的服务渠道、最终提供的服务是否具有足够的效率。

技术指标

信息技术是电子政务项目的基础支撑条件，技术的成熟度直接影响电子政务项目的可行性。电子政务项目涉及的技术主要包括：网络层技术、信息资源层技术、应用支撑平台层技术、应用系统开发技术、网站及门户开发技术、访问渠道技术、信息安全体系和标准规范与管理体系等。技术指标主要从产品成熟度、技术方案成熟度和信息安全方案成熟度三个角度来评测电子政务项目建设的技术条件。

3.2 “事中”绩效指标

根据电子政务工程项目的建设流程，“事中”主要包括项目设计阶段（包括概要设计和详细设计）、工程招投标阶段、项目实施方案设计、实施、监理和验收阶段，而“事中”绩效指标从设计、招投标和实施监理几个角度进行设计。

设计指标

项目设计阶段中与可研报告批复文件是否一致是初设的主要依据，项目设计是可研的细化发展，为实现工程建设的初衷提出全面而明细的蓝图，可研估算投资是控制初设概算投资的限额，如果初设时有新政策、新需求的产生，就应经充分论述内容、理由后添加进来。

招投标指标

不同类型的电子政务项目招标需要注意的问题不一样，系统软硬件设备招标避免盲目追求“高端”，关注投标人的服务能力和保证；应用软件开发招标关注投标人的技术实力和服务能力，服务计划和工作方案的设计以及技术连续性等等。因此，项目招投标阶段主要关注是否按照项目招标采购有关规定执行，即项目招标合规性，以及在招标投诉期限内有无被受理的投诉等。

实施、监理指标

项目实施方案设计、实施、监理和验收阶段重点关注：一是项目是否按要求完成相关建设任务，即建设任务完成情况，从系统建设的功能模块完成情况以及完成及时率等方面进行考察；二是建设过程管理情况，包括项目监理的合规性和项目验收的合规性。

 3.3 “事后”绩效指标

电子政务工程项目在验收完成后进入项目的运营阶段，也就是“事后”阶段，我们将从系统应用性能、共享协同情况、使用情况、运行管理和应用效益方面进行“事后”的绩效考评。

系统应用性能指标

项目应用性能重点考察项目预期的功能模块是否按计划完成建设，以及项目整改完成情况，包括系统功能可用性、功能易用性和系统稳定性以及整改完成情况等方面。

系统共享协同指标

电子政务信息共享和业务协同不再是简单的政务信息资源跨部门共享和对政府业务流程按照信息技术要求进行流程重组再造，而是拓展到拓宽服务范围、提高服务水平和建设服务型政府等更多方面。因此，新上马的电子政务工程项目的建设要考察该项目对促进部门内部业务以及跨部门相关业务之间的信息共享和业务协同的情况。

系统使用情况指标

系统使用情况考察系统目标用户群体对系统的使用比率，用以反映真实用户对系统的使用程度，从而反映系统是否达到了“事前”设计指标里的“需求指标”要求。另外，还要考虑到对系统的使用管理，是否有系统使用管理的相关手册和用户培训。

系统运行管理指标

电子政务系统运行维护是指系统交付使用以后的日常运行保障和系统维护。运行维护是确保电子政务系统成功的必要因素，要在组织、制度、资金和资源上为系统正常运行提供基本条件和切实保障。系统安全应作为其中的一个重要方面进行特别注意。所以，系统运行管理指标将从系统运维管理、系统安全管理和运维资金投入稳定性等方面进行考量。

系统应用效益指标

电子政务的作用不仅是在传统政务的基础上给政府提供为公众服务的新手段，更表现在促进行政系统的转型上。如何科学评价电子政务产生的社会效益成为当前我国电子政务发展进程中亟待解决的问题。这里的应用效益指标从系统对业务流程优化、提高行政效率、降低行政成本以及直接或间接经济社会效果等方面进行考察。

4、结论

尽管我国在电子政务绩效考评上进行了有效的探索，并且取得了一定的成效，但其建设仍存在着评标准有待于建立、考评方式有待于完善、考评效果有待于改进等不可忽视的问题。因此，确定一套科学、合理、全面、客观的电子政务考评指标体系及方法非常重要。

本文从分析电子政务工程项目的生命周期入手，提出了全生命周期的绩效考评方法，并对该方法的指标体系进行了设计和简单介绍，该指标体系包含电子政务工程项目建设“事前”、“事中”和“事后”的绩效考评指标，希望从电子政务工程项目建设的整个规划和实施情况进行公证和全方位的考评，从而保证电子政务实践的绩效。（作者单位：省政府发展研究中心）