2015年的国务院《政府工作报告》提出，“制定‘互联网+’行动计划”。2015年7月1日，国务院印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，明确了互联网+现代农业等11个重点行动行业。这既是对现实生活中正在蓬勃发展的“互联网+”浪潮的正名，也是上层建筑主动适应生产力发展升级的一种表现。自此之后，社会各界对于“互联网+”这一生产力发展新态势给予了更多关注，掀起了一股“互联网+”热潮，各行各业都在思考和探索“互联网+本行业”的转型升级之路。企业、各类社会组织以及不少行政机关从各自的角度、基于各自的理解，提出了各种“互联网+”的概念，进行了一些有益探索。

作为社会治理的核心主体，政府自身在“互联网+”背景下如何作为，自然而然地成为各方关注的重点话题。目前，“互联网+政务”的概念正被越来越多地讨论，但都还处于初步探索的阶段。本文拟就“互联网+政务”的基本内涵，“互联网+政务”背景下政府面临的机遇和挑战，“互联网+政务”对政府工作提出的任务要求等三个基本问题做一个初步探讨。

一、“互联网+政务”的基本内涵

(一)“互联网+”的基本内涵

讨论“互联网+政务”的内涵，首先要准确把握“互联网+”的基本内涵。目前来看，对于“互联网+”的基本内涵，还处于各说各话的状态，许多有关“互联网+”的说法和做法，背后尚缺乏一致的理解。

统而言之，目前较为主要的对于“互联网+”的基本看法可以归结为两大类别。一种是把“互联网+”视为传统互联网的进一步普及运用，如认为它指的是依托互联网信息技术实现互联网与传统产业的联合，以优化生产要素，更新业务体系、重构商业模式等途径来完成经济转型和升级。[1]另一种是把“互联网+”视为一种全新的、甚至带有某种神秘色彩的事物，认为“互联网+”是“把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合，产生化学反应、放大效应”。[2]

显而易见，当下对于“互联网+”的这类阐述，还不足以帮助人们准确、全面理解和把握其内涵。如果说“互联网+”就是互联网应用的进一步拓展，其本质上还属于传统的互联网应用的范畴，那么，它何以能够被称为一种新的生产力形态，需要掀起一场专门的运动?如果说“互联网+”是一种所谓的神奇化学变化，那么这种变化究竟如何发生、朝着什么方向发生、最终变成什么样?何以能够确定这种变化一定是真实存在的?即便是真实存在的，又何以能够确信这种变化带来的结果一定是好的而不是坏的?

对一项事物的准确理解，离不开对其历史的全面把握。“互联网+”这个概念，最初由易观国际集团董事长于2012年11月14日率先提出。但是，这一概念真正产生影响，是经由腾讯公司首席执行官马化腾的阐述，进而被写入2015年国务院《政府工作报告》之后。作为“互联网+”概念最重要倡导者之一的马化腾本人，对于这一概念的解释简明扼要，他认为，“互联网+”可以被简单地解释为“连接一切、万物互联”。[3]

基于首倡者的解读，结合现实生活中已经出现的“互联网+”实例，可以对其做以下理解：

第一，“互联网+”是在互联网基础上的根本性升级，这种根本性升级，最核心的是连接对象的升级，即从人与人通过网络的互联，升级到万物(包括人，主要是人与物)之间的互联。原来的互联网，连接的是人，网络是人与人之间交换信息的媒介，它在本质上与电报、电话、传真等并无区别。而“互联网+”则在连接对象上有了根本性的升级，基于传感器的普及应用，万物之间都开始通过网络互联。比如：网络租车领域，正在移动中的车与需要使用车的人实时联系了起来;停车位查询app应用中可供使用的停车位与需要使用停车位人实时联系了起来;实时导航软件可以把路面上所有使用该软件的车辆与道路实时联系起来，在此基础上可以提供实时的交通流量情况;等等。也就是说，“互联网+”时代，网络连接的不再只是人与人，而是拓展到了万物互联，最主要的是人与物的互联。

第二，“互联网+”突破了传统互联网的物理局限，通过移动终端实现了网络连接的随时随地化。人们对网络的利用，不再需要借助电脑和网线，而可以把网络随身携带。这种变化，使得第一种变化有了更加实质的意义。这两种变化同时发生，使得人们在任何时候与所需要的物联系起来，比如，需要用车时，可以与最近的可供使用的车辆立即建立联系;需要用餐时，可以与最近的、最中意的食品建立联系;需要观影时，可以与最近的或者最适合的影院中可供选择的座位建立联系;等等。这种变化，使得全社会能够以最高的效率满足每一个人的个性化需求。这种变化的革命性意义堪比工业革命，工业革命的大规模工业化生产模式带来的物质产品极大丰富，将人们从物资短缺中解放出来，“互联网+”时代在不牺牲生产效率前提下满足个性化需求，是人们物质需求满足的又一次革命。

第三，“互联网+”所实现的网络连接随时随地化，为传统的网络连接带来了第三个重要变化，这就是连接更加紧密，人与人、人与物的连接交流，能够跨越物理屏障实现无限量、实时化。例如，传统的连接交流方式下，人与人连接的规模是有限的，几百人几千人之间，交流已经很难进行，人与人连接的时间也是有限的，无论是面对面还是通过电话、传统互联网，都不可能长期、24小时互联，而在“互联网+”的技术条件下，人与人之间超规模的长期互联已经没有任何障碍。这方面，国内公司开发的微博、微信，国外公司开发的Facebook等，是已经为大家熟知的实例。

正是基于这种根本性的变化，“互联网+”超越了传统互联网，日渐成为与电力、公路等一样的基础设施。“互联网+”概念的首倡者之一马化腾将其称为与电力能源并列的“信息能源”。[4]就本文的理解而言，“互联网+”的基本含义，是更加普遍、更加深入、实时无限的万物互联。它是一种生产力，是一种手段，也是一种新的生产生活状态。

(二)“互联网+政务”的基本内涵

“互联网+政务”的概念被日益频繁地提及，但是对于这一概念基本内涵的探讨才刚起步。已有的、为数不多的阐述中，对“互联网+政务”基本内涵的阐述，大体可归为两大类别。一类是把“互联网+政务”阐述为传统电子政务的拓展与延伸，主要与政府网站建设、政务微博微信、政务服务app、政府数据开放等联系起来。[5][6]另一类是把“互联网+政务”阐述为政府变革，几乎把政府所有的变革都归入其中，如简政放权、法治政府创新政府廉洁政府服务政府建设、“三张清单一张网”建设等。[7][8]显而易见，对“互联网+政务”的第一类理解，并没有体现互联网+与传统互联网的根本性区别，视野显得过窄;对“互联网+政务”的第二类理解，则又把“互联网+政务”变成了一个标签和符号，勉强甚至牵强地纳入了许多与之无关的政府变革事项，视野显得过宽。

“互联网+政务”虽然是个新事物，其内涵可以探索也可以发展，但是，这绝不意味着它可以被随意解释，作为一个概念，它应当有着自身的边界。本文认为，“互联网+政务”的基本内涵，还应当回归到“互联网+”这一源概念上来，紧紧把握“互联网+”带来的深刻变化，从这种变化对政务工作带来的机遇、挑战和任务中去理解“互联网+政务”的基本内涵。

基于这种认识，综合“互联网+”和“政务”两个概念的基本内涵，对“互联网+政务”的基本内涵，可以进行如下描述：“互联网+政务”是指，政府面对“互联网+”时代经济社会基本状况所发生的深刻变化，在管理、服务和基本秩序管控等方面采取相应措施、作出相应调整、形成相应的制度机制和组织体系。因此，在“互联网+政务”这一大的概念之下，可以细分出“互联网+政务管理”、“互联网+政务服务”、“互联网+政务管控”三个子概念。把握住这一点，就能够理解，“互联网+政务”不是什么神秘莫测的事物，简明一点说，它就是在新的技术条件下政府的管理、服务和社会管制所做的必要调整。这种由技术变革带来的政府变革历史上已经多次发生。如汽车时代到来之后，政府需要修建更多的公路，需要对城市规划做相应调整，需要设置交通管理局这种新的职能部门专司其事，需要制定专门的交通管理法律制度规范汽车交通行为，等等。“互联网+”技术背景下，政府的行为、职能、机构、制度体制机制等需要做相应的调整。“互联网+政务”，核心要义就在于此。

二、“互联网+”对于政府工作带来的机遇和挑战

世界上不存在绝对的事物。任何技术、任何改变，都会有好的一面，也会有不好的一面。光看见好的一面，或者光看见不好的一面，都是片面的、形而上学的。“互联网+”是在传统互联网基础上的根本性改变，就“互联网+政务”而言，这种改变好的一面就意味着对政府的机遇，不好的一面则意味着对政府工作带来的挑战。研究“互联网+政务”，根本的就是要研究“互联网+”对于政府工作带来的机遇和挑战。对于“互联网+政务”，不能仅看到积极的一面从而过度美化甚至神秘化其作用，也不能固步自封、无视甚至排斥实践中已经客观存在的技术革新。

政府的职能随着时代不断发展。简要而言，现代政府的职能可以归结为管理、服务和管控三个方面。由于“互联网+”对于社会的影响是类似公路、电力等基础设施一样基础性、根本性的，它对于政府工作带来的机遇和挑战，也是全方位的，涉及管理、服务和管控等方面。

(一)“互联网+政务管理”蕴含的机遇和挑战

孙中山先生有言：“政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事就是政治”。[9]无论政府职能如何转变，其核心任务都是对社会进行必要管理，因此，“互联网+政务”首在“互联网+政务管理”。

“互联网+”对于政务管理而言所蕴含的最大机遇，就是它为政府提供了更加高效、有力的工具和手段。这一点很容易通过历史加以说明。电报、电话、电脑、汽车等通讯、交通新手段，在被发明并服务于社会的同时，都被政府采用以加强社会管理。显而易见，通过汽车传递政务文件比驿马要快得多，通过专用的电子通讯渠道传递政务文件，又比飞机、汽车等方式要快得多。现如今，政府的管理触角可以直接深入每一个乡村，视频会议系统可以直接将中央政府与乡镇政府联系在一起召开面对面的会议。这种管理能力的提升不过是几十年的事情，它直接由各种现代技术手段在政务管理中的采用所决定。“互联网+”技术所带来的政务管理效率和能力的提升，主要是朝着精准化、实时化的方向演进。例如，“互联网+”技术条件下，基于“车-路-管理部门”的实时互联，政府可以精确地实时掌握区域内的交通流量情况，有针对性地进行交通管理;基于“传感器-人群-管理部门”的实时互联，政府可以实时掌握公共区域大规模人群聚集分布规律和演变趋势，有针对性地加以疏导，确保安全有序;等等。这在以往的任何时期、任何政府，都不可能做到。

从另一面看，“互联网+”对政务管理带来的挑战主要集中在两个方面。一是不能及时采用新技术提升管理效率和水平，管理效率低下带来的合法性危机。这是最显而易见的挑战，就好比汽车一定会淘汰通过驿马传递政务文书的政府，电脑一定会淘汰手工抄写政务文书的政府。二是管理难度加大带来的挑战。“互联网+”既可以为政府所用，也可以为公众所用。“互联网+”武装起来的公众，信息不对称的鸿沟基本被消除，有着更强的自发组织、互联互通能力，谣言的发酵、传播速度和杀伤力呈几何倍数上升，等等。这种背景下，对一些传统的管理手段和管理模式提出了直接的挑战，比如信息封锁已不再是有效的应急手段，政府对舆情的把握要更加灵敏，政府在网络上的存在力量必须更为强大，政务信息公开的速度、深度和广度必须上新台阶，等等。

在“互联网+政务管理”方面，对政府而言是机遇大于挑战。

(二)“互联网+政务服务”蕴含的机遇和挑战

政务服务，是不断发展的一项政府职能。任何时代的任何一个政府，都有一定的服务职能，区别在于服务内容的多寡与质量。最初的政府，大概只提供维护基本的公共安全与社会秩序的服务，随着时代的发展，政务服务的内容不断拓展，户籍登记、不动产登记、知识产权登记、天气预报、社会保障、公共医疗、其他公共产品供给、领事保护，等等，这些政务服务内容都是随着时代发展逐渐出现的。不仅如此，一些历史久远的公共服务内容，也在随着新技术、新环境的改变而有所深化和拓展，如不动产登记，我国历史上一个朝代都很难单独制作一份记载土地权属的“鱼鳞册”，更别提定期更新和个性化查询了。随着遥感技术的应用、电脑的普及、互联网的建设等，目前政府已经可以提供全国联网的不动产数据个性化查询，并可以在很短的周期内更新。

“互联网+”对于政务服务带来的机遇，也遵循着政务服务发展的历史规律，即在内容上有所拓展和深化。“互联网+政务服务”带来的新内容，最为典型的莫过于政府数据开放。“互联网+政务服务”对原有服务内容的拓展，涉及的范围则较为宽泛。例如，可以通过政府部门间的数据互联互通，为老百姓提供更为便捷高效的一站式办事服务，原来需要办事人多头跑，现在通过政府内部数据互联能够做到一个窗口进一个窗口出，“数据多跑路百姓少跑腿”;再如，美国联邦政府推出的“LEHD(工作单位和家庭住址的纵向动态系统)项目”，能够为社会公众投资创业提供更好的基于政府数据的决策辅助服务，该项目2010年推出的“公共应急管理”应用，能够在大规模的天灾人祸发生时，帮助政府提供更加精确的灾区疏散、撤离、补偿等服务。[10]

“互联网+”对于政务服务提出的挑战，目前来看还不是很具体。这种挑战，一般表现为对政务服务质量的批评，以及对诸如政府数据开放等新型服务内容的呼唤。需要注意的是，虽然这种挑战并不具体，但是由于信息不对称状态的打破，公众会对不同国家政务服务质量和水平进行横向比较，并通过这种比较对本国政府产生评价。政府对此如不加注意，固步自封，守成拒变，长此以往将可能面临严重的信任危机。

在“互联网+政务服务”方面，对政府而言是挑战大于机遇。

(三)“互联网+政务管控”蕴含的机遇和挑战

维护公共安全和财产安全，为社会提供基本的生存秩序，是人们创造政府这一“利维坦”的最初动因，也是政府最基本的职能。为了履行这一职能，政府需要对社会公众进行必要的管控。关于政府的各种理论，如“社会契约论”等，都包含着对于这种管控必要性的承认与证成。因此，政务管控，是政府最古老的职能，也将是与政府共生共灭的职能。

“互联网+”技术的出现和普及，既提升了政府管控的能力，也提升了管控的难度，可谓机遇与挑战并重。这两方面，都已有了大量的实例。“互联网+”技术对政府管控能力提升方面，一些国家的政府已经拥有空前的对全体公民通讯等个人隐私进行监控的能力，并且正在实施这类监控;对于缓刑、假释的罪犯，过去的管理模式是要求其定期电话和当面向政府报到，现在可以基于“人-管理部门”的实时互联，通过一个监控手环施加更加有效的管控;对特定人的调查，可以通过对其生活轨迹所留下的数据脚印，精确地追踪、还原、监控其行为，以预防、侦破各类犯罪行为;等等。“互联网+”技术对政府管控难度提升方面，前些年发生在一些中东国家的所谓“茉莉花革命”运动中，特定群体通过Facebook等社交媒体进行自我组织，其效率甚至高于政府的效率，其他一些国家吸取了这一教训，在应对类似事件过程中，首先做的一件事就是切断这类社交媒体的联络，以瓦解敌对方的组织、沟通能力。

报纸出现后的社会，比老死不相往来的社会更难管控;汽车普及的高速运转的社会，比一封信读一天的慢节奏社会更难管控。“互联网+”技术背景下，政府的管控能力和社会不安定因素同时在新技术的推动下快速发展。作为社会秩序的主要提供者，政府在管控能力提升方面，如果能够做到快于社会不安定因素的增长，则“互联网+”带来的机遇大于挑战;反之，则挑战大于机遇。

三、适应“互联网+政务”所应当采取的措施

本质上讲，“互联网+”意味着新的生产工具所带来的生产力增长，以及由生产力的增长所引发的上层建筑即生产关系的相应调整。生产关系的调整，绝不是一两项具体的举措所能够胜任的，它应当是更为基础、更为根本的调整。当然，这种基础性的、根本性的调整，必定会通过特定的举措、项目等外在化的方式有所呈现。

“互联网+政务”对于政府提出的任务，在不同时期有不同的内容。目前，我们尚处于“互联网+政务”的初始阶段，需要做的主要工作是基础性的、奠基性的，就好比汽车社会的初始阶段，首要的是修建道路、确立基本的汽车交通规则等基础性任务。有鉴于此，当前一个时期，“互联网+政务”对于政府提出的任务主要有两方面。

第一，政务的数据化，这是“互联网+政务”的基础性工程。数据在政务活动中的重要性不言而喻，西方人讲，“除了上帝，所有人都必须用数据说话”，我国历史上的改革家商鞅提出，一个强有力的政府应当“知十三数”，即有关境内人口、粮食产量等13类统计数据。[11]这些都充分说明数据对于政务活动的极端重要性。但是，作为“互联网+政务”所要求的“政务数据化”中的“数据”，可不是这种传统意义上的较为初级的数据，而是指信息更高级的存在形态。

信息的存在形态，经历着一个不断发展的过程。最初的结绳记事，后来的金文、竹简丝帛，再到后来的纸张，以及当下的电子化。目前，电子化已经逐渐成为政务信息的最重要存在形态，公务员办公使用的是电脑，政府网站成为政务信息发布的主要渠道。电子化往往也被称为数字化，但是，电子化的存在形态与数据化的存在形态，存在根本性的区别。电子化主要是呈现方式的不同，比如，一份文件，传统的呈现方式是印刷在纸张上，电子化的呈现方式是通过屏幕读取、通过网络传输，但是，它归根结底还是一份文件。数据化则不同，它不仅可以呈现为一份文件，更重要的是，它把文件所包含的信息进一步分解了。举例而言，土地征收的信息，传统上人们把它存储为纸质档案，现在存储为电子档案，查阅土地征收信息，必须通过标题、文号等加以索引，仅依据被征收土地的坐标等进一步的分解信息，无法回溯定位至相应的征收信息。如果再进一步，要查询全国基本农田征收数据、或者横向比较不同民族群体被征收土地信息等，电子化的信息存在方式本身无法胜任这一要求，必须通过人工进一步加工汇总分析。如果信息被数据化，电脑系统可以自动整合全国的土地征收数据，直接给出相应信息。只有信息的数据化，才有可能在互联互通的基础上开发相应的应用，否则，电子化的信息，即便互联互通，与传统的纸质档案仓库合并并无本质差别，难以开发出更深层次的应用。现在各方高度关注的政府部门之间数据的互联互通难题，一方面固然有部门壁垒的原因，从技术层面来讲，这与政府部门的数据是真正的数据化信息还是电子化信息也有很大的关系，信息没有真正数据化是难以互联互通的。可以说，信息数据化是互联互通的技术前提。

政务的数据化所蕴含的具体任务主要有三个方面。一是确立信息数据化在技术层面的国家标准。信息数据化可以通过不同的技术方式实现，这就好比用不同的语言来表述同样的内容。“互联网+”的核心要义是万物互联互通，因此，从国家层面来讲，就需要“车同轨、书同文”，否则即便信息数据化了，也会因为技术标准的不同而无法互联互通。二是存量和增量政务信息的数据化。存量的政务信息，特别是那些具有直接应用价值的户籍、土地、不动产等基础性信息，要优先以统一的技术规范数据化，在此基础上互联互通，为“互联网+政务”提供基本的数据支持。其他存量政务信息，可以根据需要和现实条件，逐步数据化。增量的政务信息，应当开始“两条腿走路”，一方面保持原有的存在方式，以维护行政系统的正常运转，另一方面要同步数据化，为政务的数据化转型提供基本条件。三是扩大政务信息规模。“互联网+”的应用有一个特点，数据范围越广、数据规模越大，可开发的应用越多，能实现的功能越广。数据是“互联网+”基础中的基础。因此，“互联网+政务”语境下，政府应当进一步扩大数据覆盖面，把政务行为的每一个环节，都转化为获取数据的触头，以扩大数据供给，夯实“互联网+政务”的基础。

第二，选取一些条件较好的城市，支持其探索推出一些“互联网+政务”的应用项目，在此基础上积累经验、深化规律性认识，为全面进入“互联网+政务”时代探索路径。在“互联网+政务”的推行方面，有一个宏观层面和微观层面的分工。宏观层面的主要任务是落实政务的数据化，而具体的应用项目，应当在直接面对行政相对人的基层政府层面加以实现。

“互联网+政务”的具体应用，一些国家已经作出了相对成熟的探索，比如美国的“LEHD(工作单位和家庭住址的纵向动态系统)项目”。对于这种技术层面的有益经验，可以也应当大胆地参考借鉴，选取一些条件相对更为成熟的城市，探索推出类似的项目。在这个过程中，要格外注意两个问题。一是借鉴国外经验的时候，既要看对方已经通过“互联网+政务”实现了什么功能，更要看他们没有实现什么功能，准确把握这类新事物的功能边界，不能寄望过高，更不能随意附加不切实际的功能目标任务。二是在具体实施“互联网+政务”项目的过程中，要牢牢把握政府绝对主导这一基本原则，不能把它视为一种纯粹的技术事务，完全交给商业公司操作。当然，具体的技术事务可以通过政府购买服务等方式借助商业公司的力量具体承担。这就好比刚进入汽车时代的政府，不能因为不熟悉这一新生事物就把公路管理、交通执法、车辆注册、驾驶资格认证等事务交给商业公司，而应当由政府主导。这一方面，从一些城市所开展的探索来看，尤为值得注意。

[参考文献]

[1]黄楚新,王丹.“互联网+”意味着什么[J].新闻与写作,2015(5).

[2]刘金婷.“互联网+”内涵浅议[J].中国科学技术语,2015(3).

[3]马化腾等.互联网+：国家战略行动路线图[M].北京：中信出版社，2015.

[4]马化腾：“互联网+”，一个新的众创空间[N].新华日报，2015-05-06.

[5]范久红，陈婉玲.互联网+政务：助推地方政府想服务型转变[J]，世界电信，2015(5).

[6]赵慧：互联网+政务，怎么加?[N].人民邮电,2015-04-13.

[7]汪玉凯：“互联网+政务”：政府治理的历史性变革,国家治理，2015(27).

[8]刘红波、汪玉凯：互联网+政务，驱动社会治理创新[N]，光明日报,2015-08-24.

[9]孙中山选集(下册)[M].北京：人民出版社,2011.719.

[10]涂子沛.数据之巅[M].北京：中信出版社,2014.229-244.

[11]商君书·去强第四[M].北京：中华书局，2009.