公共政策创新和政府管理创新是现代行政管理、公共管理的基本工具。“政府管理”有广义和狭义之分，广义的政府管理是指管制性管理和服务性管理的总和，狭义的政府管理仅指管制性管理。本文主要是在狭义层面使用政府管理这个概念。政策创新是对公共政策本身的要件进行更新，管理创新则是对政府本身的要件进行更迭，两者往往都是分别进行的——分而析之、分而置之、分而用之，不相交织。为了追求更加有效的政策创新和管理创新，急需展开跨学科、融合性研究。[1]

自2013年中国政府实施促进“大众创业、万众创新”(以下简称“双创”)的政府行为以来，国务院及有关部门出台了一系列支持“双创”的政策举措。据不完全统计，从2013年初至2015年底，在3年时间内共密集颁布63份政策性文件，其中国务院出台的文件20件(含国务院办公厅文件)，国务院相关部门出台的文件43件(含国务院部门办公厅文件)。[2]综合来看，这些文件有一个鲜明的特点，就是国务院总理李克强提出的，“双创”要注重实效，提高政策的协调性和针对性，把“双创”与简政放权、放管结合、优化服务有机结合起来。[3]李克强总理认为，“双创”是“管理模式的最大创新”。[4]笔者理解，这个“最大创新”就是将公共政策创新与政府管理创新进行有机融合，进而实现叠加式创新。

中国的公共政策创新可以归纳为三种模式，即解构型、转轨型和整合型。[5]研究和掌握“双创”政策创新的不同模式，有助于理解政策创新的意义和价值，有助于研判政策创新的路径和方式，有助于选择政策创新的时空窗口和策略路径，有助于找准政策创新的落地机遇并适时加大力度。

促进和支持“双创”的政策性文件始于2013年《国务院办公厅关于金融支持小微企业发展的实施意见》(国办发[2013]87号)。但正式提出“双创”概念是在2014年9月夏季达沃斯论坛上由李克强总理宣布的。2015年3月，李克强在与起草政府工作报告的班子座谈时总结2014年在经济增速放缓的情况下，就业不减反增，城镇新增就业达到1300多万，认为这就是得益于“双创”新引擎释放的新动力，决定把“双创”写入《政府工作报告》。[6]于是，2015年3月《政府工作报告》第一次将“双创”作为一项重大的国家政策提了出来。

政策的解构型创新是立足于分解、消解、消除原有政策的弊病，破旧、除陈，使政策中与当下环境和实务不兼容的规定得以清减。2015年初，国务院宣布，从本年度起用3年时间，对新中国成立以来的国务院文件进行全面清理，国务院在印发的《关于宣布失效一批国务院文件的决定》中指出，此次清理的目的在于进一步促进“双创”，激发市场活力和社会创造力，加快建设法治政府。2015年底，国务院宣布此前发布的489件文件失效。解构型创新不仅表现在对以前颁布政策的即时性解构，甚至表现为前瞻性解构。在“双创”的政策体系中，第一次采用了“日落条款”，对政策的终止生效日期做出规定。1976年，美国科罗拉多州通过了世界上第一个“日落法”，该法律对一项计划或一个规章规定一个日期，到了这个日期，该计划或规章除非再次得到批准，否则就此失效。根据OECD的调查报告，OECD大多数成员国都宣称自己采用了日落条款。中国此前未采取日落条款。如新颁布的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号)中规定“本文件自下发之日起执行，有效期八年”。即该文件在八年后自动解构，无需另行发文。

任何一个转轨国家都需要对政策进行转轨型创新，发达国家也经常出现某些领域的政策转轨型创新，但中国在产业结构升级和实施“互联网+”战略的情况下，政策的转轨型创新有其特殊性，“双创”政策在很多方面彰显了政策的转轨型创新，其中税收政策的创新便是典型。国务院出台了一系列促进“双创”的税收优惠政策，范围之广、力度之大，前所未有。税收优惠范围涵盖了多类型企业、科研院所、非营利性组织及失业人员等，并将一些新兴业态纳入税收优惠范畴;规定了创新电子化税收管理、推广网上办税服务;同时还实施了促进“双创”的补贴政策和奖励政策。目前，正在形成全方位、多层次、立体式的税收政策创新体系。

重大的政策创新是一个系统工程，需要将社会经济活动各方面的政策要素加以整合考量，形成整体化、协同性创新。纵观国务院颁布的促进“双创”政策文件，将经济政策、社会政策、人才政策等加以整合，对政府、市场和社会主体各个相关方面提出相互协同的要求，是一个鲜明的特色。整合型政策创新，源于改革整体推进和信息化发展、产业链优化的现实需要。在促进“双创”的政策措施中，从整合现有行政职能部门到整合商业资源，共同推动电子商务发展;从支持专业化的研发服务，到整合创新创业服务资源，支持建设创业孵化服务链条;从经济要素的整合到政府公共服务体系的融合;从政务公开到公共数据资源的开放;从常态政策，到突发事件公共政策……开放、整合、跨界、并购、重组，成为整合型政策创新的基本内容。

整合型政策创新的另一个手段是协同。“双创”政策从规定政府部门之间协同办理政务事项，到增强各项监管的协同性;从深化企业电子商务应用，到促进知识产权协同创新，推动科技服务联盟;从加强政府组织领导，健全工作机制，到动员社会力量参与，形成上下左右联动的协同格局……政策的协同创新贯穿于“双创”政策文件的始末。“双创”文件中部门最多的一个文件是由商务部等19部门联合发布的《关于加快发展农村电子商务的意见》，对部际间配合以及各部门贯彻落实分别提出了具体要求。[7]

政府管理创新是各级政府及其职能部门为了适应内外环境变化和新的管理要求而对自身的管理方式、运行机制、业务流程、工作方法、技术手段等诸多方面做出的创造性调整和变革。[8]

政府管理方式和运行机制创新包括六种类型，即转换式、交换式、强制式、反应式、自发式、倒逼式。[9]总的看，就是将传统管理方式与现代服务方式结合，实现由直接、微观干预管理方式为主向间接、宏观管理方式为主转变，由单纯行政性的管理方式向综合运用多种手段转变，由管制方式、强制性管理方式、封闭型管理方式为主向服务方式、合作和互动管理方式、开放和共享管理方式转变。

与“双创”相伴随的简政放权，实际上不仅是权力结构的变化，也是管理方式和运行机制的创新，为社会生活带来了便利，为市场经济注入活力。李克强总理在2013年上任之初即承诺，本届政府要将国务院各部门的1700多项行政审批事项砍掉三分之一，结果只用2年时间就完成了5年的目标。3年来，国务院部门共取消或下放行政审批事项800多项。

政府对社会诉求的回应，是通过社会管理和公共服务的流程、程序来实现的。当业务流程和行政程序不能满足管理和服务需要的时候，就必须进行再造、优化。在国家“双创”政策的鼓励下，公众和企业投身创业、创新，遇到了政府业务流程和行政程序的障碍：科层制机构健全但整体机能退化，公众的需求增长而政府职能部门自我利益膨胀、专业化程度提高而综合服务能力减退;公众接触多点化和政府职能部门专业化的趋势导致跨部门的流程无人应答，政府的子服务流程间缺乏面向公众的管理流程的横向调度，产生管理真空。政府管理创新是要在反思传统行政流程弊端的基础上，摒弃以任务分工与计划控制为中心的工作流程设计观念，打破政府部门内部传统的职责分工与层级界限，实现由计划性、串联性、部门分散性、文件式工作方式向动态化、并联化、部门集成化的转变，建立以问题诊断为前提，以解决各种社会问题为宗旨的服务流程模式。[10]在“双创”管理中，政府从四个方面改进流程和程序：取消无效流程;改造碎片化流程;厘清模糊流程;打破“死结”流程，如让居民提供“我妈是我妈的证明”，对此，一些地方政府通过流程再造和程序改进，解开“死结”，提高行政效能。[11]

信息时代行政网络环境下，政府治理显露出网络化、弹性化、平等化、民主化、实时互动、智能办公和服务导向的革命性特质。[12]在实施“双创”政策的进程中，以电子政务为引领的信息化治理方式得到泛化。从理论上讲，电子政务将政府组织结构、制度、方式和文化等要素通通转化为结构性和非结构性的数据，使得决策方式、组织管理、目标管理、绩效管理、过程控制可以按照治理现代化的要求和行政价值导向来设定或改善。然而，在现实中的政府组织与信息技术、信息网络环境的自然逻辑之间并不总是对应的，而是呈现出相当的不确定性。大数据技术对于政府管理提供了千载难逢的机遇，国家为发展大数据战略和技术、实施大数据支撑决策和公共治理专门制定了66条政策，鼓励地方政府创新管理模式，构建信息共享的系统，推进各类信息平台无缝对接，打破机构间职能壁垒和信息孤岛，增强政府对环境的反应和适应能力。这一创新，加速了政府信息化建设速度。

三、政策和管理叠加式创新的结构

政策和管理叠加式创新与以往的创新，就结构性而言，关键的区别是在革故鼎新中，以“鼎新”为核心，以创新引领改革，而不是以“革故”为核心，以革故引领的创新。基于这样的认识，我们可以把政策和管理叠加式创新的结构界定为以创新为核心的改革格局。一是建立高层次的决策和推进机制。中央全面深化改革领导小组、国务院推进职能转变协调小组对“双创”实施全面领导，“双创”政策和管理在决策、组织、协调、推进的全过程创新，并配套推进行政管理体制、财税体制、投融资体制、国有企业制度、基本公共服务体系、干部政绩考核评价体系等方面的顶层系统性创新。二是确保创新沿着规范化、法治化轨道发展。推进“双创”在立法、执法、行政的均衡发展，从注重破除旧法向创新法律体系转变，从追求立法数量向提高立法质量、强化法律执行效果转变。三是尊重地方首创，发挥主动精神。及时把地方好的创新经验上升为国家政策，使之在更大范围内发挥作用。以社会需求为导向，将政府部门提出创新举措改为社会公众给政府创新确定主题，更精准、更精细地清除阻碍“双创”的“节点”。四是全面建立政府问责制度，完善督察督办制度、绩效考核体系、责任追究机制，增强政策和政府管理的执行力。

(二)“放管服”三维向度

“放管服”是简政放权、放管结合、优化服务的简称。[13]从实际运转情况看，政策创新与管理创新叠加采用的是“放管服”三维向度同步推进的方法，较之以往政策与管理、下放权力与加强监管和服务分别进行的创新，有着结构性差异。“简政放权”的维度指向的是中央政府及其部门、省级政府及其部门收缩执行权、增加决策权，重点解决科学、民主、依法决策的问题;“放管结合”的维度指向的是增加执行权，重点解决决策的执行更加顺畅的问题;优化服务的维度指向的是增加监督权，重点解决政府服务对象更有参与权和监督权的问题。在传统体制下，决策、执行、监督三者关系是混沌的，很多政府部门既当决策者，又当执行者，还负责监督。通过分解决策权、执行权、监督权，使决策职能、执行职能、监督职能由不同层级政府、不同政府机构相对独立行使，形成不同性质的权力既相互制约、相互把关，又分工负责、相互协调的权力结构。简政放权、放管结合、优化服务在理论和实践上形成分权制衡、统筹协调的态势，既实现了“权力分置”，有利于解决权力过度集中的问题，又实现了“三管齐下”，有利于提高政策创新和管理创新的协同性、系统性，在审批制度改革、减少事前监管的同时，承担起事中事后监管的责任，在优化政府公共服务上拓展内涵、创新方式。[14]

通常情况下，公共政策主要针对系统性问题的解决和在本体系内实施的问题，政府管理主要指向本级政府内部和部门管辖的领域。政策和管理各有其优势，也各有其不足。政策的阻滞现象往往与政策受到来自体制内的抵抗有关，与政策受众无法参与政策制定和执行有关;管理的不作为、不到位现象往往与管辖职能的“条块分割”、管理范围的划地为牢有关，与组织扁平化不够有关。政策创新与管理创新叠加，弥补了政策和管理各自的缺失，形成了上下耦合的格局，有助于实现上下左右形成联动的合力。在国务院颁发的多个关于“双创”的文件中，反复强调要“强化部门协同和上下联动”，“推动建立部门间、上下间工作协调机制，加强政策协调联动，形成统一部署、分工负责、合力推动、层层落实的工作格局。”[15]而上下左右耦合的行政管理机制只有在政策创新与管理创新叠加的状态下才可能实现。

四、政策与管理叠加式创新的功能

(一)政策的体内扩散效应和体外放大效应双增高，而执行刚性有所降低

政策扩散又叫政策转移，是政策创新的一种重要形式，主要通过政策取得一定效果和经验试点后向更大范围推行和实现，即经由特定的渠道，在政府内外传播，由个别到一般、由典型到普及、由局部到整体，不局限于个别部门、地区、层级，而实现整体治理水平提高。[16]政策的扩散又可分为体内扩散、体外扩散和体内外扩散。体内扩散是在政府系统中扩散，如某项政策本来是针对政府特定部门的规定，却被其他部门采用实行。体外扩散是在政府系统之外的扩散，如社会组织、社区等非政府机构仿效实施原本作为政府的政策。体内外扩散则是上述两种扩散的同时发生。“双创”政策创新在与政府管理创新叠加后，所产生的扩散效应非常明显。体内扩散表现在政府各个部门、各个层级纷纷行动，贯彻落实国务院的政策，制定具体政策措施。如国务院规定了政府部门要公布“权力清单”，在实施过程中各地方和部门从公布“权力清单”扩展到公布“责任清单”、“负面清单”等，演变为“四张清单一张网”。[17]体外扩散效应倍增，简政放权改革有力地解放和发展了生产力，激发了市场活力和社会创造力。如商事制度改革，促进了新增市场主体快速增长，2015年全国新登记市场主体比上年同期增长14%，城镇新增就业连续三年保持在1300万人以上。[18]

与政策的扩散放大效应增大相伴相生的另一个现象则是政策的执行刚性降低，即下级对上级颁布的政策不执行或简单地照抄照转，没有结合实际加以执行。2014年以来，国务院多次派出督查组，对政策不执行、落实不到位、政策发挥作用不够的问题进行督促检查，对包括地厅级在内的900多名干部予以问责。不仅地方政府出现执行不力的问题，中央政府的部门也有类似情况发生。李克强总理在2016年2月14日召开的国务院常务会议说，“我前两天点名批评了几个部门工作拖拉的问题。各部门的工作今后决不能再拖拖拉拉!”[19]

这是一个难以理解的问题。政策执行刚性降低，为什么却能导致政策的扩散效应放大?研究表明，主要原因是“双创”政策自身的功能强大、体外扩散明显。“双创”政策的功能强大，有数据显示，截至2015年10月国务院和各地政府针对“双创”发布的政策措施已超过2000条。[20]这些政策与作为供给侧改革的重大措施，对经济结构调整，特别是对新兴产业发展的促进力很强大，目前中国新兴产业占GDP的比重达到了8%。在中央政府强力领导下，通过“双创”，在培育新业态、新产业方面有很大空间、很大作为，它的引擎作用已经表现出来。“双创”政策体外扩散明显，不仅让中小企业充满活力，也激发了“人”的创新潜能和创业热情。创业者活跃，社会氛围、融资环境、人才结构汇聚成有利于“双创”政策施行的动力，在一定程度上延续了经济社会发展的惯性动能，突破了体制机制和制度的束缚和桎梏。政策的选择性执行虽然具有很强的负面效应，但在特殊情况下也会产生正面效果。比如在固定资产投资、引进建设项目等行政性行为风险增大的情况下，部分官员集中精力选择风险相对较小的“双创”政策进行有效执行，使得一个时期“双创”政策落实效果比较好。但是，这并不能改变综合性、结构性改革政策的执行刚性降低的事实。

(二)行政资源减少，管理日趋强化，创新动力有所降低

管理的资源减少是指政府一部分传统的行政管理权力取消，导致管理日趋强化，政府在简政放权的同时，虽然以“放管结合”的方式加大了监管力度，但行政资源本身无疑在总量上趋于减少。由于长期以来政府部门在一定程度上习惯于用行政审批履行政府职能，行政审批项目取消后，有的公务员感到不习惯了，不知道该干什么、怎么干。

在行政资源减少的背景下，政府管理是不是呈现弱化趋势呢?恰恰相反，管理弱化的趋势反而变小了，尤其是在公共安全监管、食品药品安全监管、就业服务管理等领域，呈现管理强化趋势。这与减少行政资源的同时，充实监管力量，创新监管方式，强化监管责任有直接的关系;与建立事后评估和专项报告制度，制定差别化指导和监管措施有直接的关系;与提高政务公开水平，建立投诉举报机制，运用信息化监管手段，建立信用监督体系，实施标准化管理有关。其实质就是适时实施了管理创新，使得管理弱化趋势得到遏制。这些都是在政策创新与管理创新叠加的状态下实现的。

尽管由于管理创新叠加于政策创新之上，可以在一定程度上缓和行政资源减少、反腐力度加大后出现的不作为现象蔓延，但是，政府原创性的创新动力明显下降，复制式创新幅度也下降，成为不争的事实。部门和地方颁布的落实方案，形式越来越完整，语言越来越规范，但是实际创新作用越来越弱，即使是最低层级制订的落实方案都会与顶层方案差别不大，限制了具体方案在各地方层级的操作性。“中国地方政府创新奖”在2015年评选中就出现了奖项申报数量比两年前减少三分之一现象。[21]政策创新与管理创新叠加，本身就容易导致“过犹不及”，一项创新政策刚颁布、一个管理创新刚开始，第二个、第三个、第四个随即连续出台，下面来不及消化、理解和施行，效果必然难以令人满意。新的政策、新的管理制度在执行中需要一个消化过程，利益格局的改善也需要官员有一个适应过程，国家治理体系、社会治理体系、思想文化体系，都很难马上适应新的需要。再则，顶层设计方案在执行中有一定的“时滞效应”和“条块效应”，整体谋划需要克服碎片化执行和短期性的行为，新制度的优势发挥也需要时日。顶层方案是由作为“条条”的各职能部门执行的，需要与这些部门的系统上下衔接，还需要与一级政府对接，在这个过程中都可能诱发执行力下降的问题。

政策与管理之间是相互联系、相互依存、相辅相成的关系，又是具有一定的相互制约、相互抵消的关系。政策创新力度大，则加强管理政策实施的行政手段减少，管理难度加大;管理创新力度大，则政策执行的主观随意性加大，偏离政策原旨的风险增加。政策创新与管理创新的强弱消长、互相牵制，源于政府创新这一现代治理主题内含的矛盾性。治理现代化强调合作、互动，主张公共事务由利益相关者共同参与决策和管理。政策与管理的绩效在传统政府体制框架内是一种正相关关系，政策的力度大、管理力度也大;而在现代治理体制框架内，如果市场发育充分，制度完善，政策与管理的绩效也呈现正相关关系。但是，在一个由传统政府体制向现代治理体制转型的特殊情境下，则可能产生负相关关系。政策与管理的绩效取决于政府创新的阶段，看政府所制定的政策内容及过程是不是按照现代治理的要求，是由政府、公民、市场、社会组织等主体共同决定的，还是由某一方决定的，在前者的情况下政府和公众等多元主体都可以看作地方政府创新实践的推动者，那么政策和管理都可以顺畅，在后者的情况下则正好相反。这一现象在同级政府和部门的关系中有表现，在上下级政府之间也有表现。同级政府和所属部门之间政策创新与管理的矛盾主要是拖延时间和降低政策含量。2015年4月15日李克强在国务院常务会议上，严斥一些部委和地方文件运转流程繁冗、拖沓，据此，他对文件运转流程提出硬性要求。李克强还多次批评有关部门提出的减少行政审批事项的“含金量”不高。

在上下级政府之间，政策创新与管理创新的矛盾主要表现在地方政府以转发政策代替政策创新，以政策代替管理。“在复杂多样的地方创新活动中，地方政府是第一推动集团”。[22]地方政府如果由于对创新举措认识不到位，依法治国、依法行政能力不足，就会顾此失彼，创新了政策，疏于了管理;加强了管理，忽视了创新，甚至推诿扯皮，把省事的事情自己做，把麻烦的事推给其他部门。在国家全面提高治理制度化的背景下，一些公务员认为依法办事就是凡事都要找依据，没有依据就不办事、不创新，事事请示汇报，样样等领导批准，诱发畏缩情绪。这就扭曲了法制和创新的辩证关系，也走入了政策创新与管理创新对立起来的误区。

五、政策与管理叠加式创新的态势

政策创新与管理创新叠加的实质和目的，是实现国家治理体系和治理能力的现代化。在中国从政策主导型、管制型的行政体系到依法行政过程中，需要明确一个基本走向，这就是建设法治政府和服务型政府。长期以来，中国政府以政策为治理的基本策略，以管制为基本手段。政策的一个重要品格和优势是与时俱进，适应性强。管制的一个重要特点是见效快，刚性强。在转型国家，运用政策和管制进行治理，行政绩效最高。但在进入转型期的后端，政策需要更多上升为法制，管制职能要转变为服务职能。政策上升为法制，就是增加制度性供给，提升制度化能力。管制职能与服务职能匹配，重点是增加公共服务供给，创新管制方式，把管理与服务统一起来，寓管理于服务之中。

制度性供给、制度化能力、公共服务供给、管理与服务结合的能力，都要求政府在推动创新的过程中，将已经取得创新效应的政策和管理举措稳定、规范下来，不因外在环境的变化而变化，不因推动者的意愿改变而改变，进而能让创新实践持续运行下去。事实上，政策创新和管理创新叠加的基本成果可以归结为建设法治政府和服务型政府。

法治政府和服务型政府是政府创新的最终模式，也是政府创新可持续性的保障，更是衡量政府创新绩效的核心指标。有学者对155个地方政府政策创新和管理创新案例进行跟踪研究，发现约五分之三的案例由于制度化能力欠缺而逐渐停滞，最终无以为续。而这些项目之所以缺乏可持续性，主要原因就在于地方政府的创新未纳入法治化轨道，加之政府职能转变不到位。地方政府创新的法治化不足、职能转变能力较弱，除了其自身原因外，还同中央政府的制度供给、职能转变有关。“试点—推广”是中国地方政府创新实践一种较为流行的模式，它通过对创新探索中的不确定性进行“试错”，当试验失败则在可控范围内随时叫停，负面影响不会辐射到整个政治系统。然而，这种“试错”机制并没有规定所有试验成功的创新探索都应由中央层面得以全面推广。于是，就会出现创新过程中中央政府制度供给能力不足、职能错位进而潜在制约地方创新继续深入推进的困境。一些本应由中央层面作出规范、指引或者说明的规章制度不能适时出台，本不应该由政府履行的职能还在履行，最终就会使地方政府创新处于左右摇摆、举棋不定的尴尬状况。[23]

法治政府、服务型政府不是各行其道的两个体系，在治理体系现代化的发展进程中，同样形成相互叠加的结构和功能。研究这两个政府模式的叠加，是另一篇文章的题目，但本文可以预测，当政策创新与管理创新叠加产生治国理政的巨大效益，同时克服政策创新与管理创新叠加的负面影响后，中国的法治政府、服务型政府建设将开辟新征程，而这方面理论研究的价值也将进一步凸显。

[2][3][4][7][15]国务院办公厅政府信息与政务公开办公室.国务院大众创业万众创新政策选编[Z].北京：人民出版社,2015.1-6，1-6，5，319，31、149、308.

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作者单位：许欢，清华大学公共管理学院博士后;孟庆国，清华大学公共管理学院教授