小城市培育试点镇行政服务中心建设思考

—基于浙江省两种模式的比较研究
 

【摘要】为进一步促进城乡一体化、推进新型城市化发展，浙江省从2010年以来，先后分两批选取43个中心镇实施小城市培育试点工程，进一步强镇扩权，下放上级行政审批权限。文章以整合辐射模式与分立无辐射模式两种典型模式作为比较对象，分析了各自的特点及面临的问题，归纳总结了行政服务中心选择不同定位模式的影响因素，并就进一步加强行政服务建设提出了改进意见。

【关键词】小城市培育试点镇　整合辐射模式　分立无辐射模式　比较

为更好地统筹城乡发展、建设社会主义新农村、走新型城市化道路，浙江省于2007年启动了“中心镇培育工程”。自“中心镇培育工程”实施以来，浙江省出现了一批规模大、人口多、经济实力强、具有小城市形态的特大镇。但是，由于受行政管理体制等因素限制，这些特大镇在进一步促进城乡一体化、推进新型城市化发展中遇到了不少阻碍。为此，浙江省在2010年与2014年分两批从200多个中心镇中选取了面积大、人口多、经济实力强的43个中心镇实施小城市培育试点工程，进一步强镇扩权，下放上级行政审批权限，试图破解这些困难和障碍，其中一项重要举措就是培育试点镇相匹配的行政服务中心。当前，浙江省小城市培育试点镇行政服务中心定位模式主要有两种：整合辐射模式和分立无辐射模式，本文将选取宁波余姚泗门镇和嘉兴秀洲区王江泾镇这两个小城市试点镇作为研究对象，分析与总结上述两种模式的特点和优缺点，以及采用不同模式需考虑的因素。

整合辐射模式分析：以宁波余姚市泗门镇为例

整合辐射模式即所谓的“分中心”模式，就是设立一个下级机构作为市级机构分支，该机构上属市级机构，将周边地区的所有审批事项都集中到分中心，分中心服务辐射周边地区，具有较大的权限，不仅为本地区提供服务，同时也可以为周边乡镇提供各种必要的服务。余姚泗门镇地处余姚市境西北，面积66.3平方公里，全镇下辖四个社区与十六个行政村，常住人口逾10万人。余姚市行政服务中心是县级行政服务中心，而泗门则是镇级行政服务中心，泗门行政服务中心作为余姚行政服务中心的分支，其服务范围涵盖了余姚西北所有的行政村。

整合辐射模式的特点。一是审批权限扩大。余姚市直接派出市级有关职能部门入驻泗门镇，充实派驻力量，提升派出机构主要负责人级别，主要负责人采用“高配”，按市委管理干部配备，扩大了派出机构的权力，延伸了市级管理权限。泗门镇行政服务中心行使了部分县一级的经济社会管理权限，委托授权200多项，大大方便了当地和周边乡镇的居民。二是人事关系比较复杂。泗门镇行政服务中心既有市级有关职能部门，又有派驻机构和派驻管片机构，人员管理采用属地管理为主，即派出机构正副职由泗门镇与有关派出部门商量后任免，其工作人员由泗门镇管理。①泗门镇通过建立一系列的管理制度和会议制度，尽可能理顺复杂的条块关系。三是人员配置比较精简。泗门镇按照小城市培育试点镇的发展要求，通过调剂适当增加公务员、事业编，适当增加编外用工，建立市与镇的双向交流机制，采取多种措施，努力满足行政服务中心工作人员配置的需要。四是资源支持力度得到加强。市级机构的配套设施完善，资源充足。在选用“分中心”模式后，作为市级机关的分支，泗门镇行政服务中心有权向上级机构要求软件、硬件资源的支持，其中包括了人力资源的供给与培训，财政方面的支持以及办公设施等方面的资源，有效的规避了由自己去请其他机构进驻中心的麻烦，为有序办公提供了极大方便和可能性。五是资源聚集有利于经济发展。作为“分中心”必然要辐射周边地区，分中心所在城市必将在不久之后成为周边区域的中心城市，吸引周边资源聚集到中心城市。流动人口大量增加，资源的聚集程度将有大幅度提升，势必拉动当地经济的发展，改善当地民生生活，缓解就业、民生等各方面压力，进而缓解当地政府压力。

整合辐射模式面临的问题。一是审批范围扩大带来压力。当选用“分中心”模式后，泗门行政服务中心作为余姚行政服务中心的分支，其服务范围涵盖了余姚西北所有的行政村，工作量必然增加，从管理一个镇到管理多个镇的审批事项，那也就意味着对行政服务中心的人员配备、硬件设配等提出了一个很大的挑战。二是管理体制还未理顺影响其权限发挥。作为浙江省小城市培育试点镇，其享受的审批权力应该是与县级政府基本相同的经济社会管理权限，但是在作为“分中心”后，试点镇还是作为市级机构的下属机构，在很多方面受到了上级机构的直接约束，其审批权力在某种程度上来说是缩小了。三是短期内可能带来较大的资源浪费。近年来由于经济的快速发展，很多需要进驻的部门都新开了较多的办事窗口或将原有窗口进行了大规模的扩建，但由于小城市建设的要求，他们不得不放弃已有窗口而入住到分中心的办事服务中心大楼，废弃这些已有的办公场所，并且很多地方没有现成的可以满足需求的办公大楼，需耗费较大资产。

分立无辐射模式分析：以嘉兴秀洲区王江泾镇为例

分立无辐射模式简单的说就是行政审批只是针对本镇镇民在本镇审批的事项，也就是服务不辐射周边镇的模式。本文将以嘉兴秀洲区王江泾镇作为研究对象分析分立无辐射模式。王江泾镇位于浙江沿海北部，位于江、浙交界处，距上海、杭州、苏州三大城市和乍浦港都在一小时公里圈内。辖区面积127.3平方公里，常住人口逾8万，纺织业是支柱产业，是“中国织造名镇”。王江泾镇行政审批服务中心成立于2009年，地理位置临近秀洲区行政服务中心，中心建筑位置较偏僻。

分立无辐射模式的特点。一是服务本镇为主，工作独立。目前，王江泾镇行政审批服务中心集中了工商、民政、安监、招投标等15个职能部门，设置了13个窗口，承担了120多项行政许可、非行政许可和便民服务事项。②自行政服务中心成立以来，仍以服务本镇为主。二是领导干部采用传统的配置。王江泾镇成立了以党委书记为组长，镇长、纺织城常务副主任为副组长，镇班子领导为成员的小城市培育试点镇工作协调小组，主管行政服务中心工作的也主要为镇领导而非市级派出。而王江泾镇的工作人员主要来自于本身的行政服务中心而非上级部门，对于人员的培养和管理也主要是在王江泾镇行政服务中心实行。三是财政的独立。王江泾镇主要是通过招商引资而增加自身的财政收入来支持小城市的建设。王江泾镇的财政主要是由当地进行管理，动用资金则是报当地部门审批，相对来说是独立的。在这种模式下不仅不用承担分中心的责任和压力，还可以享受在地权、财权、事权等方面的政策优惠，有利于推动当地经济的发展和产业的转型。

分立无辐射模式面临的问题。一是服务范围受限制。这种模式仅仅服务于本地区，服务范围受到了限制，面临的服务对象单一，很多下放的权力不能充分实现其应有的价值，导致资源的浪费，没有给绝大部分居民带来真正的便利。二是资源与权力得不到充分支持。因为是分立无辐射模式，行政服务中心发展过程中，在资金保障、部门协调、资源整合等方面，通常得不到上级机关单位的有力支持，导致很多部门没有真正意义上入驻服务中心，有的仅仅在那摆了一个窗口，本单位的业务接待窗口仍然继续，导致了不少的资源浪费。三是监管乏力。在分立无辐射模式下，行政服务中心仅是各职能部门集中办公的地方，其窗口工作人员的审批权力、人事关系、工资福利等仍归属原单位。在这种体制下，中心很难对行政许可事项和窗口人员进行有效的管理与监督。

影响行政服务中心定位模式的因素分析

地理位置因素。小城市培育试点镇行政服务中心不同定位模式的建设，受其自身地理位置影响较大。例如余姚市地形整体是长条形的，余姚市行政服务中心大致处于余姚的东南，那么西北方向的民众到余姚市行政服务中心则不方便，而泗门镇处于西北西区，那么余姚泗门作为分中心则非常便利。而嘉兴的王江泾镇位置偏远，周边地区的民众到王江泾和秀洲区的便利程度是一样的，甚至到王江泾更为麻烦，在这种情况下，王江泾镇行政服务中心则更适合分立无辐射模式。

人力资源因素。对于大多数小城市培育试点镇来说，最缺乏的就是人力资源。窗口人员身兼多职仍旧不能够改变窗口人员短缺的问题。一方面，由于编制的限制，试点镇不能够随意扩充人数，人员短缺成了阻扰试点镇行政服务中心建设与发展的一个重要问题。另一方面是人员素质问题。人员专业水平不高不仅会导致行政服务中心的办事效率下降，同时缺乏专业性的工作人员又导致许多事项无法下放，或是下放了事项中心却不敢接受。若将行政服务中心定位成为分中心模式，试点镇的人员就可以由地级市行政服务中心委派下放，可以仿照泗门，建立双向交流机制，地级市派出人才进驻试点镇行政服务中心，还可以让试点镇行政服务中心的工作人员到市里挂职锻炼，提升工作人员的业务水平。

部门协调因素。权力通常与金钱挂钩，行政服务中心的出现打破了原来的行政管理格局和秩序，一些依靠审批收费运转或弥补财政拨款不足的部门，常常会以各种理由拒绝进驻服务中心。整合辐射模式的小城市培育试点镇的行政服务中心作为县级市行政服务中心的派出机构，享受与县级市行政服务中心同等行政级别的待遇。在一些人员安排、资源管理和部门联动等方面由上级机关统一配置、统一部署、统一协调，解决了一些试点镇自身难以解决的部门协调问题。而分立无辐射模式若要求“七站八所”进驻中心则需要中心自己去说服各机构负责人，或者请镇党委领导出面协调，这都是一项艰巨的工程。

财政因素。自省级小城市培育试点镇实施以来，浙江省政府每年划拨大量专项资金用于促进试点镇的建设与发展等。近年来对“三公经费”的严查严管导致小城市建设的资金紧张，整合辐射模式的行政服务中心若想要动用补助资金则必须要通过上级行政服务中心和当地部门的审批，其在动用的过程中也是受到市级行政服务中心的监督和制约。而分立无辐射模式如要动用补助金则需要在当地进行审批。

进一步加强行政服务中心建设的思考

明确中心法律地位，统一安排编制。自1999年浙江省金华市成立国内第一家真正意义上的综合性行政服务中心以来，这种“一站式”的新型行政服务机构在全国诸多地方纷纷建立，显示了旺盛的生命力，但迄今为止仍然没有取得相应的法律地位。各地的行政中心有的定性为市政府的派出机构，有的定性为临时机构，机构地位不明确，它既不是审批业务的主体，也不是监督主体。由于身份地位缺乏法律依据，给行政服务中心工作的开展带来了不小的困难。另外，行政服务中心经过十多年的发展，已经参与具体行政权力的行使，这就对行政服务中心的性质及其工作人员的身份、能力等提出了更高的要求。在很多小城市试点镇的行政服务中心，随着审批权限的下放，事务也相应繁重，上级又没有充足的编制配给，招聘了不少合同工以维持中心日常工作的开展。但一个没有相应地位的政府机构和一群缺乏编制的临时工所组成的行政服务中心，其服务质量、工作绩效难以让人放心。通过明确中心法律地位，统一安排行政编制，不仅能使中心履职时“师出有名”，也能增强行政服务中心对其内部工作人员的管理力度，明确其职责与地位，进而提高服务质量与效率。

理顺人事管理体制，提高队伍素质。目前行政服务中心的正式工作人员一般受到双重管理，即原单位和行政服务中心定。③特别是在整合辐射模式下的行政服务中心，人事管理尤为复杂，不利于中心工作的开展，因此有必要对行政服务中心工作人员的考核和奖惩等进一步理顺，建立明确的规定。在进一步明确行政服务中心法律地位的前提下，建议由行政服务中心为主导，统一对其工作人员进行考核，对考核优秀的人员，行政服务中心可以通过一定的方式加以表扬和肯定。④对派驻到中心的工作人员，中心应将每次的考核结果及时反馈给原单位，供原单位参考与使用。在理顺人事管理体制的基础上，作为政府为民的直接窗口，行政服务中心要努力建设一支素质高、业务强、作风严、态度好的专业化服务队伍。派出部门和行政服务中心要高度重视人员培训，强化服务意识和责任意识，积极开展业务学习，促使工作人员熟练掌握业务技能，加强标准化服务规范的落实，树立良好的政府工作人员形象。

规范和完善行政服务中心内部财务管理体制。只有在规范和完善行政服务中心内部财务管理体制的基础上，才能有效保障行政服务中心内部机制的运行、员工奖惩的实施以及日常办公设备的配置等。建议由行政服务中心统一管理行政审批事项所涉及到的全部收费项目，以此加强中心对资金的管理和配置能力，取消行政服务中心内部各进驻部门的收入帐户，将所有的收费全部纳入到预算外资金的专门账户，以便对预算外资金进行集中统一的管理。在对行政服务中心资金的管理方面，要根据“充分授权、能进则进”的原则，通过统一安排行政服务中心的支出总额。各进驻部门除了不得重复进行收费事项外，行政事业性收费项目的增加、减少和变更等都必须经过行政服务中心、财政、物价部门的共同审核。

加强行政服务中心工作电子政务建设。随着信息技术的飞速发展，行政服务中心也应与时俱进，积极加强行政服务中心的电子政务建设，加大资金投入，提高软硬件水平，将信息化和自动化工作与行政服务中心的日常工作有机统一起来，提高办公水平与工作效率。行政服务中心应通过网络技术，大力推进电子政务建设，建设网络平台。网络平台建设可以大体分为两个部分：一是服务于内部业务，在基础数据资源共享、审批环节简化、流程优化、协同办理等方面利用信息化技术大力发挥作用，尽快形成行政服务中心窗口与后台之间信息传输与高效联动机制。二是服务于外部公众。通过网络平台，对公众公开政府信息。申请行政事项审批的机构、企业及公民等可以通过网络这一便利渠道，查询办事进程，并提出相应的反馈意见等，促使中心及时获知对方意见，发现问题，提高中心办事效率与质量，更好地服务民众，有利于责任型与服务型政府建设。

（作者分别为浙江财经大学东方学院讲师，浙江财经大学副教授）

【注释】

①张利珍：“泗门镇开展经济发达镇行政管理体制改革试点初探”，《现代企业教育》，2013年第9期。

②翁为平：“新型城市化背景下的小城市建设研究—以嘉兴市王江泾镇为例”，《当代社科视野》，2013年第11期。

③④吴静，施雪华：“中国行政服务中心体制与机制改革对策研究”，《学习与探索》，2013年第12期。