【摘要】传统电子政务轻服务和用户需求，信息孤岛效应突出，线上线下一体化服务质量不高，无法满足移动政务服务需求。作为一种新型电子政务发展模式，“互联网+政务”应以公民需求为导向，优化在线服务模式；以数据共享和权力公开为核心，驱动政务公开；以政务APP和第三方平台为枢纽，提供移动政务服务；以政务云为基础，建立政务服务信息网。

【关键词】互联网+  电子政务  政务服务    【中图分类号】D035    【文献标识码】A

《关于积极推进互联网+”行动指导意见》正式明确了“互联网+”计划的11个重点领域，作为“互联网+”行动计划的重点实施领域之一，公共服务领域的“互联网+”计划对创新政府服务供给模式、再造政府业务流程具有重要意义。“互联网+”行动计划改变了政府行政的生态环境，互联网、移动互联网、大数据、云计算等新一代信息技术将在“互联网+政务”中起着基础性的先导作用，进而推动形成全新的电子政务发展模式。

我国电子政务发展的现实困境

有学者将我国电子政务发展概括为四个阶段：起步阶段、融合阶段、协同阶段和智能化阶段。①中国的政务信息化在时空上被高度压缩，取得了非常卓越的成效。但2014年我国电子政务在国际上排第70名，电子政务的在线服务、基础设施和人力资本等三方面指数值均与其他发达国家相差较大。因此，当前我国电子政务发展仍然处于协同发展阶段，快速发展过程中仍然面临诸多现实困境。

第一，轻视服务和用户需求。我国电子政务系统的投资比重重点偏向于硬件系统建设，面向公众服务的功能占比不到3%，投资比严重失衡。这种重“电子”轻“政务”、重建设轻服务的电子政务建设模式直接导致政府对民众需求的选择性忽视。传统政府门户网站的法律、政策、任用公示、服务咨询、“领导信箱”、信息公开等各个栏目和各项内容主要是政府基于单方面意志考虑而机械罗列出来的，以用户为中心的内容呈现、需求互动和应用功能开发较少，难以满足用户的服务需求。

第二，信息孤岛效应突出。我国电子政务建设首先遵循分散建设的理路，各政府部门按照自身意志和业务要求投入大量财政资金建设业务专网和政务应用系统。分散建设的道路既缺乏政府的宏观统筹和协调，又固化了部门和地方的利益，既导致了电子政务系统的同质化，又导致了重复建设、资源浪费，更导致了各部门各自为政和信息孤岛的局面。各部门业务专网之间的物理隔离导致专网之间的横向互动极少，部门间的业务协同难度加大。外加上分散建设时的标准规范并不统一，各部门间的物理隔离和利益藩篱更加固化。

第三，线上线下一体化服务质量不高。电子商务能够迅速提供线上线下一体化快捷服务，但我国电子政务却并未实现线上线下有机结合的一体化服务供给。我国电子政务建设存在实际业务流程和政务服务系统“两张皮”问题，政府部门线上接收到用户业务办理申请后，再转移到线下，按照传统的碎片化业务流程进行申请办理，电子政务网站沦为一种形式和工具，并未有效促进现实政府业务流程的再造，导致行政审批和公共服务效率距离理想预期仍有一段距离。

第四，无法满足移动政务服务需求。随着信息技术的飞速发展，移动互联网已经改变了电子政务发展的生态环境。截至目前，我国拥有7万多家政府门户网站，这些传统的电子政务网站难以满足移动互联网的访问需求，普遍缺乏3G、4G版的门户网站，大大降低了手机网民对政府门户网站的访问量。此外，移动互联网的核心特征是移动客户端，目前绝大部分地方政府尚未推出政务APP，政务APP、政府门户网站、微博、微信等政务媒介之间的联动效果较差，无法满足民众对移动政务的服务需求。

“互联网+政务”：电子政务发展新模式的生成

“互联网+”是指以互联网为主的一整套信息技术 （包括互联网、移动互联网、云计算、大数据技术等）在经济、社会生活各部门的扩散、应用过程。作为信息产业革命的先导，“互联网+”改变了社会生产生活各个环节的原本面貌，改变了我们的话语方式和行动逻辑，中国和世界一样，都在经历着这场革命的全新考验。②互联网作为一个技术工具，“+”的是传统的各行各业，既可以加金融，加医疗，也可以加公共服务，还可以加政务。2015年底，国务院提出要加快推进“互联网+公共服务”，2016年初，国务院印发文件要求推行“互联网+政务”。“互联网+政务”全面继承和超越了传统电子政务的发展模式，是需求认定、政务公开和政务服务三轮驱动下的新型电子政务发展模式。

第一，需求认定。互联网的匿名性、便捷性和互动性为网民发表意见和看法提供了绝佳平台。政务微博和政务微信是目前较为流行的“互联网+政务”实践模式，政府在“微传播”的同时，能够通过微博的转发、评论、点赞、分享和私信群发等功能实现信息咨询、舆情监测、意见征集和需求认定，也能够通过政务微信公众平台的信息推送、自定义菜单、后台隐匿互动、信息反馈等方式实现需求与供给之间的互动交流。此外，互联网、移动互联网、大数据、云计算等技术的全面运用提供了感知民众多样化服务需求的便捷渠道。用户可随心自如搜集自己所需要的服务信息，既能够以用户为中心提供服务，又能够测量民众的信息采集偏好。

第二，政务公开。信息是“互联网+”时代最重要的发展资源，政务公开是公众获取信息资源的重要渠道，更是电子政务的灵魂。“互联网+”时代的政务公开包括数据开放和阳光政务两个方面：其一，数据开放。大数据开放的第一种模式是通过建立专门的政务数据开放网向社会和民众提供数据服务，如上海市率先建设了上海市政府数据服务网，北京市紧接着也建设了北京市政务数据资源网，目前已经上线公布了几千个数据包。第二种模式是将政务数据开放作为一个子板块嵌入到电子政务网站之中，如浙江政务服务网设置了“数据开放”专题，各领域数据有多达100项可下载，另外还有8个与数据开发相关的客户端应用，与此类似的还有“中国·贵州政府门户网站云平台”重点设置的“中国贵州·应用商城”板块；其二，阳光政务。“互联网+”时代的阳光政务，核心主题是将行政权力进行公示以接受用户监督。浙江政务服务网设立了“阳光政务”板块，不仅晒出了政府权力清单、财政专项资金管理清单、责任清单、企业投资负面清单，还公告全省政府部门每一笔审批业务的进度；广东网上办事大厅则设置了“政务公开”和“效能监督”两个版块，将各职能部门的办事信息和权责清单进行详实公开，APP也会根据时限异常数自动统计每月省直各部门网上行政审批事项办理的监督结果情况，以显示各部门的网上办事效能情况。

第三，政务服务。“互联网+政务”提供了便捷的便民服务和高效的行政审批服务。首先，依托大数据和云计算技术打造虚拟政务超市，实现一站式政务服务。如浙江政务服务网依靠强大的云计算技术实现了40多个省级部门、11个地市和90个县的政务服务资源的数据共通，全省6万多项审批事项均被纳入这个大型的虚拟政务超市，彻底实现了“信息代替民众跑路”，让民众足不出户就可以享受到政务服务。其次，借助“OTO”再造业务流程，实现政务服务的全程代理。例如，贵州省于2015年启动网上办事大厅之后，开始借鉴“OTO”的做法，实行为民服务全程模式，南明区在全区乡镇和村落都建立了代理站点，并配备代理人员，帮助业务申请人在前台进行业务代理并将电子化资料上传，后台则开始在线办理，这种代理服务模式大大节省了民众办理事项的时间、精力和财力。最后，移动政务服务实践大量兴起。移动互联网时代，“互联网+政务”的核心是通过移动客户端的应用和推广为6.68亿手机网民提供信息服务。据调查，被试的70个国内大中城市中，有69个城市共计推出政务App 316个，分布在交通、社保、民政等多个领域。但由于政务APP成本偏高，许多地方政府则开始着手将城市服务内嵌到第三方APP机构（支付宝和微信）内以节省APP的开发和运营费用。据统计，目前微信城市服务已覆盖全国363个城市，服务人次超过1.2亿，其中全国92个城市上线了本地服务。

全面推进“互联网+政务”建设的优化路径

“互联网+政务”虽然积累了不错的实践经验，但这种新型的电子政务发展模式还未完全成型，仍然有许多亟待突破和超越的电子政务发展窠臼。在全面深化改革的战略背景下，应着力总结既有的实践经验，结合国家最新的“互联网+政务”指示精神，充分借助互联网的发展规律，深入推进“互联网+政务”的全面建设。

以公民需求为导向，优化在线服务模式。“互联网+”能够连接用户的需求和政府服务的供给，这是“互联网+”的独特优势。因此，“互联网+政务”应始终围绕“以用户为中心”的原则进行电子政务产品设计，注重采集民众的多样化需求，注重民众对政务平台的用户体验，注重民众意见征集和咨询反馈，注重民众对在线政务服务的质量评价和满意度评价，并通过数据技术后台将意见征集结果和用户评价形象呈现给用户，以期通过外在压力促进政府在线服务模式和决策模式的优化。

以数据共享和权力公开为核心，驱动政务公开。政府应从顶层设计层面突破部门利益的束缚，打破部门利益格局，突破条块分割的窠臼，高度整合医疗、环保、交通、信用、人口、金融、社保等领域的数据，尽快建立统一的政府数据开放平台，既释放大数据的经济发展红利，更能为民众提供精准的个性化服务。截至目前，绝大部分地方政府都未制定和公示“三张清单”，“互联网+政务”应重点突出以权力公开为核心的阳光政务建设，通过构建系统的权力清单、责任清单和负面清单，并通过新型的电子政务载体进行公示，既给民众提供了权力监督的便捷渠道，民众也能理直气壮地要求政府部门“法定职责必须为”。

以政务APP和第三方平台为枢纽，大力提供移动政务服务。我国的“互联网+政务”才刚刚起步，政务APP的发展结果不够理想。从覆盖面来看，很多省份和部门未开通政务APP；从客户端运营来看，政务APP的形式设计和内容更新还有很大改进空间，“僵死APP”无处不在；从建设方向来看，政务APP普遍缺乏顶层规划的指导，APP重复建设、各自为政现象日渐加剧。因此，应加快制定政务APP的顶层规划，采取集中模式建设移动政务应用，重点突出APP的功能性和集成性，大力发展一站式的移动政务门户，通过功能和形式的统一将所有政府部门集中到一个政务APP上，并注重APP的后期运营和用户体验效果，提高政务APP的生命力和存活率。此外，地方政府（尤其是县级政府）应加大与微信、支付宝等第三方平台的业务合作力度，逐步增加其在第三方平台供给政务服务的项目。

以政务云技术为基础，建立政务服务信息网。作为推进电子政务建设的主要责任部门，中央网信办应鼓励地方政府加大采购云计算技术的力度，以政务云技术为基础，打破数据壁垒，推动数据共享，建立数据和业务对接的一站式政务服务信息网。在此基础上，自上而下逐层逐级将行政审批事项和便民服务项目统纳到政务服务信息网，通过“一张网”促进传统电子政务的转型升级，深化“互联网+政务服务”。而政务服务信息网的建设和运营均可采取政府购买服务的方式进行，通过服务外包的形式搭建虚拟“政务超市”，满足用户的多元化服务需求。

（作者单位：中共石家庄市委党校）

【注：本文为2016年度河北省人力资源社会保障科研合作课题（项目编号:JRSHZ-2016-07023）研究成果】

【注释】

①汪玉凯：“互联网+与政府管理现代化”，《中国建设信息化》，2016年第5期，第59页。

②《学术前沿》编者：“‘互联网+’治理体系优化”，《人民论坛·学术前沿》，2016年第5期，第4页。