政务信息化就是应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，以及对政府需要的和拥有的信息资源的开发和管理，来提高政府的工作效率、决策质量、调控能力、廉洁程度、节约政府开支，改进政府的组织结构、业务流程和工作方式，全方位地向社会民众提供超越时间、空间与部门分隔的限制的优质、规范、透明、符合国际水准的管理和服务。

政务信息化审计是现代审计的一个大方向。如今，数据信息化几乎覆盖了所有行业，信息技术的高效率已被越来越多的人所认同，传统的手工管理逐渐被信息化技术所代替。我国推出了“金财工程、金税工程、金审工程”等多项金字电子政务工程，目的就是通过信息技术提高公共管理部门工作效率。随着这些信息技术被越来越多的政府公共管理部门使用，将大大降低管理成本，改善管理效益，提高管理部门的工作效率和服务水平。审计部门作为审查监督被审计单位的主体部门，信息技术的合理使用对审计结果的准确性及审计工作效率的提高作用尤为明显。因此，“金审工程”及其他信息化系统在绩效审计过程中发挥的作用值得探讨。

一、政务信息化绩效审计的基本概念

政务信息化的概念最初来源于国外。联合国经济社会理事会认为，电子政务是政府通过信息通信技术手段的应用组织公共管理的一种方式，其目的是提高效率、增强政府的透明度、改善财政约束、改进公共政策的质量和决策的科学性，提高公共服务的质量和广泛的社会参与度。世界银行则认为电子政务主要关注的是政府机构使用信息技术，以使政府部门能够改善其与公民、企业和其他政府部门之间的关系。这些技术可以服务于很多方面，比如说向公民提供更加有效的政府服务、改进政府与企业和产业界的关系、通过利用信息和高效的政府管理更好地履行公民权等。

关于政务信息化绩效审计，目前尚未有一个公认的、权威的概念。本文认为，政务信息化绩效审计是以电子政务项目、资金或特定事项为审计对象，通过对电子政务项目、资金或特定事项的经济性、效率性和效果性进行评价，改善政府公共管理、提高政府公共服务的质量和政府透明度等的绩效审计类型。电子政务作为信息技术与公共管理的结合，常被赋予改善政府绩效的重要职能。政务信息化绩效审计应通过评价电子政务项目、资金或特定事项的绩效，促进政府的公共管理绩效目标的实现。

二、政务信息化绩效审计的现状

《审计署2008至2012年审计工作发展规划》强调：全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。政务信息化审计追求自身的发展是绩效审计发展的内在动力，审计是依法进行的，并按一定法律、法规作为评价尺度和取证依据的，审计法对效益审计做出规定。

目前政务信息化绩效审计处于初步发展阶段，主要表现：

一是政务信息化绩效审计发展存在地区差异。经济发达地区政务信息化绩效审计发展快于经济相对落后的地区，而且随着行政级次的高低，政务信息化绩效审计工作的发展也呈现出由强到弱的状态。

 二是涉及领域广泛，成效明显。开展政务信息化绩效审计涉及财政管理、基础设施建设、经贸、农业与资源环保、金融、社会保障、教科文卫、外资利用、信息安全等多个领域。通过开展政务信息化绩效审计，揭示审计事项的管理和资金使用效益情况，分析产生问题的原因，有针对性地提出了解决问题的建议，有效地促进了政务部门建立和完善有关管理和制度。

随着“金审工程”建设的深入推进，现场审计实施系统（AO）及审计管理系统（OA）发展日趋完善，两个系统之间可以完成无缝对接。现场审计实施系统（AO）2011可以采集转换的财务数据已基本涵盖市面上所有的财务软件。现场审计实施系统（AO）及审计管理系统（OA）已成为国家审计信息系统的重要组成部分，是审计人员开展计算机审计、强化审计项目管理、实现审计信息共享的重要系统，为信息技术审计事业的发展起到了至关重要的推动作用。

三、开展政务信息化绩效审计的现实意义

（一）开展政务信息化绩效审计是政府审计的法定职责。

电子政务是建立在信息技术基础设施上的基础应用，也是世界各国信息技术投入的主要领域之一。电子政务项目由于其投入巨大、建设周期长、产品公共性等特点，常常由政府财政资金进行投资建设。我国的电子政务活动以政府为主导，政府在电子政务项目方面投入了大量的财政资金。根据审计法的规定，审计机关对各级政府及其部门的财政收支以及政府投资和政府投资为主的建设项目的预决算进行审计监督，监督的范围包括财政财务收支的真实、合法、效益性等。政府在电子政务方面投入了大量财政资金用于电子政务的建设、运营，对这部分政府财政投入及其效果的真实、合法、效益进行审计，是政府审计的法定职责。

（二）开展政务信息化绩效审计是电子政务发展现状的要求。

我国政务信息化建设开始于80年代中期的“办公自动化”，主要表现为在办公室工作中运用微机管理、储存和打印文档。而大规模的政务信息化建设是90年代初期开始的。1993年，为适应全球建设信息高速公路的潮流，我国正式启动了国民经济信息化的起步工程——“三金工程”，即金桥工程、金关工程和金卡工程。随后以“金”字头为代表的多项工程陆续展开。到目前为止，已经形成了以“十二金”工程为主体的重要信息应用系统，包括金宏、金桥、金财、金税、金卡、金关、金审、金盾、金保、金农、金水、金质工程等。为了转变政府职能，提高政府透明度，1999年由当时的国家经贸委和中国电信牵头，联合40多家部委正式启动了“政府上网工程”，并随后得到了更多的政府部门的响应。

政府在政务信息化建设方面的投入取得了巨大的成就，但也产生了诸多问题：一是缺乏统筹规划。中央政府与地方政府的电子政务开发往往各自为政，在业务流程、数据标准和用户界面方面缺乏整体规划，这与电子政务的统一性、开放性和交互性的特征发生冲突，给信息共享和业务整合造成很大困难；二是忽视应用和服务。电子政务建设不是简单地将软硬件拼凑起来，而是通过业务流程重组和再造，理顺政府对内应用和对外服务,促进政府行政效率和服务水平的提高。在地方政务信息化建设中，往往过于重视软硬件的建设，而忽视了对内应用与对外服务的深入开发，造成电子政务项目应用率和公众满意度不高的结果；三是法律体系不够完善。目前我国还未正式出台专门规范电子政务建设、运营及信息管理、信息共享的法律，现行法律大多属于部门规章或者地方立法，法律效力层级比较低。缺乏上位法的规划与设计，使得电子政务的发展难以进入法制化发展的轨道。电子政务建设过程中存在的问题，需要国家审计机关介入对电子政务绩效进行评价，这也是政务信息化健康发展的客观要求。

（三）开展政务信息化绩效审计是转变政府职能、提高政府透明度的要求。

开展政务信息化建设，对加快政府职能转变、建设服务型政府以及提高政府透明度具有十分重要的意义。对政府部门来说，可以通过信息技术手段完善和优化其内部业务流程，提高处理公共事务的能力和水平，更好地为公众服务。同时，政务信息化运行过程中积累的海量信息资源，也为实现信息公开提供了基础。信息公开透明有利于公众对政府信息的了解和反馈，完善公共决策的科学性，提高政府行政透明度。然而，目前我国政务信息化的发展与公众的要求还有很大差距。举例来说，在门户网站的建设方面，大量的门户网站成为政府的花瓶，久不更新或缺乏公众想了解的信息，在线办事没有或形同虚设，政府投入没能收到公众满意的效果。作为国家财政的守护人，审计机关有义务开展政务信息化绩效审计，对电子政务绩效作用的发挥进行评价，这也是转变政府职能和提高政府透明度的客观要求。

国家政治经济社会的发展要求审计机关不仅要发挥批判性的作用，还要发挥建设性的作用；不仅要关注财政收支和财务收支的真实性、合法性，还要关注财政收支和财务收支的效益性；不仅要关注财政收支和财务收支，还要关注政府管理、绩效和责任履行情况；不仅要揭露和查处问题，还要又针对性地提出解决问题的对策和建议。在新形势下，审计机关仅仅依靠开展传统的以关注财务收支真实合法性为重点的审计，无法全面发挥审计工作的作用，也无法满足国家社会经济发展和贯彻落实科学发展观的要求。开展政务信息化绩效审计是审计机关发挥建设性作用的重要途径。只有拓展审计的范围，大力开展信息化绩效审计，审计机关才能适应要求，关注“该关注的事情”，提出改进建议，才能在促进经济社会全面协调可持续发展和构建和谐社会方面发挥积极的建设性作用。

四、政务信息化绩效审计的实践应用

政务信息化绩效审计是政府审计发展的必然趋势，也是各级审计部门当前面临的新课题。我们在多年摸索尝试基础上，对政务信息化绩效审计作了进一步的探索，取得了阶段性成果，为今后更好地开展这项工作积累了经验。下面以我市政务管理视频监控系统工程绩效审计项目为例，介绍信息技术在开展绩效审计中的实践应用。

（一）收集审计资料。信息系统审计不同于财务收支审计，它的审计范围大，覆盖面广。我们不能仅仅依靠被审计单位提供的资料，还需要从其他渠道获得资料。在本案例中，我们不但收集了城市管理部门的财务数据、业务数据、内控制度，还从服务对象手中获得问卷反馈信息。大量的资料使得我们审计报告充实，审计评价内容更加准确，审计风险大幅降低。

（二）注重审前调查。审前调查是确定审计重点、实施现场审计的基础。在审计项目中，我们运用资料查阅法、座谈法、现场观察法、问卷调查法等四种方法对市政管理部门进行了审前调查，例如，我们调查了群众满意度，调查业务流程，调查信息系统安全情况。全面、细致的调查，使得我们该信息系统审计项目事半功倍。

（三）转变审计方式。在这次信息系统审计的过程中，我们积极转变传统的财务收支审计思路，打破以查找违法违纪问题为主的思维框框，找准信息系统审计的切入点，坚持以排查可能存在的异常现象，分析产生问题原因，提出针对性的审计建议为主线，切实发挥信息系统审计的“系统免疫”功能。

（四）创新审计方法。审计方法不但影响了审计效率，还影响审计报告的质量。在信息系统审计中，我们抛弃以前财务收支的核算法、复对法、统计法等方法，运用绘制流程图法、数据核对法、模拟操作法、横纵向比较法、量本利分析法、SQL语句查询法、钩稽关系效验法、会议座谈法、问卷调查等方法，提高信息系统审计的广度和深度。

（五）明确审计目标。围绕“安全性、有效性和经济性”的总体目标开展绩效审计项目。在本次信息系统审计项目的实施过程中，我们强调了信息系统的效益性审计和分析。重点关注成本收益分析，审查其信息系统的硬件投入及社会收益；关注风险控制分析，审查其系统的软件投入与保障力；关注可持续性发展能力分析，审查其系统的可扩展性和升级跟进能力，充分体现了绩效审计的鲜明特色。

（六）注重成果转化。绩效审计报告是绩效审计结果的反映，是成果转化的基础。根据审计查证掌握的情况，围绕经济性、效果性、效率性对项目建设、运行绩效作出评价，对好的方面给予实事求是的肯定，对审计发现的影响绩效的问题真实准确地予以揭示反映；力求做到审计分析深刻到位，报告从机制、制度和技术层面对审计发现问题进行了深入分析，找出了问题产生的原因，在此基础上有针对性地提出了整改意见和建议。

五、政务信息化绩效审计评价体系的构建

我国政务信息化的绩效评估体系的建设极为紧迫，政务信息化是一个前所未有的浩大工程，是政府管理史上的又一革命性变革，要确保这一项目的成功，必须充分发挥信息技术在政府管理中的巨大作用 。

政务信息化绩效评估是基于具体的组织结构和组织应履行的职能之上的，不可能在不清楚一个被评估的组织的具体结构和其应履行的职能时，评价主体能作出合理的评价。中央政府与地方政府在电子政府体系中的职能是有差异的，中央政府的主要职能在于从各级地方政府获取社会运行的相关信息，根据这些信息作出相应决策，通过立法、司法、行政、财政、金融等手段来宏观调控经济与社会的和谐发展；地方政府的主要职责应是为所属区域的企业和民众提供优质的公共产品和公共服务，并维护当地市场的公正、公平和效率。这样，电子政府就包括一个内网和一个外网，内网主要是政府内部的沟通，外网是政府与民众互动的纽带。基于电子政府的职能，其结构至少应包括：实体要素、支撑要素、目标要素和人员要素。具体而言，实体要素是构成电子政府的物质基础，包括硬件环境、软件环境以及信息资源库；支撑要素是保证电子政府顺利运作的法律制度，包括法律规范、共享信息的范围和参与者的身份确认机制；目标要素是电子政府所要达成的目标，包括电子化公文、电子商务、电子邮递、电子税务、电子福利、电子民主、政务信息公开等内容；人员要素是维系电子政府良好运行的人员素质保证，包括对系统的维护和数据的采集和处理。

政务信息化的核心价值之一，就是要改善政府的公共服务，提高公共服务的水平和质量。只有从广大民众最为关心的政府公共服务的角度出发，有选择地把政府对社会、公众服务的最主要业务率先实现信息化，才能真正体现电子政府的价值，并通过这样的应用，带动政府对社会监管以及政府内部的信息化。但我国面临着与西方发达国家不同的现实环境，决定了我国的电子民主的运行机制、对政府的约束力与发达国家不可相提并论，电子民主在我国的建设只能分步实施。我国各地经济发展水平差异极大，存在严重的“数字鸿沟” 与“电子隔离”的问题，而且各地民众参政议政的能力和意愿差距极大，电子民主在中国的广泛实施必须有效解决“数字鸿沟” 与“电子隔离”的问题，以防范政府权力沦为某些社会阶层实现其利益的工具。但这不能成为我们拒绝民众参与电子政府建设的借口，缺乏民众广泛参与的电子政府，只不过是在传统管理模式和管理理念上嫁接了新的技术，是注定要失败的。

政务信息化的绩效评价体系是事关电子政府工程成败的制度性安排，具有举足轻重的价值和意义。政务信息化绩效评价体系应以现代政府的价值取向作为评价的核心，立法应先行，相关法律法规应充分反应出现代政府的价值取向来，评价应基于合理的电子政府结构和其应履行的职能，评价的主体是最为广大的人民，评价的方式应软性指标和硬性指标相结合，硬性指标的具体评价标准应由多学科专家共同来制定，由国家审计署负责实施，软性指标在我国应分步推进，政务信息化工程的实施应从上至下来进行。

临沧市审计局 作者 郑国琼

[参考文献]

（1）“论电子政府治理及制度创新”，苏徐红，《探索》，2001年第3期

（2）“加强绩效审计 推动审计创新转型”，唐作文，《中国审计》，2012年第23期

（3）“信息系统跟踪审计探析”，陈四良，《中国审计》，2013年第4期