树立政务信息资源共享新思维
——访国务院发展研究中心信息中心研究员李广乾
本报记者 王丽娟
国务院日前印发了 《政务信息资源共享管理暂行办法》（以下简称《办法》），对当前和今后一个时期推进政务信息资源共享管理的原则要求、主要任务和监督保障作出规定。“此《办法》的出台将对促进各部门政务信息资源共享起到积极作用。”国务院发展研究中心信息中心研究一处处长、研究员李广乾在接受中国经济时报记者专访时表示。
政务信息资源应用是大数据产业发展的核心
政务信息资源数据库的概念非常丰富。《办法》对其内容进行了界定，是指政务部门在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的文件、资料、图表和数据等各类信息资源，包括政务部门直接或通过第三方依法采集的、依法授权管理的和因履行职责需要依托政务信息系统形成的信息资源等。
我国的政务数据库建设已经进行了十多年。2002年，国务院发布了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》，对电子政务的基础数据建设提出了要求，并提出了四大国家基础数据库的概念，即 “人口基础信息库”“法人单位基础信息库”“自然资源和空间地理基础信息库”“宏观经济信息数据库”，奠定了国家数据库建设的基础。
“总体来看，我国已经建立了有助于政府管理的各级数据库，但是在应用上还不够理想，有些应用的范围和共享的程度也不尽如人意，重复建设、部门间的信息壁垒也比较多。”李广乾表示。
李广乾认为，是三方面因素促使了《办法》的出台：首先是商事登记制度改革的需要。商事登记制度改革是李克强总理近几年一直力推的一项改革，旨在减少行政审批事项、缩短审批流程，为企业和个人创新创业提供更多便利。商事登记制度改革对政府的信息数据共享提出了新要求，不仅需要新的后台来操作，对基础数据在不同部门之间的协调也提出了更高的要求。
其次是政务信息公开的需要。政务信息资源共享又叫政府数据开放共享，在国际上已经运作了很多年，很多国家都建立了政府自己的公共数据库，而且已经开放给了全社会。前几年八国集团（G8）联合发布了关于政府数据开放的宪章，要求各个国家按统一的要求开放政府数据。可以说，政府数据开放共享已经成了国际的重要趋势。我国在2008年发布的《政府信息公开条例》基础上，也在向数据开放共享上转变。但开放共享不仅是简单的信息交换，而是要从机制上实现共享，这就对政府信息资源建设提出了更多的要求。
第三是大数据产业发展的需要。政府数据在整个大数据产业发展中发挥了核心的作用。比如企业法人、医保、社保以及政府在行政过程中收集到的其他各种信息，形成了数据开放的重要的基础数据。这些数据对促进大数据产业发展将发挥特别重要的作用。
加强宏观治理意识 打破隐性壁垒
《办法》提出，政务信息资源共享应遵循以下四项原则，即以共享为原则，不共享为例外；需求导向，无偿使用；统一标准，统筹建设；建立机制，保障安全。同时要求，各政务部门应加强基于信息共享的业务流程再造和优化，创新社会管理和服务模式，提高信息化条件下社会治理能力和公共服务水平。
实际上，这四项原则是对部门之间的数据共享工作提出了要求。我国的政务信息数据建设多年，部门间的共享工作却屡屡被民众诟病，不论是因信息不流畅出现的开具“我妈是我妈”的证明奇葩现象，或是因信息泄露引发的纠纷，都是政务信息资源共享的“隐性壁垒”所致。
李广乾分析指出，造成这些问题的原因有三个层面：一是技术架构层面的原因。当初政府部门在开始数据共享工作时由于各种技术条件的限制，没有设立一个很好的系统架构，出现了很多部门的技术标准不统一、系统不兼容、没有接口等问题，阻碍了各部门间的数据共享。
二是工作层面的原因。工作的协调不畅问题严重，每个部门都觉得向其他部门要数据很难，但自己也不愿意给别的部门，好像数据给出去自己就会吃亏，大家都没有共赢的思维，缺乏宏观治理意识。
三是制度层面的原因。到目前为止，虽然与政务信息资源共享的相关文件很多，但我国还没有建立一个清晰的关于数据共享的法律制度，没有更高层面的顶层设计来为数据共享提供有力的支持，使很多原则性问题在实际操作过程中难以实施。
对于如何打破壁垒，扫清数据共享的障碍，李广乾也给出了自己的建议：首先，在政府信息资源建设当中要加强统筹。各部门都要从国家信息化建设大局和促进大数据产业发展的角度来考虑，加强合作。其次，技术层面也应该有具体实现的路径和方法。要以主数据管理的思维，去指导我们的电子政务基础数据库建设。第三就是政府在行政业务处理当中，一定要形成一种很好的线上、线下协同，前台、后台协同，政府网站要和实体的政务大厅统一起来，上下联动，实现李克强总理所说的让数据多转、百姓少跑。
“除此之外，还要将制度明确、细化。其实以前也出台过很多类似文件，但是执行效果一直不理想。如果能做到以上几点，未来的政务信息共享工作才会越来越顺利。”李广乾表示。
更新政务信息资源目录编制思维和方法
可以说，编制政务信息资源目录是《办法》的核心内容。《办法》提出，国家发展改革委负责制定《政务信息资源目录编制指南》，明确政务信息资源的分类、责任方、格式、属性、更新时限、共享类型、共享方式、使用要求等内容。各政务部门按照《政务信息资源目录编制指南》要求编制、维护部门政务信息资源目录，并在有关法律法规作出修订或行政管理职能发生变化之日起15个工作日内更新本部门政务信息资源目录。
但是，编制政务信息资源目录能否实现政务部门间信息资源共享的目标呢？李广乾说，他对此表示怀疑。他说，早在2002年，《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（中办发【2002】17号）就明确提出了开展 “电子政务信息资源目录体系与交换体系”建设，但是从十多年来的实施情况来看，效果并不理想。
在他看来，从技术角度看，在实施《办法》的过程中，有必要进一步深化对政务信息资源属性和规律的认识。《办法》提到了“主题信息资源”的建设问题，但是“主题信息资源”实际上就是部门数据，强调“主题信息资源”建设不利于实现共享。在促进政务信息资源共享过程中，应该淡化处理“主题信息资源”的建设，加强电子政务几大基础数据库的统筹建设和共享应用。为此，可以考虑以“主数据管理”的思路和方法去建设电子政务几大基础数据库，通过统筹建设、共享这些基础数据库，实现“主题信息资源”的共享。
此外，李广乾认为，应该以云计算思维去更新共享平台的建设方式、方法。云计算不仅是我们开展政务信息资源建设的思维方法，也应该是我们开展共享平台建设的基础方法。只有这样，我国的电子政务建设才能满足新一代信息技术发展的需要。
最后，李广乾表示，《办法》的出台本身是好事，是在落实李克强总理一直强调的行政审批制度改革，但在技术上还有一些问题需要克服；在以后的工作中，应该运用新思维，根据政务信息资源发展的基本规律和要求，以科学合理的方法解决实际问题，这些才是政务信息资源共享工作中应该坚持的方向。