【摘要】在当代西方国家城市治理之中,城市居民、企业和社会组织参与城市治理的程度不断提高,政府、市场与社会的合作程度日益加强,城市社区与城市议会的治理功能日益突出,城市与区域之间联合治理的趋势不断凸显。通过放松管制,运用顾客导向的和企业化治理工具,城市治理在一定程度上适应了在全球化与信息化条件下城市发展的新要求,并在治理结构上产生了市场式、参与式、弹性化和解制型四种类型政府。管理模式、社团模式、支持增长模式和福利模式是四种西方国家较为典型的城市治理模式。

【关键词】城市；管理；治理；结构；模式

城市治理(urbangovernance)是城市各种个人或组织管理其共同事务的诸多方式的总和,是相互冲突的或不同的利益得到调和并且采取联合行动的持续过程。从 20世纪 80年代开始,信息技术革命与新自由主义共同推动全球化进程走向深入。全球化推动各种生产要素与产品在世界范围内流动,也使人类的社会结构、经济结构与空间结构空前复杂化。全球化使国家的地位与作用大大降低,使城市从国家的影子中阔步迈向世界竞争舞台,城市和地区之间的竞争日益激烈,城市经济直接参与全球经济,其地位与作用也随之提高。西方国家城市经济日益服务业化,城市必须通过各种方式与机会向世界和跨国公司展示自己,提高宜居程度,吸引到所需的资本与人才。在这样的条件下,传统城市管理强调单向、两元的管理方式必须被新的城市管理理论所取代。城市治理是适应城市经济与社会发展的新要求而发展起来的新的城市管理方式,它在试图扬弃传统城市管理方式的同时,通过纳入更多的利益主体及其持续的互动协调,达到调和联合行动的目的。

一个城市的治理水平不仅直接关系到城市经济与社会问题的能否得到恰当的处理和解决,它作为城市居民与生活的软环境,也影响到城市宜居程度,影响到城市对资本与人才的吸引力,从而影响到城市在世界城市网络体系之中的能级。20世纪 80年代以来,随着可持续发展理论、新公共管理学和人文主义思想的渗入,西方国家城市治理理论与实践日益发展,对于其城市应对全球化与信息化的挑战具有重要作用。

一、西方国家城市治理的主要特征

随着全球化与信息化,西方国家城市管理不仅面临着合法性危机与财政危机,而且面临着城市之间日益剧烈的竞争。在全球化冲击下,西方国家传统上基于政治与行政两分的管理方法正在遭受着越来越多的批判。这种批判同时也指向了政治与社会两分的传统观点。传统上政府职能不断扩张与政府机构不断膨胀给财政带来较大的负担,同时也产生了行政效率低下的问题。更为严重的是,许多城市面临社会秩序重建与政府信任危机。因此,西方国家城市治理在力图扬弃传统城市管理理论与实践方式的基础之上,重塑城市政府,发展适应新的经济与社会生活方式的治理方式。城市治理与传统的城市管理的区别在于传统的城市管理把城市政府作为唯一的权力中心,包揽一切关于城市发展建设的决策过程,并依赖其严格的城市政府组织的等级结构来执行,忽略了城市社会中各个主体的共同利益和个别利益;而城市治理则除了城市政府的决策,还包含着非政府因素在内的多元化决策,它一方面显示了传统城市职能和角色的转变,另一方面也体现了在城市功能不断膨胀和城市利益主体范围不断扩大的情况下,有更多的城市利益相关者来主动参与城市的管理与发展。

简而言之,城市治理以协调而不是以控制为基础;治理强调过程而不是行动与规则;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。①围绕着这样的治理核心思想,西方国家城市治理有以下几个特征。

(一)社会主体参与程度不断提高

西方国家城市治理理论认为,不论是公共部门还是私人部门,没有一个个体行动能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需要的全部知识与信息,也没有一个个体行动拥有足够的知识和能力去应用所有有效工具。如果没有广大城市利益相关者的积极参与,城市管理的成本将十分高昂,城市管理的效率将非常低下,改革城市管理取决于公众和其他利益相关者积极参与城市事务。在某种程度上,参与机制在本源上是一种能量释放机制和纠偏的机制,它会化解矛盾,孕育出符合公众利益的合理政策。因此,目前在西方国家城市治理过程中,城市的各个利益相关者包括社会中介组织、居民与企业对城市治理的参与程度正在不断提高。各种社会组织与公众参与城市管理的方式不断增加并且已经制度化,常见的方式有议员和政府走访市民、公共舆论、听证会等。随着公众参与城市管理程度不断加深,城市民主制度也正在完善。

在美国,城市政府建立了一整套机制,调动利益相关者全过程参与城市管理,各利益相关者共同参与“发现”城市问题,参与决策,参与政策的实施,最后参与监督。这种广泛参与机制可以有效地避免决策为某个特殊利益集团服务,及时纠正决策的偏差,并且降低城市决策与执行的成本。这种参与过程不仅是协调不同社会主体利益的过程,是集思广益的过程,也是提高治理效率的过程。

(二)城市政府与社会的合作程度日益加强

西方国家城市治理吸收了公共选择理论,认为在日益复杂化的城市系统之中,城市政府存在着较多失败现象。因此,城市必须通过政府与市场、政府与社会的关系重新界定来解决城市政府面临的危机。在这样的背景下,城市治理赖以生存与运作的组织基础、城市社会主体之间的关系与相互作用成为城市治理的前提条件,也决定着城市政策的发展方向及其目标价值取向,最终关系到城市治理成功与否。他们认为公共服务既可以由政府来提供,也可以由市场或社会来提供;应打破公私界限,破除政府垄断,在政府与市场、社会之间,在公私部门之间形成竞争;应当给予公众对公共服务进行选择的机会;不应当坚持政府职能的专属性和排他性,强调国家与社会组织之间的相互依赖关系。

随着 20世纪 80年代国有企业私有化,西方国家城市治理在尝试私有化与市场化的方式,消除机构臃肿,降低政府机构财政开支,提高政府行政效率。城市政府职能市场化成为很多西方国家城市政府组织思想。许多西方城市政府把传统上政府职能从政府功能分离出来,它们或者转移给企业经营,或者采取拍卖的方式,促进政府的功能收缩与集中,最终使政府专注于提供非排他性与非竞争性的公共服务领域。城市政府通过委托、授权、承包、合同等形式,把部分政府职能转移给社区、企业、个人以及非政府组织,而政府负责监督、检查、指导这些传统政府公共服务的产生情况。不少城市因此被称为“企业家城市”,政府也因为被称为“企业化政府”。总之,政府从“划桨”经“掌舵”向服务方向转变,政府集中负责关键性公共产品与公共服务,对其他非关键性公共产品与公共服务采用监督与指导的方式提高其产出效率。

(三)城市社区与城市议会的治理功能日益突出

城市治理的多元化要求城市管理的社区化, “社区的政府”或“社区拥有的政府”正在成为西方国家城市追求的目标,实现公共服务的所有权从官僚机构和专业人员到社区的转移,让服务的对象拥有它们。①西方国家城市试图通过城市管理权力分权化与重心下移,以适应灵活日益灵活多变以及复杂化的城市经济与社会发展要求,提高城市管理效率。许多城市管理权力逐渐转移到基层职能部门,城市上层政府越来越倾向于负责城市整体性与一般性的事务,而具体性与复杂性的繁杂事务交于城市下层政府负责。个人、社区、企业、政府基层组织和社会组织在城市治理的功能与作用正在不断彰显,特别是城市社区的治理功能日益突出,体现多中心治理的新趋向。政府基层组织直接与城市居民、企业和社会组织互动与协调,成为城市有效治理的基础。各种利益相关者首先在社区层面直接接触,并通过相关协调机制进行谈判与协调。建立良好的社区内部关系,充分动用各种社区资源和社区管理手段,协调各组织间的互助关系,使其相互促进,实现社区的全面发展。大多数社会矛盾通过这种形式得到解决或处理,这些基层社会组织能够反映城市民众的呼声,它们在塑造城市社会环境,提高城市宜居程度起到重要作用。英国的城市政府把治安、防火、公立学校、家庭福利、消费者保护等公共服务通过改革直接承包给社区,或者通过合同租给私人。这样既节省了政府开支,降低了行政管理费用,又提高了效率。在西欧城市,社区治理在城市治理处于较为重要的地位。

发达国家城市一般都设有议会,议会的作用主要体现在立法与监督方面,有的城市议会还具有部分行政职能。超越于社区治理能力的城市问题往往通过社区组织向城市议会反映,城市议会成为体现不同社会利益群体或集体的呼声场所与协调机制。随着城市不同的利益相关者参与城市管理,城市的代议民主制正在完善,议会作用在不断得到加强。议会通过立法与监督干预城市管理。美国的弱市长制和市政经理制,英国的议会委员会制,澳大利亚的市长议会制,议会都拥有较大的权力干预政府,参与城市管理。在法国的市镇制和日本的市长议会制下,议会的权力相对较小。但是,无论是哪种体制下,议会一般都能发挥制衡作用,监督城市市长和市行政机构,从而监督城市管理的进行。

(四)城市与区域之间联合治理的趋势不断凸显

随着全球化与信息化不断走向深入,现代经济成为以网络为主的经济,每个城市都是其中一个结点,因而都必须有其他城市及其区域的支持才能存在和发展下去。城市与城市日益联合发展成为大都市区或都市连绵区。相应地,城市的问题与矛盾也超越了单个城市的空间范围及城市政府的治理能力,这些问题与矛盾解决有赖于其周边区域的支持与协助。传统的城市管理中奉行的单一与纵向的方式已愈来愈难以付诸实施。城市与城市之间,城市与所在的周边区域之间的联合与跨界治理不断加强。在美国,都市地区分散治理(即超级地方主义)程度越高,其种族和经济隔离的程度越高。要想消除严重的种族和经济隔离,必须做的第一步是扭转都市地区的分散治理。

大都市区的问题不只是中心城市的问题而是整合区域内的问题:忽略不是大都市区治理的答案,通过区域治理系统动员公共和私人源才是答案。①许多城市特别是中心城市设立了大都市政府,治理的范围已超越了单个城市的管辖范围,其被称为“巨人政府”。多伦多大都会自治体、伦敦大都会区政府、荷兰鹿特丹大都会的区域协议会、丹麦的大哥本哈根议会、瑞典的大斯特哥尔摩县议会、德国的法兰克福区域联合体和西班牙的马德里大都会地区计划协调委员会都是城市治理为适应全球化与区域化发展的产物。

简而言之,在全球化与信息化的条件下,随着西方国家城市的经济服务业化,相对灵活的服务业就业方式增多,城市治理的重心发生了上行与下移的两种趋势,即在对外联合治理的加强与向下城市基层治理特别是社区治理的重要性增加。城市治理不仅仅是提高政府工作效率的重要途径,而且也是城市应对区域经济的协调发展与全球的经济空间竞争的重要方式。

二、西方国家城市治理结构与工具

城市治理结构是城市治理的制度基础和组织架构,城市治理工具是治理主体与客体之间的互动与作用,两者构成了城市治理的主要内容。伴随着西方国家城市构建“工作更好、花费更少”政府重塑进程,在城市管理自由化与市场化的时候,城市居民、企业和社区不断渗入传统城市政府职能领域,重新界定政府、私营部门和第三部门的关系,加快推进城市治理结构转型。另一方面,城市政府在改变以规制方式来实现公共目标,通过吸收新古典经济学和公共选择理论素养,创新城市治理工具,提高城市公共服务的效率。

(一)西方国家城市治理结构

城市治理结构是参与治理主体特别是公共部门之间的权力配置及其合作形式,是参与治理的各个主体之间的权责配置及相互关系。随着城市管理自由化与市场化,城市治理主体不断多元化,城市治理的主体已经不仅仅是政府公共部门。城市治理结构也由以政府为核心的单中心治理结构向政府、市场和社会三维框架下的多中心治理结构转变,城市政府摒弃“划桨”和“掌舵”的管理方式,加快向服务政府方向转变。“城市管理改革试图用以市场为基础的、由竞争驱动的策略来取代传统上以规则为基础、由权威驱动的过程”。②面对日益复杂的治理问题,政府既要平衡与非政府组织的关系,通过提高城市居民与企业的信任、回应居民的要求获得新的合法性,又要通过改变组织架构、理顺内部关系来提升自己能力。如果从政府、市场与社会的角度来看,以盖伊·彼得斯(2001)的观点,从城市政府存在着市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制型政府四种类型。

市场式政府接受当前有关政府改革时代思潮是利用市场的假定,即私人部门的管理方法相对优越于传统的公共部门管理方法。不管最富裕的西欧国家或最贫穷的非洲国家是否考虑进行政变革,人们普遍假设提高政府组织效率的最佳甚至惟一的方法是用某种建立在市场基础上的机制代替传统的官僚体制。市场模式已经成为最受国家和政府欢迎的革新概念。美国的城市治理和城市公共服务供给较多地采用了市场模式。

参与式政府不仅反对科层等级制,而且也反对通过市场方式,致力于寻求一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传达信号。协商与公民参与决策是提高政府行政效率的重要途径。这种模式认为,如果没有公众的积极参与,政府很难使其行动合法化。如同垄断是市场模式的主要障碍一样,参与模式的倡导者认为科层等级制是妨碍行政效率提高的障碍。英国和瑞士的城市治理较多地采用了参与模式。

弹性化政府是指政府具有应变能力,能够有效回应新的挑战。政府及其机构有能力根据环境变化制定相应的政策,而不是用固定的方式回应新的挑战。政府在人员任用的铁饭碗和公共组织永久性的负面影响已经受到广泛批评,弹性方法成为政府改革公共部门现状的可行方案。该模式的基本设想是在政府内部采用可选择性的机构,以取代那些自认为拥有政策领域永久权利的传统部门和机构。该方法强调弹性,主张不断撤销现有组织。

解制型政府是试图通过改善政府内部的管理,发挥公共部门潜在的能力与创造力。它认为科层制管理不仅是可以接受的,而且是可取的。解制型政府与 20世纪 80年代寻求减少并严格限制政府活动的政治主张是完全相反的。有关解制模式的基本设想是,如果取消一些限制和制约,政府机构就可以将目前的工作处理得更为效率,而且还可能从事新的创造性工作,以促进社会的整体利益。

如果从立法与行政两者角度来看,目前西方国家城市治理结构主要有以下三种模式:议会委员会制(CommissionSystem)、市长议会制(Mayor-CouncilSystem)和市议会 -市政经理制(Council-ManagerSystem)。议会委员会制模式是指市议会集立法与行政为一体,市议会负责城市公共管理事务,每一位市议员监督下属的一个或多个部门的行政管理情况;市长没有实权,只具有象征性作用。英国以及北欧的瑞典、丹麦、芬兰的城市大多采用此种体制,德国和加拿大的部分城市采用此制。市长 -市议会制模式下的市长是市议会与城市的最高决策机构的负责人,介入和参与市政日常管理工作;市议会掌握立法权和对行政部门的监督权,不直接从事具体的行政管理。市议会 -市政经理制是将企业的管理方式运用于城市治理的一种体制,它的核心思想是把城市政府看成一个类公司机构,它在美国城市管理中较为常见。

(二)西方国家城市治理工具

城市治理工具指的是参与城市治理的各主体为了实现治理目标而采取的行动策略、方式、手段及其运行机制。詹姆斯· W·费斯勒和唐纳德· F·凯特尔提出,理解政府工作的一个有效途径不是把公共行政仅仅看作部、局和机构的集合理,而是看作基本工作的集合。①“公共管理者被要求去寻找新的创新途径来到得成果或者将先前由政府履行的职能民营化”。②市场方式被引进城市治理工具之中以治疗公共管理机制僵化的痼疾。城市治理重视放松管制,拓宽治理主体参与城市治理的渠道,刺激城市治理工具的创新;重视非政府组织的作用,致力建立良好的公私伙伴关系;重视信息沟通和有效协商,建立政府、市场和公民社会互信与互动的愿景。简而言之,这些治理工具总体上具有倾向市场与公民社会的作用,强调公私伙伴关系,强化诱导和激励。

从类型上划分,当代西方国家的城市治理工具有以下三类:一是企业化城市治理工具,如特许经营、质量管理、成本管理、顾客管理和战略管理等。二是解制型政府治理工具,放松管制主要在于经济和公共事业领域,主要集中在证券、铁路、航空、通讯、能源、银行等行业,所使用的工具包括公私伙伴关系、半公半私企业经营、催化非政府行业、改变公共投资政策、股权投资、种子资金、重新构造市场等。在放松管制的同时,西方国家的城市政府建立了对其产品和服务的自我约束和责任制度,如产品责任制度、消费者权益保护和服务监督制度等,以保护社会公益和市民的权益。三是顾客导向型城市治理工具,制定提高顾客满意的计划。测算顾客满意度,分析和分解城市各部门的顾客,根据顾客满意度进行标尺竞争以提高政府各部门的服务水平,城市之间进行标尺竞争;采用权力分解、志愿者服务和社区自治的工具,将政府权利下放到社区和基层一线政府,以充分赋权为基础, “让管理者来管理”。

总之,通过“管理就是管理”,西方国家城市治理通过模糊公私之间界限,引进新古典经济学的竞争与效率概念,在公共部门创立内部市场,努力提高治理绩效,把管理者从政府的繁文缛节的枷锁中解放出来,通过解除规制和分权,使城市治理过程如预算、人事和采购等合理化,提高城市公共服务供给效率。

三、当代西方国家城市治理模式

城市治理模式是城市治理当中参与主体之间关系结构、治理目标、治理工具的综合表现。城市治理问题的复杂性决定了城市治理模式的多样性。城市治理并没有固定或者一成不变的模式,不同的城市具有不同的治理特征。城市治理可以反映了一个国家的政体与管理方式,不同的国家政府及其政府会导致不同的城市治理模式,在同一个国家与区域之中,城市治理的方式较为相近。不同的国家、不同的区域,甚至同一国家的同一城市在不同的时间可以呈现出各自的特点。一个城市只有根据本身的人文、经济与社会结构与基础,采用符合城市实际情况的治理结构与工具,才能不断提高城市治理水平。

然而,尽管当代西方国家城市特别是大都市治理问题比较引人注目,但是到目前为止,尚没有形成一套较为成熟的理论。西方国家城市治理主要是为适应全球化与信息化条件下城市经济与社会新形势而采取了对传统管理方式的扬弃的方法。城市治理无论在理论依据上还是在实践上还未达到成熟的程度,更没有拥有一个公认的学科范式与标准实践模式。当代西方城市治理理论所依赖的主要学科———新公共管理学也是尚未发展成熟的学科,其主要通过反思传统城市管理存在缺陷并试图引进新古典经济学和公共选择理论来补充城市管理理论的不足。更准确地说,西方国家城市治理是不断试错与纠错过程朝着正确方向迈进的。如在大都市政府设立方面,列斐伏尔(HenriLefebvre)认为,尽管城市治理为大都市政府的设立提供了有效的方法,但现在的大都市政府仍然存在合法性的问题,如果城市空间政策不当,可能导致城市解体与自我毁灭。

尽管如此,根据城市各种社会主体及相互之间的关系,仍然可以对城市治理作模式的总结与划分。城市中的不同利益主体之间的关系决定了城市治理模式的构成和形式,其中最主要的就是政府的作用,如城市政府在发展经济中的角色、分配方式以及地方政府与市民社会的关系。私营部门和非营利组织的参与也有着重要的影响。踪家峰和王志峰(2001)认为城市治理典型的模式有四种,即企业化城市治理模式、国际化城市治理模式、顾客导向型在城市治理模式和城市经营模式,而且模式并不是固定的,每个城市可能兼有几种模式所描述的内容。③皮埃尔(Pierre, 1999)指出,城市管治应被看作是沟通公共与利益集团疏通压力的双向渠道和目的。从地方政府在经济发展中的角色、分配形式以及地方政府与市民社会的关系,可以分辨不同的城市管治模式。皮埃尔根据参与者、方针、手段和结果将西方种类繁多的城市管治方式归纳为四种一般模式,包括管理模式(Man-agerialModel)、社团模式(CorporatistModel)、支持增长模式(ProgrowthModel)和福利模式(WelfareModel)。他的分类方式是目前所知最精炼的城市治理模式划分办法。

(一)管理模式

管理模式是按照市场原则将城市公共服务的生产者与消费者视为参与者,其目标是增强公共服务的生产和分配效率,真正让消费者挑选产和品和生产者,它以消费者的满意程度为重要的评价标准,强调服务供给者与消费者之间的竞争,目标是实现让城市服务的生产者与消费者如同市场一样的交换,在交换中不是官员的偏好而是消费者的选择决定服务的生产者。管理模式产生于 20世纪 80年代中后期。西方国家从中央政府到地方政府不断加剧的财政危机,使得由新公共管理主义者倡导的管理模式逐渐替代了民主—参与模式而在西方地方政府中占统治地位。管理模式通过基于市场的广泛的专业管理手段真正让消费者选择产品和生产者的一种城市管治模式。该模式强调专业参与而非政治精英的渗入, “让管理者管理”是其口号。主要参与者是组织生产和分配公共服务的管理者,将基于市场的私营部门的专业管理思想引入公共部门。

(二)社团模式

社团模式是通过利益集团高层的直接参与和大众的间接参与,利用再分配部门的协商和谈判以确保集团成员利益和人人共享民主的一种城市管治模式。它主要存在于小型的、工业高度发展、民主政治发展较为成熟的西欧国家城市,它的主要特点是将利益集团和大从引入城市政治的决策过程,各利益集团高层的直接参与和利益集团基层的间接参与,形成广泛的公众参与,尽量形成包容的城市治理氛围,使所有主要的行为人及其利益进入城市的决策过程,并抓住分配环节,确保集团成员的利益塑造城市的服务与政策。社团模式将主要参与者和利益集团引入城市政治的决策过程,创造了广泛的公众参与,因此虽然协商谈判的过程十分漫长乏味,但政策执行起来却相当顺利。

(三)支持增长模式

支持增长模式是以制度化的公共部门与私营机构的伙伴关系为基础,直接分享实施的自主权,通过有利于推动经济发展、吸引外资的广泛手段特别是公私伙伴关系来促进经济增长的城市管治模式。支持增长模式最主要的特点是密切的公私互动,通过构成共同的公私活动以推进地方经济,商界精英和推动经济发展过程中分享利益的高层官员直接参与。这种合作基于官员与城市商界精英在经济增长中共有的利益,其目标是实现长期和可持续的经济发展。城市规划、营造城市形象和城市基础设施投入都是这种模式之下政府与商界精英较为关注的内容和发展城市经济手段。

(四)福利模式

福利模式主要是依赖于地方与较高层政府的网络关系,可以是政治或者是行政关系,通过争取国家补贴的方式来补救地方财力不足,以解决城市经济问题。它也是以复兴地方经济的城市治理模式,在短期目标是确保国家财政补贴资金流入,但是长期目标并不明确。这一模式是国家为了扶持和复兴那些曾经是繁荣的工业地区,但目前没有能力引入商业或公共组织以重新组织地方经济基础的城市而设置的管治模式。福利模式是二十世纪八十年代在英美流行的“不均衡发展”理论的体现,它对于经济的恢复和重建起到了一定的积极作用,但是是一种相对过时的城市经济发展理论。

在对城市治理在参与者、目标、手段和结果等进行比较之后,可以清楚的看到四种模式各自的特点。首先,在对目标和结果进行比较时,支持增长模式和管理模式可以被描述为目的驱使型,而福利模式和社团模式强调授权与代表,是过程驱使型。其次,在对参与者和手段的比较中,支持增长模式和福利模式是以政府为导向的自上而下的城市管治模式,而管理模式和社团模式则是以市场和社会为导向的自下而上的城市管治模式。

这四种城市治理模式都有缺陷。管理模式提倡“让管理者管理”,它预先假定政府和管理者的自律性、地方政府有一定程度的组织弹性并能适应经济与社会管理需要,对政府的责任与义务没有明确的定义,使得地方权力在机构内外都依赖于专业的管理资源。但是,假如政府管理陷入腐败与混乱之中,这种管理模式必然遇到政府失败问题。社团模式最主要的问题在于政府有可能被利益集团挟持,城市发展战略可能被随意修改,并加大公共财政支出,导致城市财政收入不敷出,并使城市经济发展陷入对利益集团依赖之中。支持增长模式基本的问题是,城市政府与私营部门结成的关系有可能向服务于某个集团的特殊利益方向发展,并使城市的法律体制发生变化,也使城市因为税收对私营资本过于依赖。福利模式通过政治或行政渠道与国家保持密切关系,从而使城市逐渐从地方经济中分离,这加重了经济衰退的问题。国家补贴对于地方经济重新繁荣具有短期作用,但是它会造成地方政府的依赖性。

不同的治理模式偏好不同的政治目标、组织战略和主要参与者,当不同的管治模式与城市中不同的机构有机结合并相互协调时,就会促进城市的发展。反之,则会使城市治理趋于混乱。这四种治理模式是理想模型而并非在不同国家、地方和政策方面的总结。城市治理的不同模式不仅反映了不同城市的政治倾向,而且反映了在城市政治选择中城市治理目标和城市的不同部门试图体现的价值。随着时间推移,城市治理可能从一种模式转变为另一种模式。

总之,当代西方国家城市通过转变政府、市场与社会关系,改变了传统城市管理重心在城市政府上层的做法,通过放松管制和引入市场方法,加大城市居民、企业、社会组织与政府的互动。它试图强化责任、透明度、参与、法治和可预见性的方法,力图重塑政府以适应全球化与信息化的城市新经济与社会,使得城市管理变得较为更有弹性,在一定程度有效地应对了当前城市面对的合法性与财政危机,并提高了城市管理效率。