【摘要】 国内学术界关于城乡社会保障一体化的方向曾存在着分歧，但即使是主张一体化的学者也很少深入到具体的实践之中去探讨这一过程中的实施机制。本研究首先梳理了一体化需要解决的基本问题和途径，如保障项目选择、一体化进程的启动、保险基金的筹措和城乡之间的衔接等， 然后根据其运行规律并在比较借鉴的基础上构建了适合中国国情的 “渐进式统一”城乡社会保障一体化模式，并以东莞市为例，探讨这一模式的运行机制，包括政府主导责任、多级资金筹集机制、循序渐进的城乡保障水平的统一进程、城乡社会保障之间的并轨和转换等，其经验值得借鉴。

【关键词】 “渐进式统一”；社会保障；城乡一体化；模式

一、文献评估和问题的提出

一段时期以来，关于中国要不要城乡社会保障一体化的问题，学术界一直存在着分歧和争论，这种分歧和争论主要集中在一体化的必要性和可行性方面。支持一体化的学者认为，它是平等的公民权利、统一市场、减低管理成本和缓和社会矛盾维护社会稳定的必然要求， 其可行性建议包括由政府、雇主和雇员共同出资建立社会保障基金、开征社会保障税、建立统一的社会保险管理机构等。 ①反对一体化的意见也有不少，理由主要是认为目前中国的经济发展水平还较低、城乡和地区之间的差别大，因而建立统一的社会保障体系只能是一个长期目标， 而不宜作为现实的社会保障政策。 ②

另一种是折衷的意见，从操作上看更具有可行性。这种观点认为，城乡一体化中社会保障制度要统一但标准有别， 或 “条块”统一但城乡有别，一体化应主要集中于对人们基本生存权和健康权的保障方面， 即 “小保障”模式。③相较于前两种意见，这一主张更具有现实可行性。

本文倾向于第三种折衷的观点，即我国应适时推动能满足居民基本生存权和健康权的城乡社会保障一体化体系。这里所讲的一体化并不是说城乡的社会保障水平和标准完全一致，而是指根据中国国情，打破城乡分割的二元社会保障结构，在社会保障制度设计上把城镇居民和农村居民作为一个整体来统筹规划，逐步缩小城乡之间在基本社会保障方面的差别，实现城乡在政策上的平等、体系上的有机统一， 使城乡居民均能实现 “老有所养、病有所医、困有所扶”。 2003 年新一届中央领导集体提出包括“统筹城乡发展”的科学发展观后 ， 城乡一体化的社会保障体系建设就成了一个重要的政策方向。中共十七大报告更是强调要实现 “社会公平正义”， 建立 “覆盖城乡居民的社会保障体系”，“人人享有基本生活保障”。在 2008 年 10 月召开的中共十七届三中全会则明确提出构建“城乡经济社会发展一体化新格局”和城乡“公共服务一体化” ， 并提出了 2020 年的中期目标 ， 即 “城乡基本公共服务均等化明显推进”，④从而使城乡社会保障一体化的政策十分明朗。我们知道， 社会保障制度大多数情况下都是较典型的 “由政府命令和法律引入和实行”的强制性制度变迁，⑤政府创新制度的意愿是决定制度变迁的主导因素之一。另外，一些地方政府已经或者即将进行城乡社会保障一体化的积极尝试， 如 : 本文中要探讨的广东省东莞市城乡基本社会保障一体化实践 ；广东、浙江、吉林和海南等省均已经在全省范围内实现了最低生活保障全覆盖；而更多的地市一级层次政府正在着手部署实现某一个单项社会保障领域的城乡一体化规划； 在 2007 年 3 月召开的全国人大会议上 ，北京、上海、广东等发达地区先后提出了在未来几年建立覆盖当地全体居民的城乡统一的社会保障体系。可以预见，城乡一体化的实践将会在中国的大地上成为一股强大的社会建设潮流，其势不可阻挡。因此，现在再讨论要不要推进城乡社会保障一体化已变得毫无意义了，我们更应该努力探讨一体化的现实途径，为这一中国史无前例的实践提供知识支持。

然而，当我们浏览已有研究成果的时候，却不无遗憾地发现，已有的探讨中国城乡社会保障一体化的研究成果多停留于诸如一体化的必要性、可行性以及主观定性地提出了若干构想这样一些简单的表象上面，而没有深入一体化的具体实践之中， 属于 “纸上谈兵”，使人难以把握中国国情下的城乡社会保障一体化的真实世界，也难以为其提供具体的有可操作性的政策建议。个别研究虽然探讨了城乡一体化的实践形式，⑥但也主要停留于定性化的描述上面，没有告诉人们一体化过程中需要解决哪些具体问题以及如何解决这些问题。再者，城乡社会保障一体化作为一种制度安排，是一个动态的演变过程，这就决定了我们也必须从过程这一角度去探讨其中的规律，诸如启动机制、过渡机制和城乡衔接机制等。有鉴于此，本文根据中国国情，在总结已有研究成果和政府相关政策文件的基础上，描绘出城乡社会保障一体化需要解决的主要问题和解决问题的基本途径，并在比较中借鉴，尝试性构建基于过程和实践形式的一体化模式，然后选择东莞市为案例，探讨其实践途径。

之所以选择东莞市为案例，是因为根据笔者所掌握的材料，它是国内率先全面实现了三大保障（养老保险、医疗保险和最低生活保障）城乡一体化的地级市。另外，东莞的案例与曹耳东等所描述的上海浦东新区的案例不同， 它并没有经过 “农民市民化”这一过渡阶梯， 而是采取 “循序渐进、小步快走”的方式较快地实现了农村居民与城市居民社会保障水平的大体一致，是另一种一体化的模式，具有一定的典型意义。

本研究实地调查的时间分为两个阶段 : 第一阶段是 2007 年 7 ～ 9 月的集中调研 ，对东莞市社保局工作人员进行深度访谈，了解东莞市社会保障制度创新的背景、进程、成效和存在的问题，并收集了大量的文献材料，包括政府的规范性文件、政府公报、工作总结、社保制度内容简介、统计数据等。此外， 还访谈了 15 位莞籍农 （居）民， 侧重了解他们对东莞市农村社会保障制度变迁的整体感受及受益状况。第二个阶段是 2007 年 10 月至 2008 年 5 月 ，主要是零星的补充性调查，通过实地访谈、电话采访和邮件来往等对已获得的资料和数据进行核实、扩充和修改。

二、“渐进式统一”城乡社会保障一体化模式的提出及释义

（一）城乡社会保障一体化需要解决的基本问题

1.城乡社会保障一体化的具体保障项目是什么？

中国的国情决定了我们不能采取一些西方国家（如西欧）那样的包括多项保障项目的城乡社会保障一体化的模式。关于中国城乡社会保障一体化的具体保障项目，目前较为普遍的观点是认为应该立足于中国人口众多、经济发展水平不高的基本国情，在兼顾效率与公平的原则下， 实行 “小保障、广覆盖”的模式，即主要保障城乡居民基本的生存权和健康权， 即基本养老保险、医疗保险和最低生活保障三大领域。 ⑦这种主张与中共十七大提出的建立覆盖城乡居民的社会保障体系，“以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点”的政策导向是相一致的。中共十七大三中全会则进一步确认了“广覆盖、保基本”的原则。因此，我们认为，以三大基本社会保障为一体化的内容选择是一个有广泛社会共识和政策依据的发展方向。

2.如何启动城乡社会保障一体化进程？

社会保障尤其是涉及公民基本生存和健康需要的基本社会保障具有鲜明的公共物品和公共服务属性，属于政府的重要职能领域，需要政府发挥主导性作用，启动一体化进程。从国外的经验来看，很多发达国家都选择了政府主导的强制性全民社会保障模式，农村社会保障基金大部分或全部来自国家税收， 典型的如日本和英国。 ⑧基于与第一点同样的理由和庞大的资金需要，再加上我国市场体系的发育尚不健全，决定了我国城乡社会保障一体化必须由政府主导实施。实际上，近年来我国政府在各种文件中都强调加快城乡社会保障体系建设，为其发展设定基调， 使其纳入 “城乡统筹”和和谐社会建设总体格局之中， 而彰显出强烈的政府主导意图。如中共十七届三中全会提出 : “巩固和发展新型农村合作医疗制度 ， 提高筹资标准和财政补助水平 ”“加快健全农村社会保障体系。… …创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。”“完善农村最低生活保障制度， 加大中央和省级财政补助力度。 ”在 2009 年 3 月 17 日中共中央和国务院公布的《关于深入医药卫生体制改革改革的意见》更是直截了当提出“坚持公共医疗卫生的公益性质”、“政府主导与发挥市场机制作用相结合”。我们认为 ， 政府的主导作用包括 : 出资建立社会保障的启动基金和按比例分担的其他保险基金分额、作出相关的制度安排、组织和实施社会保障项目、通过宣传把农民吸引到社会保障体系中来、监督社会保障制度的运行等方面。

3.如何筹措城乡社会保障一体化所需要的保险基金？

财政实力的相对不足、农村人口庞大的社会保障需求和因长期二元经济社会结构所造成的对农民社会保障沉重的历史欠帐，都决定了我国不可能由政府承担一体化所需要的全部社会保障基金。对此，不少学者都提出了政府、集体（企业）和个人三方共同出资的对策思路，⑨这一主张也与中共十七届三中全会提出“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的原则相一致。因此，多元主体共同出资是城乡社会保障一体化的一个重要选择路径。

4.如何实现城乡社会保障之间的衔接？

城乡社会保障一体化，最终要实现城乡之间的衔接和统一，否则，一体化就是一句空话。在这个问题上， 学术界原来存在 3 种方案 : 即“社会保险统一说”⑩、“基础整合说” 11 和“三维体系说” 12 。但它们均因忽视了中国各地经济发展水平千差万别的特点 ，欲一步到位的想法不太可行，受到学者们的批判。李迎生总结和借鉴了国外的不同模式， 如北欧的 “统一模式”、日本的“整合模式”和法国的“专门模式”等，提出了第四个方案， 也就是所谓 “城乡整合说”或“有差别的统一说”，即养老保险的第一根支柱（社会统筹部分）、医疗保险的大病统筹部分和社会救助（最低生活保障）可设计为城乡共享项目， 其他方面或项目则可以根据城乡实际保持一定差异或灵活性。 13 这一主张得到了很多学者的认同。然而 ，城乡社会保障一体化是一个动态的过程，并非一开始就是城乡之间平等地享受基本社会保障项目，而是在农村建立基本社会保障制度后，逐渐提高其保障水平，缩小城乡之间的差距，等条件成熟后再实现两者之间的统一，因此，它必然涉及城乡之间的衔接问题， 但已有的 4 个方案只是静态地告诉人们哪些项目应该实现城乡之间的共享 ，而没有关注其动态过程的规律。基于这一认识和对实践的考察，本文提出了城乡社会保障一体化的第五种模式， 即 “渐进式统一”模式。认为，受基金的筹措、民众的认知水平、制度的运行成本和隐性债务等因素的制约，农村社会保障制度建立的初期，不可能一下子达到与城市一样的水平，无论是保障的覆盖面还是保障水平都是一个循序渐进的过程，等待条件成熟后才能实现城乡之间的有机统一和衔接，因此， 渐进地推进一体化是一个较适合中国国情的模式。这一模式既吸收了李迎生所提出的 “有差别的统一”中关于 3 大城乡共享保障项目的优点 ，但却克服了其静态观察的缺陷，着重于一体化进程中的动态过程和实现机制，从而使模式丰富和饱满起来，也更容易理解、操作和学习，而显示出强烈的应用价值。

（二）“渐进式统一”城乡社会保障一体化模型及其释义

在对上述基本问题梳理的基础上， 本文构建了 “渐进式统一”城乡社会保障一体化的实践模型（ 见图 1）。这个模型说明，中国的城乡社会保障一体化可以分为启动、提高和衔接三个循序渐进的阶段。

首先需要明确的是，中国城乡社会保障一体化只涉及民众基本生存和健康需要方面，即三大基本保障，并且在相当长的时期内可能只能维持在较低的水平上。也正因为如此，这种保障带有很强的公益色彩，必须由政府主导，也必须由政府率先出资，与此同时，采取多方筹集社保基金的机制，并作出相关的制度安排，启动一体化进程。在基金管理机制和使用机制上，采取社会统筹与个人帐户结合的模式，既有利于发挥统筹基金的横向社会性共济功能，又有利于强化个人的保险意识和激励机制，有利于保险基金的有效积累，并形成较有效的约束机制，加强对保险基金的控制，避免不必要的浪费。此外，这一机制还有利于实现城乡之间社会保障的衔接，因此，是一种较适合中国国情的管理模式。

在启动阶段完成以后，政府需要通过宣传和示范作用，逐渐提高农村居民对社会保障的认知水平和风险意识，接受有别于家庭保障的社会化保障模式，参与和投入到这一体系中来，并与政府一起逐渐提高保险基金的筹资水平，相应地提高保障受益水平。在这一过程中，会出现阶梯式推进的状态，一步步缩小城乡之间社会保障水平的差距，为城乡衔接奠定基础。

当农村社会保障基金越来越充实，其筹资水平和受益水平与城市一致或接近时，就要适时地实现城乡之间的衔接，解决好两者之间的并轨和转换问题。对于农村保障水平与城市保障水平达到同一标准的项目，要实现两者之间的并轨；对于农村与城市之间因生活条件的差异而客观上需要维持一定差别的保障标准的项目则需要解决好两者之间因人员流动而带来的转换机制问题。

那么，这一模式究竟是如何运行的，其动态过程如何？东莞市的案例为我们提供了一个鲜活的教材。

三、 东莞市 “渐进式统一”城乡社会保障一体化进程描述

（一）基本养老保险一体化进程

1.起步阶段（2000 年 11 月至 2006 年 6 月 ） 。 2000 年 11 月 ，《东莞市农民基本养老保险暂行办法》出台， 标志着东莞市城乡基本养老保险一体化进程的正式启动。从 2001 年 1 月起 ，东莞便正式实行了社会统筹与个人帐户相结合的农村养老保险模式， 将男性凡 20- 60 岁年龄段 ， 女性凡 20-55 岁年龄段没有参加职保的本地户籍农 （居）民纳入参保范围，农民养老保险费由市、镇、村（居）委会和个人共同承担， 征收费率如表 1 所示。农民养老保险费以当年缴费基数的一定比例按月供缴 ， 缴费基数第一年按每人每月 400 元核定 ， 从 2002 年 1 月起 ， 每年递增 2. 5% 。 2001 年 1 月至 2005 年 12 月 ， 缴纳的保险费为当年缴费基数的 11% 。被保险人按规定参加农民养老保险 ， 男性年满 60 周岁 ， 女性年满 55 周岁 ，按月领取农民养老金直至终老。

农民养老金由基础养老金和个人帐户养老金组成。基础养老金标准起初为每人每月 150 元 ，2006 年 1 月起调整为 200 元。个人帐户养老金月标准为个人帐户储存额除以 120 。基础养老金从农民养老保险基金中支付、个人帐户养老金从个人帐户中支付。个人帐户储存额支付完毕 ，从农民养老保险基金中支付。个人帐户储存额只用于参保人养老之用，除参保人参保期间出境定居、户口迁移市外的或死亡的，其个人帐户储存额退还给本人或法定继承人外，均不得提前支取。参保人享受农民养老金后死亡的，其个人帐户储存余额退还其法定继承人。

2.城乡并轨阶段（2006 年 7 月 1 日以后 ） 。从 2006 年 7 月 1 日起 ，东莞市全面推动农（居）民养老保险制度与职工基本养老保险制度并轨，农保参保人以村（社区） 为单位并入职保。个别经济发展滞后的镇并入时间最迟不能超过 2009 年 6 月 30 日。同时 ，逐渐提高所缴保险费占当年缴费基数的比例，并相应调整个人与市镇村之间的缴费比例（ 见表 2）。并轨后的缴费基数为本市职工最低工资标准， 参保待遇标准如表 3 所示。

（二）医疗保险一体化进程

1.农村合作医疗阶段（2004 年 6 月以前 ） 。广东省农村合作医疗始于上世纪 50 年代中后期 ，70 年代为鼎盛时期 ， 但到 80 年代初 ，合作医疗出现了大滑波。根据国家和省有关建立农村合作医疗保障制度的文件精神， 从 1998 年开始 ， 东莞市财政每年划拨 100 万元作为扶持资金 ，重新启动农村合作医疗制度， 其运行模式主要有四种 : 一是镇办合作医疗 ，二是镇村联办合作医疗，三是村办合作医疗，四是集体购买医疗保险。

2.农医保全面推行与发展阶段（2004 年 7 月以后 ） 。 2004 年 7 月东莞市启动了农 （居）民基本医疗保险，开始征集农（居）民基本医疗保险基金，原农村合作医疗制度正式升格为医疗保险制度，按照职工住院基本医疗保险的模式，面向本市户籍的农（居）民， 实行以 “保大病、保住院”为主要特征的住院基本医疗保险；以村（居）民委员会为单位参加农（居）民基本医疗保险，全市统筹，统一制度、统一标准、统一管理、统一基金调剂使用； 实行 “以收定支、收支平衡”的原则，个人缴费为主和集体扶持、政府资助相结合的医疗保险基金筹集机制。针对各镇之间经济社会发展不平衡的状况，东莞市将农（居） 民基本医疗保险分为一低一高的 A 档和 B 档 ， 缴费和待遇标准如下 : 实施第一年 ，A 档按 90 元 / 人·年标准缴费 ， 其中参保人个人缴纳 60 元 / 年 ，B 档按 220 元 / 人·年标准缴费 ， 其中参保人个人缴纳 190 元 / 年 ， 市、镇两级财政对 A 、 B 两档均补贴 30 元 / 人·年。 A 、 B 档参保人因病住院 ，发生在起付标准以上的基本医疗费， 基金支付 70%， 因特定门诊发生的基本医疗费支付 60% 。最高支付限额 A 档为每人每年 1 万元 ，B 档为每人每年 3. 5 万元。 2005 年 7 月 ，A 、 B 档的年缴费标准上调至每人 120 元和 250 元 ， 市、镇两级财政对 A 、 B 两档的补贴均调高至 60 元 / 人·年 ， 个人缴费标准不变。 2007 年 6 月 ， 东莞市又将农医保的全部参保人统一转为 B 档 ， 仍按 250 元 / 人·年缴费 ，但对个人及市、镇财政的缴费标准进行调整， 个人负担部分由原来 190 元 / 年降为 120 元 / 年 ， 市、镇两级财政补助提高到 130 元 / 人·年 ， 最高支付限额也统一为每人每年 3. 5 万元。

（三）最低生活保障的一体化进程

东莞市从 1997 年 1 月 1 日起在全市城乡实施了市民最低生活保障制度 ，将无经济来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居（村）民；领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均月收入低于市低保标准的居（村）民；在职人员在领取工资或最低工资及退休人员领取养老金后，其家庭人均月收入仍低于市低保标准的居（村）民；其他家庭人均月收入低于市低保标准的居（村）民（不包括五保对象）这几类处于弱势地位的东莞市常住户口的城乡居（村） 民纳入低保范围。低保的标准为城镇居民 210 元 / 人·月 ， 农村居民 180 元 / 人·月。此后 ，随着经济发展和物价等因素变化，东莞市一再调整低保标准， 并逐步缩小城乡之间的差距。 2008 年 1 月 1 日 ， 东莞市城乡低保标准统一提高到 360 元 / 人·月 ， 最终实现低保标准的城乡一体化。

四、 东莞市 “渐进式统一”城乡社会保障一体化模式的运行特点

（一）政府主导的启动和实施机制

东莞市地处珠三角的中心位置， 自 90 年代以来 ，经济快速发展，迫切需要解决在城市化进程中失地农民的社会保障问题，而计划生育政策引起的传统家庭保障功能的弱化和人口老龄化的趋势，也需要社会保障的制度创新。东莞市政府及时捕捉到了这些制度创新的需要， 而较好的财政状况也使其有能力进行制度创新。 16 在这样的背景下 ，东莞市政府决定自上而下启动城乡社会保障一体化进程。

资金问题是社会保障的关键问题。一体化进程启动后， 东莞市政府有计划、分步骤地扩大公共财政对农村社会保障的支持力度。 2000 年底 ， 市财政多方筹措 10 亿元基础资金 ， 建立养老保险制度。从 2006 年开始 ，在逐步提高农民养老保障水平的制度安排中， 缴费率从原来的 11% 提高到 18% ， 政府和村集体的出资比率也同步从 6% 增加到 10% 。 2001 年至 2005 年 ，市、镇（街）两级财政和村（居） 集体合计投入农保的专项资金达 8. 96 亿元。 此外 ，各级财政还逐年加大对农医保的扶持力度，2004 年到 2007 年 ， 市、镇两级财政共投入扶持资金 1. 057 亿元。

由于社保费采取个人和市镇村按比例缴纳的方式，这其中村一级资金管理的规范程度相对较差，因此，需要加强对集体资产的管理，以保证资金投入的稳定性。在完善村集体经济股份合作制的基础上， 东莞市政府积极推动资产管理的规范化 : 全面实行联组会计委派制和财会电算化 ； 高标准建设 “一栏两室”，全面规范村务公开、民主管理工作；在村组两级成立监事会，民主监督面实现了全覆盖。为建立农民社保的长效保障机制，2006 年 ， 东莞市明确规定 “全市各村（或社区，含村民小组） 必须把集体建设用地使用权流转收益的 50% 以上用于所属村民的社会保障” ，从而增强了农民社会保险基金的安全性和调剂能力。

城乡社会保障的一体化需要有与其相适应的组织和管理机制变革，为此， 东莞采取了以下 3 个措施 : 一是整合机构和人员 ，将农村社会保障管理职能统一划归市社会保障职能部门承担。职能的有机整合使全市的社保工作实现了一个系统管理、一个窗口对外，降低了一体化的运行成本，提高了效率，也大大增强了基金的调剂能力。二是实现管理的规范化和信息化。在缴费标准、支付限额、起付标准、支付范围、待遇支付比例等环节全面推行规范化、公开化操作。对农（居）民参保缴纳的社保基金，按规定纳入市财政专户，实行收支两条线管理，确保基金安全运行、有效增值。同时， 将农村社保纳入 “数字社保”信息化建设的框架，统一规划、统一建设。三是实现社保服务的社会化。东莞市社保局分别与广东发展银行、东莞市商业银行合作， 发行了广发社会保险 IC 卡、商业银行农保退休金存折和农医保商业银行银联社保卡 ， 各项社保支付资金 100% 社会化发放 ，农保退休人员可在指定的银行在全市的任意网点领取养老金，医保参保患者在办理出院手续时可现场结算医疗费，实现社保服务的便民化。

（二）差别分担的多级资金筹集机制

东莞市农村基本社会保障制度实行的是 “广覆盖， 低水平 ”模式。然而，全覆盖对一些相对落后的镇来说，资金压力较大。访谈中， 东莞社保局农保科的陈某说 : “困难主要来自各个镇的发展不一样 ，有不平衡性，经济条件好的镇很积极，而相对落后的镇则有顾虑， 个人缴费的压力还是存在的。 ” 20 为确保所有莞籍农 （居）民能平等享有基本社会保障， 东莞市按经济发展水平将 28 个镇划分为欠发达镇和非欠发达镇 ，有差别地划分市、镇、村的资金负担比例，对欠发达的镇实施财政支持政策。例如，农（居）民养老保险基金的筹集，除农民个人缴纳外，其余部分由市、镇、村（居） 三级按 3 ∶ 3 ∶ 4 比例分担 ；最低生活保障费市、镇、村（居） 按 4 ∶ 4 ∶ 2 比例分担。但对欠发达村负担的农保、最低生活保障等费用 ，均由市、镇财政分担。其中，属欠发达镇的村（居）， 其分担部分由市、镇按 6 ∶ 4 的比例分担 ；属非欠发达镇的村（居）， 其分担部分由市、镇按 4 ∶ 6 的比例分担。对农 （居）民基本医疗保险，先按经济发展水平将镇划分为一类、二类、三类和四类（一类属经济基础较差，四类属经济基础较好），然后有差别地分担市镇财政投入比例， 市财政负担比率分别为 80% 、 60% 、 40% 和 20% ， 其余部分由镇财政负担。 21 这种政策减轻了欠发达地区的财政和集体负担 ，保证了社会保障费用能及时足额到位，使一体化得以公平和有效推进。

（三）循序渐进的城乡保障水平统一进程

在解决农村与城市社会保障的统一问题上， 上海浦东采取的是农村社会保障 ———农民市民化社会保障———市民社会保障 3 个阶段过渡模式 ， 到一定程度由政府采取 “托底”方式， 实现城乡一体化。 22 但这种模式人为制造了 3 个不同的制度阶段 ，将会为后续的转制过程带来不必要的转制成本。而东莞市的做法与浦东不同，它从一开始就立足于解决城乡社会保障之间的统筹和衔接， 转制成本大大减少。其基本做法可以概括为 : 循序渐进、小步快走 ，逐步缩小城乡之间社会保障水平的差距， 其演进如图 2 所示。

经济因素和农民的认知水平是制约农村社会保障的主要障碍，因此，一个可行的办法是循序渐进地推动一体化进程，逐渐扩大覆盖面和提高保障水平，最后择机实现城乡之间的统一和平衡。而最重要的一点是让农民能从中得到实惠， 逐渐把他们吸引到社会保障体系中来。 2000 年底 ，东莞市财政多方筹资建立了养老保险制度，在未征收农民基本养老保险费的情况下，先行发放两个月的养老金，此举在群众中影响很大，增强了农（居）民的参保信心。东坑镇的农民李某，原来一直靠在家后院种疏菜维持生活，而养老保障制度启动后， 她每个月能从社保局领取到 300 元养老金。她说 : “以前做梦也没想过 ，村干部通知领钱时， 都不敢相信是真的。 ”东坑镇社保局的黄某说 : “参保时 ，农民的热情并不是十分高， 当他们领到钱就会比较有热情的啦。 ”农民尝到甜头后，踊跃参加保险，进而随着经济的发展、农民收入的增加、各级政府财政支出结构的调整和责任分担的到位逐渐提高筹资水平和保障水平。而为了提高农民对社会保障的认知能力，使他们了解制度的内容和运作方式，以便更好地维护自身的保障权益， 东莞市政府采取了诸如媒体报道、咨询活动、 “社保之夜”文化节等多种形式的宣传活动，取得一定的效果。

（四）有效衔接的城乡并轨和转换机制

为减轻农村社保基金压力，东莞市逐步将农村社会保障并入职工社会保障体系中，实行统一管理。同时， 实行 “社会统筹与个人帐户相结合”方式，着力做实个人帐户，在此基础上实现城乡之间的衔接并轨和转换。以农（居）民养老保险为例，农民养老保险金个人帐户统一按缴费基数的一定比例建立，其中， 全部个人缴费和 3% 的市镇村缴费数额记入个人帐户。 2006 年 7 月 1 日 ，农民养老保险并入职工养老保险后，继续参保缴费的， 参保人按缴费基数的 8% 建立个人账户 ，原农保个人帐户金额全部划入并轨后的个人帐户， 不足部分从市镇村缴费额中划入。对按规定并入职保后达到国家法定退休年龄时累计缴费年限不足 15 年的参保人 ，以及按规定参加农保并且在并入职保时达到或超过国家法定退休年龄的女性参保人， 允许在申请退休前自愿选择补缴或延缴至累及缴费年限满 15 年。对统一补缴有困难的村 ，进行适当的灵活调整，允许所属成员在申请按月领取职保基本养老金时以退休一个补缴一个的方式进行补缴。在这一政策下， 到 2006 年 7 月 1 日 ，领取农保养老金的农（居） 民可以有 3 种选择 : 补缴、延缴或不补缴、不延缴 ，前两种选择领取职工养老金，后一种选择则继续领取农保养老金，今后不再变更。并入职保时间的早晚，直接影响到农（居）民养老待遇，这在一定程度上调动了村集体转保的热情，同时也使得农保并入职保后，帐户更加充实，农保所承担的隐性债务的压力减小。

为了实现城乡之间因人员流动而带来的社保转换问题，东莞市规定，对已经参加农村社会保障体系的人，一旦进入城市就业，则自动转入职工社会保障体系，其在农村的社会保障权益也转化为城市社会保障体系下的权益。如果已经加入城市社会保障的农民失业，一旦转移到农村，其在城市的社会保障权益也转化为农村社会保障体系下的权益。例如在养老保险上，非个人承担的保费由市镇村按比例分担。在民办非企业单位及个体工商户就业的，业主需承担相应的保费，离职后也由市镇村按比例承担；因工作变动退出企业职工养老保险的，其原由企业承担的部分，也改为市镇村按比例承担。这一灵活的转换机制维护了流动人群的权益，促进了人员流动，也保证了城乡社会保障制度的稳步衔接。谢岗镇的进城务工人员王某表达了对这一制度安排的优越性，“现在进城后不用担心在农村的保障问题了，可以安心在城里干活。什么时候不想在城里干了， 回到农村照样可以得到我应该得到的好处。 ”

五、结论及讨论

本文在总结已有研究成果和认真分析政府相关政策文件的基础上，尝试性地构建了基于过程和实践形式的城乡社会保障一体化模式，并以东莞市为案例，探讨其实践途径。通过分析，我们认为，在这一进程中， 关键是要处理好如下几点 :

强化政府的社会保障责任，合理选择一体化项目。从东莞市的案例中我们可以看到，在城乡社会保障一体化进程中， 无论是方案的制定、启动和运行资金的筹措、管理机制的设计等处处可见政府这只 “看得见的手”。这其中，最重要的是要解决政府的资金投入问题。根据一些学者的测算，目前我国已经具备了公共服务均等化的财政条件， 23 关键是要深化行政体制改革 ，精简政府机构和人员，强化政府的公共服务职能，压缩行政管理费用和直接用于经济建设方面的投入，增加在民生方面的投入，从而为实现城乡社会保障一体化奠定基础。另外，各地应因地制宜地选择城乡一体化的保障项目，既可从某一单项中寻求突破，有条件的地方也可以选择多个项目齐头并进。

合理分摊基本社会保障责任与成本，这是东莞案例的另一条重要经验。推而论之， 目前需要明确以下几点 :（1）明确划分中央政府与地方政府在社会保障中的职责分工与协作，中央政府负责农村社会保障领域的法律法规的制定，就农村社会保障应遵循的原则、保障内容及形式、财政投入水平、保障监督等方面做出明确规定，此外，还应就不同省际之间的社会保障的衔接问题及早做出制度安排。（2）合理划分中央与省级政府之间在社会保障领域的投入比例。有两个方案可供选择， 即 “按比例分担”和“按类型分摊”。（3）建立国家农村社保专项统筹基金，做好转移支付工作，对经济欠发达地区给予专项扶持。（4）合理划分不同层级地方政府之间的责任。各省（市）应统筹本区域农村社会保障的基本需求，可借鉴东莞市的模式，将下辖地区按财政实力予以分类，有差别地确定省政府与下辖政府层级之间对农村社会保障资金的不同承担比例。此外，地方政府还应制定和完善农村社会保障的相关制度，使农村的社会保障工作制度化、规范化，杜绝随意性和盲目性，落实农村社会保障工作责任制，做好便民服务等工作。

循序渐进地推进城乡社会保障一体化进程，择机实现城乡之间的统一和平衡，这是东莞案例的又一个重要启示。东莞的经验说明，在制度变迁的过程中，重要的一点是进入。一般而言，低水平的进入模式较适合中国的实际，它可以大大减少阻力和实施成本，易于为人们所接受。但对于一体化的速度、城乡衔接方式等方面各地可以依据自身的实际作出不同的选择。

上述三条经验只是让我们看到了东莞案例的积极一面，但其存在的隐忧同样值得我们思考。一是隐性债务问题。社会保险项目中最可能出现隐性债务的是养老保险和医疗保险。对于养老保险隐性债务，东莞市政府依靠财政投入来弥补，同时，将农（居）民基本养老保险并入职工养老保险体系下统一管理，对未满缴费年限的参保农（居）民实行补缴、延缴等方法来充实基金帐户，从而较好地解决了养老保险隐性债务问题。但医疗保险与养老保险不同，其隐性债务主要来自医疗消费的不可预见性。东莞市医疗保险支出是按参加医疗保险的个人医疗费用发生的多少作为支付标准的，是一种现收现付的体制。由于影响医疗费用的因素很多，有病人方面的，也有医院方面的，从而使医疗费用的控制难度较大。来自卫生行政主管部门对药品价格和住院费用等的约束的刚性不强，很多时候缺乏明确的标准。这种种因素使对农医保支出规模的控制企图落空，最终导致收支失衡。政府和部分医疗机构成了这一隐性债务的承担者。随着人口老龄化的加剧，以及农（居）民医疗保健意识的进一步加强，这一隐性债务仍有扩大的趋势。二是农民的制度认知问题。虽然政府的宣传对于提高农民的认知能力起到了一定的作用，但由于农村社保参保单位以村集体为主，一些村直接从农民的集体经济股份分红款项上扣除社保费用后统一上缴，这在一定程度上使农民与整个社保运作体系相隔离。在访谈中笔者发现，较多农（居）民不清楚自身参与了何种社会保障项目以及个人缴费多少，可以享受到什么样的保障待遇等，导致一些农民仍对入院看病心存恐惧， 生病基本靠 “扛着”。东坑镇的王某说 : “不会想到住院的 ，老了到了一定年岁就要死的啦，还医什么， 浪费子女的钱。 ”而有的人却认为，“医疗保障是政府出钱，当然是能多用就多用， 不用就没有了 ”。这都是因缺乏对个人帐户和社会统筹基金两者关系的了解而出现的认知误差，它或者导致一些迫切需要保障的群体得不到应有的保障，或者导致资源的不当使用和浪费。此外，由于农（居）民不掌握新型社保制度的足够信息，使他们缺乏对社保资金监管的积极性，只能依靠社保部门的自我监管，从而存在难以预知的隐患。这种种认知问题的存在都不利于社会保障制度的健全和发展，为此，仍需做大量深入而细致的工作。三是社保基金增值问题。由于《全国社会保障基金投资管理暂行办法》只允许全国社保基金进入资本市场进行市场化运作， 不允许地方社会保险基金 “入市”和直接投资，这就使农村社保基金只能通过购买国债、银行存款的方式实现保值、增值，投资渠道比较单一，增值缓慢，从长远来看必将影响农村社保基金的支付能力。因此，如何创新社保基金增值方式，是需要进一步探索的重要课题。四是外来农民工社保衔接问题。这一点，东莞市的情况与其他地方一样，需要在全国范围内加以统筹安排解决。