服务型政府建设需着眼公共服务均等化

长三角城市无锡的有益探索

 

[摘要]当前，中国推进公共服务均等化，建设服务型政府的服务体系，既取得了一系列的政治成绩，又存在“改革进入瓶颈期”的问题。服务型政府的服务体系与公共服务均等化是“内容和形式”、“整体和部分”、“共性和个性”的关系，厘清公共服务均等化与服务型政府的服务体系建设的关系，有助于研究公共服务均等化视角下建设服务型政府的服务体系的路径问题。长三角城市无锡在推进公共服务均等化与服务型政府的服务体系建设工程中，以公众“价值偏好”为行动导向，完善服务型政府的“服务体系”建设；以破除“城乡差异”为行动路径，释放改革发展的“公共服务均等化”红利；以推进“政府创新”为行动方式，整合“财权”“事权”建设服务型政府，其经验对于建设服务型政府的服务体系有着重要意义。

[关键词]服务型政府；公共服务均等化；社会公正；服务体系；无锡

党的十八届三中全会，拉开了“全面深化改革”、“推进国家治理体系和治理能力现代化”、实现“改革发展成果由人民共享”的序幕。建设服务型政府，推进公共服务均等化，是实现“发展成果人民共享”的有益路径。当前，中国推进公共服务均等化，建设服务型政府的服务体系，既取得了一系列的政治成绩，又存在“改革进入瓶颈期”的问题。江苏省无锡市是改革开放以来“苏南模式”的典型城市之一。近年来，无锡市关于公共服务均等化与服务型政府的服务体系方面的典型实践，对于研究中国建设服务型政府的服务体系问题，有着重要的“范本”意义。

一、公共服务均等化：内涵、特征与分类

公共服务均等化是建设服务型政府不可不谈的一个学术概念。公共服务均等化，既是新时期党政机关提出的一个关于民生建设的重要目标，也是服务型政府建设中一个重要的考核指标。关于什么是公共服务均等化，下面可从其内涵、特征与分类，作一个简单梳理：

（一）公共服务均等化的内涵

公共服务，是指基于一定的社会共识，政府为了维护一国人民可以平等的享有基本的社会尊严和社会公正，根据一国在特定历史阶段的经济社会发展水平，而提供的保护人民能够实现全面发展的基本社会物质文化条件。公共服务均等化是公共服务的一个衍生概念。严格意义上说，公共服务本身就要求“公共服务主体向社会提供的公共服务，做到全方位的、公正性的、均等化的供给”[1]。公共服务均等化，它反映了我国过去城乡二元体制下，公共服务在城市的供给远大于乡村所造成的“城乡公共服务差距化”问题。公共服务均等化，是指政府为了维护社会稳定和社会公正，促进社会政治经济文化生态可持续发展，给社会成员或公民个体提供相对均等的公共服务供给，从而消除城乡公共服务供给“不均等”和行业公共服务供给“差异性”问题的一个社会公正化过程。公共服务均等化，作为特定历史时期的一个政治追求概念，对于政府推进社会政治经济发展，为人民群众提供优质的公共服务，都有着重要的理论与实践意义。

（二）公共服务均等化的特征

党的十七届五中全会指出: 我们党和政府要“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”[2]。公共服务均等化，被我党和政府列为改善社会民生的重要政治目标提上议程，其特征体现为：（1）社会公正性。公共服务均等化，就是为了破除我国城乡“二元制”结构下公共服务供给不平等的问题，而提出来的政治工作目标，所以，它天然的就具有“社会公正”的特征，让公共服务能够在城乡居民之间平等的、公正的享有。（2）成果共享性。党的十八届三中全会指出，全面深化改革，以“促进社会公平正义，增进人民福祉”为目标。公共服务均等化的政治价值诉求，也必须界定为“改革开放的发展成果，由人民共享”，即政府所提供的公共服务“发展成果”，由人民共享。（3）人的尊严性。1848年《共产党宣言》中所言“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”，人的存在与发展，需要的不仅仅是“温饱”问题，而是需要一个“相互尊重”或者说获得“人的尊严性”的社会生活环境。政府实现公共服务均等化，也就是消除“人为”造成的政府公益事业的“差异性”，实现“人的尊严性”的过程。

（三）公共服务均等化的分类

公共服务均等化，总体上表现为城乡公共服务供给“不均等”和行业公共服务供给“差异性”问题。具体而言，公共服务均等化按照不同的内容、形式、特征、取向等标准，可以划分出不同的内别。为了更好的研究公共服务均等化和服务型政府的服务体系问题，本文拟选取以下几个角度，为公共服务均等化的分类作简单梳理：（1）区域差异性。按照区域差异性的特征来看，我国公共服务均等化在东部、中部、西部三大区域之间，仍存在巨大差异，大致可以分为东部地区高等质量的公共服务均等化、中部地区中等质量的公共服务均等化、西部地区低等质量的公共服务均等化[3]。（2）路径差异性。按照路径差异性的特征来看，我国公共服务均等化在不同的地方，呈现出不同的实现路径和做法，主要可以划分为公共服务标准化、人均财力的均等化和基本公共服务最低公平供给，这三种公共服务均等化实现路径和模式。（3）内容差异性。按照内容差异性的特征来看，我国公共服务均等化在公共服务的表现内容上，也呈现出内容丰富的表现形式，主要可以划分为公共基础设施、公共就业服务、公共基础教育、基础医疗卫生、基本社会保障、公共安全等多个基本领域的公共服务均等化。

二、公共服务均等化与服务型政府的服务体系建设之关系

厘清公共服务均等化与服务型政府的服务体系建设的关系，有助于研究公共服务均等化视角下建设服务型政府的服务体系的路径问题。

（一）服务型政府的服务体系与公共服务均等化是“内容和形式”的关系

服务型政府的服务体系与公共服务均等化，两者之间的关系，表现之一就是“内容和形式”的关系。服务型政府的服务体系是服务型政府的核心“内容”，而公共服务均等化是服务型政府的表现“形式”。服务型政府的服务体系，是指服务型政府在“为人民服务”的政治理念下，整合政府内部的人力、物力、财力和公共权威资源，能够将社会发展的成果，以“公共服务”的形式，公正的、均等的反馈给人民群众，形成便捷、高效、廉洁的服务民众的制度化办公机制和职能体系[4]。服务体系建设，既是服务型政府的核心职能，也是服务型政府的公共责任。服务型政府的服务体系，本身就要求政府要实现公共服务均等化。建设服务型政府，其表现形式之一，就是实现公共服务均等化，即城乡公共服务供给“均等化”和行业公共服务供给“均等化”。公共服务均等化成为建设服务型政府的表现形式，而服务体系则成为服务型政府的核心内容，服务体系“内容”决定公共服务均等化“形式”，而公共服务均等化“形式”反作用于服务体系“内容”，两者有机统一于服务型政府的建设规划上，是“形式和内容”的辩证关系。

（二）服务型政府的服务体系与公共服务均等化是“整体和部分”的关系

服务型政府的服务体系与公共服务均等化，两者之间的关系，表现之二就是“整体和部分”的关系。马克思主义哲学认为，事物由整体和部分组成，整体决定部分，部分反作用于整体。所谓“一着不慎，满盘皆输”，讲的就是“部分”和“整体”之间的相互影响关系。服务型政府的服务体系是服务型政府的“整体”建设要求，而公共服务均等化是服务型政府的“部分”建设指标[5]。没有公共服务均等化的“部分”作用，服务型政府也很难实现“整体”上服务体系的建构。公共服务均等化，以消除城乡公共服务供给“不均等”和行业公共服务供给“差异性”问题为目标，其核心是为了让人民均等的享有改革开放的发展成果“公共服务”。而服务型政府的服务体系建设，则是从“整体”上实现便捷、高效、廉洁的服务民众的制度化办公机制和职能体系，相对于服务型政府的公共服务均等化“部分”指标而言，更具有宏观性和“整体性”。公共服务均等化成为建设服务型政府的“部分”价值诉求，而服务体系则成为服务型政府的“整体”价值目标，服务体系“整体”决定公共服务均等化“部分”，而公共服务均等化“部分”反作用于服务体系“整体”，两者有机统一于服务型政府的建设目标定位上，是“部分和整体”的辩证关系。

（三）服务型政府的服务体系与公共服务均等化是“共性和个性”的关系

服务型政府的服务体系与公共服务均等化，两者之间的关系，表现之三就是“共性和个性”的关系。辩证历史唯物主义认为，矛盾具有共性和个性，共性是指矛盾的普遍性，个性是指矛盾的特殊性，共性寓于个性之中，个性又受共性的制约。所谓“解剖麻雀，发现真理”，说的就是通过解剖一个“麻雀”的“个性”，就能够发现所有麻雀的“共性”。服务型政府的服务体系是服务型政府对于提升政府公共服务质量的“共性要求”，而公共服务均等化是服务型政府对于提升政府公共服务质量在城乡差异、行业差距方面的“个性要求”。公共服务均等化的“个性”，是服务型政府从解决城乡公共服务供给“二元制”差异、行业之间公共服务供给差距等难点问题入手，所提出来的一个建构服务型政府的不错路径选择[6]。解剖公共服务均等化的服务型政府建设路径的“个性”或“特殊性”，可以提炼出服务型政府建设路径的“共性”或“普遍性”，即服务型政府的服务体系。公共服务均等化成为建设服务型政府的“个性”路径选择，而服务体系则成为服务型政府的“共性”建设路径，服务体系“共性”寓于公共服务均等化“个性”之中，而公共服务均等化“个性”又受制于服务体系“共性”，两者有机统一于服务型政府建设路径选择上，是“个性和共性”的辩证关系。

三、无锡建设服务型政府的服务体系与公共服务均等化的经验

近年来，无锡市以“魅力无锡、创新无锡、创业无锡、幸福无锡”为建设目标，其核心是关注民生需求，践行人民幸福的政治追求，不断推进公共服务均等化与服务型政府的服务体系建设工程，使“幸福无锡”的城市目标在无锡人人认同、人人向往。无锡市推进公共服务均等化与服务型政府的服务体系建设工程，其实践主要有以下几点经验可循：

（一）以公众“价值偏好”为行动导向，完善服务型政府的“服务体系”建设。

2003年以来，无锡推进服务型政府建设过程中，以“幸福无锡”为城市发展的核心理念，重视政府提供的公共服务与公众需求的相对平衡，着力完善服务型政府的“服务体系”建设。改革发展的模式，主要有两种，一种是“自上而下”的政府权威推进模式，其优点是改革的时效性强、操作较便利，缺点是容易产生更多利益纠纷矛盾和引起社会积怨；另一种是“自下而上”的民众诉求推动模式，其优点是改革的方式更为民主，汲取整合了底层民众的政治诉求，有利于推动政策的合法化和政策执行，缺点是改革的时效性差、操作难度大。无锡推动公共服务供给均等化过程中，采取以公众“价值偏好”为行动导向，主要是基于国内“公共服务均等化”供给“不平衡”的问题，即政府供给的公共服务与民众需求的公共服务存在差异的问题[7]。一般而言，政府供给的公共服务与民众需求的公共服务存在的差异，表现为三方面：一是政府提供的公共服务是民众所不需要的公共服务；二是民众所需要的特定公共服务，政府有供给，但不能满足；三是政府供给的公共服务针对城乡民众和不同行业的民众存在“非均等性”。无锡市推进服务型政府的服务体系建设中，依靠电子政务平台，在无锡市政府网站上，开设“12345来信办理平台”、“政民互动”、“政务微博群”等多种方式，听取公众的“价值偏好”诉求，解决了政府公共服务与公众服务诉求之间的“供需”不平衡和“不均等”的问题，有力的促进了公共服务均等化与服务型政府的服务体系建设工程。

（二）以破除“城乡差异”为行动路径，释放改革发展的“公共服务均等化”红利。

建设服务型政府的核心问题是建设服务型政府的服务体系，而服务体系的建设要实现公共服务均等化。当前，我国公共服务均等化问题，突出的表现在“城乡公共服务供给的差异性”问题上。无锡市推进公共服务均等化与服务型政府的服务体系建设工程，以破除“城乡差异”为行动路径，释放改革发展的“公共服务均等化”红利，让无锡人民倍感发展成果“共享的幸福”。无锡市政府关注民生诉求的教育、收入、就业、住房、医疗、环保、卫生、治安等公共服务需求，以推动城乡公共服务均等化为政府责任，不断完善“政策制度统一、标准待遇统一、公共服务统一”的社会保障体系，使得企事业单位职工基本养老保险、农村社会养老保险、被征地农民基本养老保障和新型农民基本养老保险之间的制度转换与衔接，到2012年城乡养老保险综合覆盖率达到98%以上，2015年达到100%，2020年基本实现各类社会群体的充分保障，像无锡市完善了城乡基层医疗卫生服务网络，建立了医院与基层医疗卫生服务机构的分工协作、分级医疗、双向转诊机制，已使社区卫生服务覆盖率达到100%[8]。无锡市政府在破除“城乡公共服务供给差异”方面的努力，取得了建设服务体系的优异成绩，给无锡人民释放了改革发展的“公共服务均等化”红利，值得其他地方政府学习和实践。

（三）以推进“政府创新”为行动方式，整合“财权”“事权”建设服务型政府。

近年来，无锡市推进公共服务均等化与服务型政府的服务体系建设工程，还有一条有益的经验是以推进“政府创新”为行动方式，整合“财权”“事权”建设服务型政府。1994年“分税制”改革以来，中央和地方的“财权”“事权”划分，仍在博弈中存在着诸多“财权”和“事权”不一致的地方，特别是地方上的“财权”过少、“事权”过多的现象。无锡市政府积极推动城乡“公共服务均等化”过程中，不可避免的要触及“财权”“事权”整合的问题。无锡市政府采取“电子政务”、“民意征集”、“公共节约”、“优化办公系统”等多种有效的“政府创新”形式，推进“财权”“事权”的有机整合，建设服务型政府：一是，政府用“发展经济”、“公共节约”、“优化办公系统”等多种方式，在不增加企业和公民负担的基础上“增加财政收入”和“节约财政开支”，搞好政府“财权”，如公共基础设施如何减少浪费等；二是，政府通过“电子政务”、“民意征集”等多种有效的方式“获取民意”，掌握民众对于政治、经济、文化、生态、社会等各个领域的“价值偏好”，并由此有步骤的推进城乡“公共服务均等化”，搞活政府“事权”，如征集民意搞好无锡市内交通拥堵问题等。无锡以推进“政府创新”为行动方式，整合“财权”“事权”建设服务型政府，有力的促进了城乡公共服务均等化问题的解决。

四、公共服务均等化视角下建设服务型政府的服务体系政策建议

西方政治学家卢梭认为，“唯有公意才能按照国家创制的目的即公共幸福，来指导国家的各种力量。”［9］公民的幸福来自于民生问题的解决、公共服务供给体系的完善。以公共服务均等化为视角，结合江苏省无锡市推进公共服务均等化与服务型政府的服务体系建设工程的探索实践来看，厘清公共服务均等化与服务型政府的服务体系建设的关系，建设服务型政府的服务体系，可从以下几方面入手：

（一）完善民众诉求导向的民生服务体系建设，推进民生基本公共服务均等化。

“以人为本，民生优先”理应成为中国特色社会主义建设首要考虑的问题。党和政府从推进“全面深化改革”建设以来，不断优化政府工作的“价值选择”系统，从不以“唯GDP论英雄”的政绩考核观到“发展成果由人民共享”的分配观的转向“选择”，可以看出党和政府“全心全意为人民服务”的价值实质。以公共服务均等化为视角，建设服务型政府的服务体系，需要充分考虑民众的诉求，完善民众诉求导向的基本公共服务均等化的民生服务体系建设。人民群众需要什么样的社会服务或民生工程，只有人民群众心中最清楚［10］。党和政府推动公共服务均等化建设，实际上是解决城乡居民在医疗、教育、卫生、养老、科技等方面的公共服务供给不均等的问题，以此来建构服务型政府的服务体系。无锡推动公共服务供给均等化过程中，采取以公众“价值偏好”为行动导向，依靠搭建电子政务平台，利用“12345来信办理平台”、“政民互动”、“政务微博群”等多种方式，听取公众的“价值偏好”诉求，从而解决了政府公共服务与公众服务诉求之间的“供需”不平衡和“不均等”的问题。可见，只有尊重民众的民生诉求，坚持“以人为本，民生优先”，完善民众诉求导向的基本公共服务均等化的民生服务体系建设，才能厘清公共服务均等化与服务型政府的服务体系建设的关系，建设好服务型政府的服务体系，不断满足人民群众日益增长的物质文化民生需求。

（二）强化基本公共服务均等化的财政保障，促进公共服务体系有力创新。

由于改革开放初期，我国面临计划经济向市场经济的转轨，曾走过一条很长的“计划”与“市场”的“双轨制”、“农村”与“城市”的“二元制”的发展道路，造成了长期以来我国地方政府“重经济发展、轻社会发展”，致使我国整体上社会建设滞后，呈现出“一条腿长、一条腿短”的现象，最典型的一个表现是“城乡之间”、“地区之间”、“行业之间”等公共服务供给出现不平衡和不平等的状况［10］。虽然近年来我国逐步规范和调整了国家财政转移支付的办法，通过不断加大对财力薄弱地方政府的财政转移支付规模和力度，实现由城市向乡村倾斜、实行向西部和中部地区倾斜，但是总体来看，我国城乡之间、地区之间、行业之间的公共服务供给水平和质量仍呈现出公共服务不均等的问题。无锡市推进公共服务均等化与服务型政府的服务体系建设工程，采取“电子政务”、“民意征集”、“公共节约”、“优化办公”等多种有效的“政府创新”形式，推进“财权”“事权”的有机整合，从而推动了服务型政府的服务体系建设［12］。我国建设服务型政府的服务体系，需要强化基本公共服务均等化的财政保障，调整和优化政府公共服务结构，增加政府公共服务支出，特别是提高公共教育支出、公共科技研发与普及支出、公共医疗卫生支出、公共基础设施建设、社会保障支出等民生工程方面的GDP占比，缩小城乡之间公共服务供给不均等的差距，从而实现民众诉求所需的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的公共服务民生需求。

（三）优化公共服务均等化的考核评估，推行公共服务体系建设问责制。

从公共服务均等化与服务型政府的服务体系建设的关系来看，公共服务均等化是建设服务型政府的重要表现形式，而服务体系则是服务型政府的核心内容，服务体系“内容”决定公共服务均等化“形式”，而公共服务均等化“形式”反作用于服务体系“内容”，两者有机统一于服务型政府的建设规划上，是“形式和内容”的辩证关系。搞好服务型政府的服务体系建设，需要通过优化公共服务均等化的考核评估，推行公共服务体系建设问责制来实现。无锡市政府在推进公共服务体系建设的问题上，重视对政府相关部门公共服务均等化工作的考核评估，推行公共服务体系建设问责制，切实关注民生诉求的教育、收入、就业、住房、医疗、环保、卫生、治安等公共服务需求，以推动城乡公共服务均等化为政府责任，不断完善“政策制度统一、标准待遇统一、公共服务统一”的社会保障体系，从而破除了公共服务“城乡差异”的问题，释放了改革发展的“公共服务均等化”红利。因此，推行以公共服务均等化为主要内容的政府绩效评估体系，包括城乡义务教育、公共就业服务、公共卫生和基本医疗、社会救助工作、最低生活保障等方面的单项评估和综合评估，把社会公平正义的实现状况和人民群众的满意程度，作为考核公共服务均等化和服务型政府服务体系建设的评估标准，完善评估程序，优化评估框架，健全评估机制，使得绩效评估的结果与干部的选拔、任用、激励相挂钩，从而完善服务型政府公共服务体系建设的行政问责制度，推进服务型政府的服务体系建设。

参考文献：

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[8]邓弋青.构建和谐幸福新城乡——无锡市社会建设创新的实践与探索[M].北京：红旗出版社，2014：51.

[9][法]卢梭.社会契约论［M］.何兆武译，北京：商务印书馆，1980：35.

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[11]张勤.论推进服务型政府建设与基本公共服务均等化[J].中国行政管理,2009(4):22-27.

[12]王华华.政治信任：实现“中国梦”的群众基石[J].山东行政学院学报,2014(2):51-58.

【基金项目】江苏省无锡市党校系统2014年度立项课题“公共服务均等化：建设服务型政府的服务体系研究”(编号:WXDX201407)成果；江苏省无锡市哲学社会科学精品课题“大数据时代服务型政府建设研究”(编号:14-C-43)阶段性成果；江苏省社会科学基金项目2016年度“推进农村基层党组织建设创新的路径研究”(编号:16DJC003)阶段性成果。

【作者简介】王华华（1984—），男，湖北襄阳人，中共江苏省无锡市委党校讲师、副主任，南京大学政府管理学院博士生，江南大学无锡党的建设研究基地专家，研究方向为现当代中国政府与政治、党史党建。