网络空间合作治理:政府治理的拓展与重构
来源:江苏行政学院学报 更新时间:2017-04-10

作者简介:华涛(1968-),女,江苏淮安人,南京大学政府管理学院博士研究生,中共江苏省委党校公共管理教研部教授,主要研究方向为公共管理理论。南京 210046

内容提要:网络空间因其动态性和复杂性而使大量问题不断涌现,其对治理的诉求也会不断变更。面对动态的、变化的问题环境,任何预设的制度规则和既有的治理技术都可能是无效的。网络空间治理只能以动态的治理回应动态的问题。在网络空间治理的动态过程中,政府需要动态调整自己的治理角色、治理内容和治理方式,发挥政府、社会、市场和个人等主体的能动性,通过促进主体内部和主体间的有效合作,以合作治理推动公共问题的解决。

Due to the dynamic and complex nature of cyberspace,a lot of problems have arisen,and changed their demands on governance.In the face of a dynamic and changing environment,any pre-set institutional rules and existing governance techniques may be ineffective.Cyberspace governance can only respond to dynamic problems with dynamic governance.In the dynamic process of cyberspace governance,the government needs to dynamically adjust its governance role,governance content and governance style,and bring the initiative of the government,society,market and individuals into full play.By promoting effective cooperation within and between the main bodies,cooperative governance can promote the solution to public problems.

关 键 词:网络空间/合作治理/拓展与重构  cyberspace/cooperative governance/government approach

互联网给人类提供了全新的生存空间及相对以往完全不同的生活体验,整个社会的基础性结构都因此被打破和重构,人类的生存和生活方式在发生着翻天覆地的变化。

网络空间是一个立体的、多维的、不断变化和扩展的虚拟空间。长期以来网络空间一直存在多元主体的博弈,不同主体的关切点不同、利益诉求迥异。政府只有从多元主体的不同视角考察网络空间,才能真正了解网络空间不同主体的差异性需求,才能以理性的姿态实现网络空间治理。

一、网络空间合作治理的政府契机

马基雅维利曾经说过:“没有比开创新事物的秩序实施起来更难、成功的希望更渺茫、处理起来更危险的了,因为改革者是所有旧秩序既得利益的敌人。”[1](P525)大数据、云计算技术的运用对已经习惯了传统官僚制治理技术的政府而言显然是一个巨大的冲击。仅就电子政务信息资源跨部门共享而言,基层公务员和中高层领导就有着不一致的反应。前者往往接受甚至希望实现电子政务信息资源的跨部门共享,而后者则有所保留[2],个中原因比较复杂,有的涉及部门利益保护,有的涉及垂直管理政府部门和地方政府部门信息系统的不兼容,有的涉及部门领导思维模式的僵化,等等。政府对于网络空间特质及治理逻辑的认知度与社会各界对政府参与网络空间合作治理的认同度相关。

1.“维基”思维和网络空间合作治理

“维基思维”意味着政府在寻找某些公共问题解决方案的过程中,要理性认识到自己在面对高度复杂性和不确定性的网络社会治理时,是存在大量知识短板的。政府在遇到难题,尤其是遇到和专业技术知识相关的难题时,可以借由网络汇集到自由参与、共同协作的同行的专业知识,而“专家志愿者们通过贡献自己的知识和热情以增大那些职业人员的知识面,并将他们的策略纳入决策中”[3](P21)。采用上述治理过程的政府就叫“维基政府”。

比如,美国总统奥巴马在其竞选过程中就启用了一个叫“change.gov”的网站,并公开欢迎民众通过该网站为其竞选献计献策,该网站在建设、使用过程中吸纳了几千个专家通过邮件的方式为其出谋划策。后来的事实证明该网站为奥巴马最终入主白宫起了至关重要的作用。其实,中国人大、中国政协的各级技术服务平台完全可以效仿奥巴马竞选团队的做法,通过科学的分类设计技术,帮助各地区的人大代表和政协委员去和民众交流他们正在关注和研究的话题。如果上述网站功能得以发挥,人大代表和政协委员在每年会议期间提交给大会的议案和提案的质量将会得到大大提升。

政府提供公共物品的前提是充分了解公共需求。如果政府在了解公共需求之时就拥有“维基思维”并采用“维基手段”,实现合作共治,公共物品长期以来的“官僚供给”思路就有可能得到扭转,并演变为“公共性供给”。公共物品的非排他性、公益性和非经济性使得公共物品的治理具有其自身的制度逻辑,就是“公共性供给”。可以认为,政府在提供的公共物品具有公共性之时,其行为才真正符合公共服务的要义,而只有真正提供公共服务的政府才真正拥有公众的认同,具有合法性。
2.网络空间的自组织和合作治理

网络共同体是一个以“话题”为中心集聚而成的虚拟群体。网络共同体的开放、共享和合作使得同一个体有可能加入多个网络共同体,网络共同体的成员构成有可能是重叠的。同一网络共同体中的每个成员都能够在网络参与平台上进行充分地交流、磋商以及讨价还价,他们会通过频繁的互动建立起彼此间的信任并最终达成共识。网络共同体成员之间还有可能在交流、沟通的过程中引发新的话题,并生成新的网络共同体。

因此,网络空间的组织结构是一种自组织结构,网络空间的自组织功能愈强,它保持和产生新功能的能力也就愈强。由此可见,网络空间合作治理的关键就在于激发和保持网络空间的自组织功能,而激发的关键就在于保持外在刺激的足够强度,在于“作为刺激的”网络话题本身。

网络空间的话题是复杂的、分散的、碎片化的,不同的个体和组织都只会在网络空间搜索和关注自己感兴趣的话题。如前面所述,网络社会是高度不确定性和复杂性的社会,正是这种不确定性和复杂性才导致了网络组织的自组织性。具有自组织特性的系统有其独特的形成和发展机制,它会通过不断的自组织运动,使整个系统自动地由无序走向有序,由低级有序走向高级有序。循着这样的思路,就要进一步思考,如何保持网络“话题”刺激强度的持续性,使得网络空间通过“自组织”走向高级有序状态。问题的答案已经开始明朗,那就是话题的“公共性”指向。

在参与网络空间博弈的政府、社会和市场三种力量之中政府是主导力量,因为只有政府才会、也必须将自己的价值定位和目标诉求永远指向公共性。这里,需要着重强调的是,正是网络空间不时呈现出的无序状态给政府的公共性建构提供了极好的机会。那么,在连接、开放和共享的网络空间治理中,政府是如何利用“公共性”优势来创造机会的呢?研究这一问题之前必须明白什么是互联网时代的机会。

互联网时代是信息和数据资源得以重新整合并产生新价值的时代,是各方通过信息共享谋求共赢的时代,这就是说互联网时代的机会是具有合作精神的机会。在互联网时代,个人的机会是建立在成为别人机会的前提下的,合作共赢是互联网时代的基本概念,是功能创造和价值实现的基本法则。可见,在网络空间治理的过程中,政府首先需要梳理出民众最为关心的、公共性指数最强的话题,并围绕该类话题进行信息核查、信息整合和信息开放,让民众广泛参与。民众只有依据公共性话题承载的信息才会做出理性判断,才能参与讨论、协商,与政府对话、交流,进而增加对政府的理解和认同。这是网络空间合作治理的过程,而政府对公共性的建构就在社会广泛参与的共治过程中得以实现。

总之,互联网技术的迅猛发展改变了公共话语体系,使传统的政府回应模式受到挑战。“话语权的重新分配和话语方式的变革,使网络时代的政府回应突出表现为一种互动”[4],这种互动围绕公共性的建构展开,呼唤出网络空间的合作治理。由此,政府获得了全新的回应模式,从而才能获得网络空间治理中的合法性。
二、网络空间合作治理中的政府数字化重构

多元主体共同参与的网络空间合作治理是一项集体行动,而任何集体行动势必会出现彼此冲突的利益诉求,面对多元利益间的讨价还价,因此,需要用共赢的思维,依照网络空间的治理诉求,从人的复杂性和利益多样性的角度去对治理组织进行建构。长期以来,中国的电子政府建设虽然使政府的机构设置、职能划分、制度设计、流程安排等变得更加透明和科学,提高了政府的行政效率和公众满意度。但笔者以为,上述变革是借助互联网这一技术工具,在不改变政府为中心的官僚制组织形式和政务流程的前提下,对原有政府行政的修补式改良。上述修补式改良虽能使社会各个治理主体间保持暂时的协同,但是,作为一项革命性的技术,互联网以其强大的黏性将世界的一切以数据的形式关联在一起并产生新的价值,无疑,政府应该以数字化的姿态加入这场盛宴。数字政府不同于电子政府之处在于它具备一定的“维基”特性,它充分鼓励民众和其他组织通过互联网参与政治生活,并充分挖掘散落在各处的数据,使其产生强大的社会资本效应,以提供更好的公共产品和更高效的公共服务。

1.数据共享之于政府治理的意义省察

网络空间治理得以可能的前提条件就是信息的数字化和数据化。“数据就是静态的历史,历史就是动态的数据。当历史和现实都可以用数据重建、分析和解构的时候,我们就像有了一个水晶球,可以更好地在迷雾中看清问题,发现盲点、把握未来。企业如此,社会治理亦如是”[5](P9)。这条数字化之路必须由政府牵头去铺设。

大数据时