数字连续性是增强国家治理能力的要求

从国家层面来说，数字连续性是大数据时代推进数据说话、数据决策、数据管理、数据创新的国家治理体系和治理能力现代化建设的重要战略路径。在互联网+社会协同治理的背景下，实现数字连续性能够满足在线政府的数字证据力、数字服务力和数字安全力的技术要求，从而有利于建设数字强国，增强国家数字治理能力与促进社会协同创新机制建构。

从机构层面来说，数字连续性是维护数字生成文件及数字凭证，以数字方式保存和数字方式再用的一种数字治理方式，它能够保证数字信息以数字方式可取、可信和可持续再用，是实现数字内容可追源、可关联、可电子取证和可进行数字身份认同的一种数字服务。因而，保障数字连续性就成为落实《国家信息化发展战略纲要》和《促进大数据发展行动纲要》的基本要求。

世界上多个发达国家已经制定了国家数字连续性的战略和行动计划，例如，英国于2007年启动数字连续性项目，2016年政府部门实施了基于数字连续性管理的信息管理能力评估，2017年出台《英国数字战略》，要求英国政府全面实施数字治理，确保在在线民众服务和企业服务方面处于全球领先地位。新西兰于2009年启动政府数字连续性计划，提出于2017年实现70％的政府业务活动以数字方式运行的目标，数字文件管理被纳入数字社会可持续发展的资源配置，确保各种管理要素可持续供给。澳大利亚政府于2012年制定了数字连续性的行动计划，目标是于2020年实现100%的政府业务以数字方式运行，数字文件实现数字方式管理被视为政府治理的有效手段，确保数字文件可信、可取和可持续再用。美国提出，2019年联邦政府将实现无纸化办公，为此2011年时任总统奥巴马签署了《管理文件总统令》，要求政府各部门设置首席文件主管，以自动化方式管理数字文件，以保障电子政务的连续性；2015年更新了信息资源管理法案，要求联邦政府公务员和外包机构实施数字文件管理培训，保证对数字文件的处置合法合规；2016年制定《美国创新战略》，将联邦政府开放数据建设作为创新源泉，支持国家创新生态体系建设及全球竞争能力保障；2017年美国总统特朗普签署了《成立美国科技委员会》的行政命令，目标是“协调愿景、战略和方向”，推动美国政府信息技术系统的现代化。发达国家数字连续性的国家战略和行动计划，在保障其国家信息化发展战略的实现和国家数字治理能力提升方面的经验，对我国具有重要借鉴意义。

数据链断裂严重降低了国家治理的效率和效能

当前，我国政府信息化建设中日益剧增的数字文件由于缺少国家战略层面的数字连续性协同战略，政府机构层面普遍存在文件数字生成、纸质复制保存和电子化扫描再用的双轨制管理模式，不仅导致了政府数据链断裂问题严重，而且带来了大量工作的重复，人、财、物严重浪费。

2014年4月至2017年4月，国家社科基金重大招标课题“国家数字档案资源整合与服务机制研究”课题组对我国7个省、16个城市、85个机构的200余名相关人员进行的访谈调查显示，所有被访者均认为双轨制已经造成机构数据资源的大量重复与浪费，增加了副本管理的工作量和库房占用量，降低了工作效率，不利于绿色经济发展和低碳环保。特别需要指出的是，双轨制尤其不适用于图片文件、数据库文件、音频视频文件、数据流文件、区块链文件、量子计算文件等新兴数字原生文件的有效管理，将数字生成的这类文件转换为其他类型文件，均无法保证其信息的真实性、可靠性和完整性，甚至无法输出纸质版本，不利于电子事务的数据化全程管理、留痕跟踪和信息化再用。而且人为断裂数据链，容易导致数字资产的流失，导致电子事务数据不可追溯、不可跟踪和不可关联，无法开展大数据历史数据的分析研究，不利于互联网环境下跨层级、跨地域、跨领域、跨系统、跨部门和跨业务的信息交换共享，影响数据融合、技术融合和业务融合，给业务协同及社会化公共服务带来困难，容易产生证明“你妈是你妈”等电子取证与身份认同无法实现的负面社会影响。

实现数字连续性的有效路径

为有效解决政府数据链断裂的问题，可从以下三个方面着力。

提升数字连续性能力，构建国家层计划与机构层测评的机制。在国家层面，建议从提升政府无纸化管理的数字连续性能力，将之嵌入国家信息化发展行动计划、国家电子政务发展行动计划、国家大数据发展行动计划、国家“互联网+”行动计划、国家基本公共服务体系行动计划中，积极推进数字文件数字方式的单轨制管理和数据链安全管控。

在机构层面，建议将政府数字连续性管理体系及测评机制嵌入机构信息化建设项目的立项与绩效评估，对数字文件产生、捕获、保管、处置、共享、开放利用和持续再用的全过程进行全生命期的规范化管控。

加强数字连续性法律制度和标准规范的建设。在法律制度层面应尽快启动我国电子证据法的制定工作，确定数字凭证的法律效用，明确数字凭证的所有权、处置权、利用权等的主体及其权责利关系。

在标准规范建设层面，应尽快建立机构层面的数字连续性管理制度和测评标准，对数字文件产生、捕获、保管、处置、共享、开放利用和持续再用的全过程管理标准、技术标准和数字格式标准等做出统一规定。特别是要加强对图片文件、数据库文件、音频视频文件、数据流文件、区块链文件、量子计算文件等新兴数字原生文件的规范化管理的研究及其标准制定。

启动若干数字连续性的国家级工程和项目。可优先启动以下三项国家层面的数字连续性工程和项目：

一是制定电子数据全面质量管理的体系和考核制度，包括数字文件。主要调查分析影响电子数据质量的关键性问题和制约因素，构建基于数字文件全生命期连续性管理的数据质量管理体系，将其纳入电子政务绩效考核，嵌入电子事务活动，从源头保障数据质量。

二是构建可信的电子证据连续性服务的认证规范。规范电子证据目录和其映射服务目录，规范可信电子证据服务平台建设的功能要求；规范电子证据共建、共享和共认，确保电子证据可取、可信和可持续再用，保障电子证据跨层级、跨地域、跨领域、跨系统、跨部门和跨业务的互联互通互信互认，以最终达到信息惠民、利民和便民的目的。

三是提升信息化项目的数字连续性能力。将数字文件及信息可取、可信、可追溯、可关联、可再用能力的构建，嵌入信息化发展的专项资金项目，以及电子取证、数字记忆构建、身份认同、在线文化发展和社会均等等信息惠民和智慧城市建设的支撑体系中。