来源:人民智库 更新时间:2017-07-14
正确把握信息技术变革趋势、合理运用信息化手段成为我国在重要历史机遇期实现跨越式发展和转型升级的重要抓手。以信息化推进政府职能转变和管理服务创新，成为促进信息时代国家治理体系和能力现代化的重要途径。在信息时代，信息已逐渐成为最重要的生产要素。信息技术及其应用已经渗透到政治、经济、社会的各个方面，信息化应该而且已经成为发展、改革、稳定的重要基石。
·经济上，以信息产业为主导，以信息产品的生产和信息服务为主体的新的经济模式(数字经济)正在成为经济转型的新的动力。
·技术上，信息技术已经成为创新驱动拉动全面创新的核心技术领域，信息技术是当前全球创新最活跃，带动性最强，渗透性最广的领域。
·社会结构上，信息化已经成为重塑社会秩序和社会结构的重要推动性力量，践行社会主义核心价值观的主阵地，决定社会政治参与的主渠道和影响社会稳定的主动力。
·国际关系上，信息化已经成为我国与发达国家博弈的核心议题，也是我国与发展中国家构建命运共同体重要合作领域。
发展中国特色信息化支撑国家治理，概括来讲就是:在认识上，立足三个区别;在行动上，围绕六个要素，紧抓两条主线，实现六个转变。
认识上:立足三个区别
厘清权力是实现治理现代化的关键。从党中央关于国家治理体系和能力现代化的
重要论述，以及公共管理理论出发，可知现代化国家治理与传统的政府管理主要有三方面区别:
·权力的主体与作用范围的区别。政府管理的主体是单一的，即政府及其它国家公共权力的行使部门;国家治理的主体是多元的，除了政府外，还包括企业、社会组织等。政府管理所及范围以政府权力所及领域为边界，国家治理所及范围则以公共领域为边界。
·权力的性质与作用向度不同。政府管理是强制性的，管理者与被管理者之间是单向支配关系，而国家治理更多是协商性的，强调双向或多向的互动。政府管理的权力运行是自上而下的，国家治理的权力运行更多是平行的。
· 权力的来源不同。政府管理的权力来源是强制性的国家法律法规;国家治理的权力来源
除了国家法律法规，还包括各种非强制性的规则或契约。
行动上:围绕六个要素，紧抓两条主线，实现六个转变
把握国家治理体系与治理能力现代化这条主线，重点需要明确三个问题:谁来治理?如何治理?以什么为依据进行治理?而这些问题分别对应的是治理主体、治理结构和治理制度。我国在探索中国特色社会主义道路的过程中，重点需要平衡好改革、发展、稳定之间的关系。因此，我们可以说，信息化支撑国家治理的中国特色路径，应该围绕六个核心治理要素进行探索。
两条主线
·以完善国家治理体系为第一条主线，形成新的治理主体、结构、制度，贯穿环境、主体、制度、能力、资源、目标等要素，打造“治理云”。
·以提升国家治理能力为第二条主线，由促进改革、服务发展、维护稳定三大核心能力延展出多元治理能力、协同治理能力等，形成“点—线—面—空间”治理模式。
六个转变:
·治理主体转变:从政府的一元主体治理向多元主体协同的转变
党的十八届五中全会报告中提出针对多元主体共同治理的要求:“加强和创新社
会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”。其中所指代的
多元治理主体，包括中央政府、地方政府、企业和各种市场主体(包括消费者和代表整体利益的行业组织等)、社会组织(公益性和互益性)、公民和公民各种形式的自组织。根据治理对象的不同，多元主体的构成存在差异，可以由各级政府构成，也可以由政府、市场和社会等体制内外的跨界主体构成。从空间维度分析，多元主体不应仅仅停留在国家层面、还应包括国家和地区、跨区域、跨部门、跨领域等各个层面。多元主体之间相互独立，他们可能是委托代理关系，也可能是合作关系，还可能是兼具竞争与合作的博弈关系。
·治理结构转变:通过流程再造，将从数据孤岛、治理孤地以网络一切、泛在互联的方式，实现从垂直化管理到扁平化治理的转变
未来中国经济社会将面临更大的转型，伴随市场体制持续深入发展，公共管理问题势必更为突出。要求行政权力更加高效、便捷地运行;要求政府更加注重与市场、社会分权，充分发挥市场与社会的自治能力;更加注重管理重心下移，充分激活基层的积极性和创造性。
在这个大背景下，扁平化管理基于其成本低、效率高、反应灵敏的特点，显然比层级节制的传统官僚制管理更适合经济社会转型的要求。与管理扁平化相关的一系列政府改革措施，包括打造国家治理网络、分权、向基层公务员的赋权、电子政府、一站式服务、多部门协作、围绕服务对象和目标的组织与项目建构、参与式行政、减少行政层级、提高效率、涤除官僚主义等等，共同构成了国家治理体系的扁平化理念。
·治理机制转变:从自由裁量到依法执政，从政务黑箱到阳光政府，从过程隐蔽到全程留痕
习近平总书记强调，要健全权力运行制约和监督体系，把权力关进制度的笼子里，让权力在阳光下运行。完善的监督体系是现代化政府体系的重要组成部分。构建“阳光政府”需要完善监督体系，其中包括体制内监督与体制外监督两部分。单纯依靠体制内监督，存在既当运动员又当裁判员的矛盾，不能很好地发挥作用;而我国体制外监督体系的不健全，同样没有起到良好的效果。
充分运用现代信息技术，建设阳光政府，有利于促进政府依法行使权力、接受社会监督，推动政府全面正确地履行职能。全面推进电子政务建设，加快完善电子监察平台建设，加强行政效能监察，推动行政权力规范、公开、透明、高效运行，形成权责清晰、程序严密、运行公开、结果公正、监督有力的行政权力公开透明运行机制，就是为全社会提供便捷、高效、廉洁、规范的行政服务，营造良好政务环境。
·改革的决策转变:从主观主义、经验决策到数据支撑、科学决策的转变
实现政府治理能力现代化，重在提升改革过程中的决策能力。决策能力主要体现为决策的科学性。科学决策，离不开对于现代科学技术手段的利用。采用科学的方法，遵循科学的程序，通过科学的论证，为正确决策奠定良好基础。科学决策还需要 科学的决策理论和决策建议的支撑。
电子政务等可以为公民参与政府决策提供新渠道，社会公众可以通过网络表达自
己的愿望和利益诉求，使决策者可以更多地了解实际情况，做到从实际出发，增加决策结果的科学性与民主性。而对于大数据的运用更可以为科学决策加上“双保险”。
·发展的动力转变:从资源驱动到数据驱动的转变
改革开放三十多年来，以“发展是硬道理”作为指引，我国经济实现了跨越式增长。但产业结构还处于低水准，转型升级的能力弱，缺乏国际竞争力。大多数中国制造的产品仍处于价值链的低端，未能掌握核心技术、关键技术，品牌优势也不明显。现有资源容量(尤其是能源、土地和劳动力)越来越难以支撑经济的持续增长。暴露出我国经济发展的核心问题:缺乏支持发展的可持续动力。
习近平总书记强调全面深化改革，就是要以短暂牺牲发展速度为代价，调整产业结构，消化过去高速发展所积累的问题。最终目标还是持续性地保持较高速度的增长。科学和知识、技术创新、数据和信息、数字经济与信息产业的发展，都可以提供强大的驱动力。创新驱动、数据驱动、信息驱动理应成为提高发展能力的关键。
·稳定的处置方式转变:从事后处理到事前预警，常态化管理的转变
亨廷顿提出，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。改革与发展是要实现新平衡与旧平衡的更替，会产生很多变革过程中特有的问题，这些问题将构成政治不稳定因素。习近平总书记在2014年1月7日中央政法工作会议中明确指出，要处理好维稳和维权的关系，把群众合理合法的利益诉求解决好;要处理好活力和秩序的关系，发动全社会一起来做好维护社会稳定工作。维权是维稳的基础，维稳的实质是维权。维权既包括维护好政府的权力，不滥用;同样也包括维护好公众的权利，不剥夺。
首先要求执政者端正对于稳定的认识，树立现代化的、科学的稳定观，不能采取一种固化的、绝对的视角，将“风吹草动”都视为不稳定的征兆。其次要做好将非稳定因素纳入制度化轨道的相关准备。建立健全现代国家制度体系，作为维稳新模式的制度支撑。畅通公众与政府的沟通渠道，创新公众与政府沟通的方式，开发并利用好政务微博、网络问政平台、网络发言人等信息化手段，令公众的诉求得以无障碍表达，令政府的反馈意见得以第一时间传达。最后转变维稳方式，将维稳措施前置，变事后补救为事前预防。广泛调动政府各职能部门，切实解决公众困难，满足公众合理需求，平息不满情绪。加大多元治理主体对于维稳的参与力度，调动各界人民群众的积极性，协助政府对于不稳定情况的及时掌握。利用大数据计算，研判不稳定事件的发生概率，做好应急预案，做到提前准备，提前行动，化解危机，有备无患。
政策建议
·以实现国家治理体系和能力现代化为总目标，统筹安排”十三五“期间各类信息化工作我国已在信息化规划、信息公开、智慧城市建设、信息惠民工程等多个方面取得了明显成效。但还需要在民主法制信息化，推进立法司法过程的网络公开和公众参与， 建立纪检监察的信息化体系，构建公开透明的政府问责机制等方面加强建设。
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信息的获取可以减少不确定，是克服信息不完备、不对称的重要手段。为了获取高质量的信息，应加强信息基础建设，建设以数据共享为目的的集成数据环境，以保证决策主体的正确决策。李克强总理在考察北京-贵阳大数据应用展示中心时说:“把执法权力关进‘数据铁笼’，让失信市场行为无处遁形，权力运行处处留痕，为政府决策提供第一手科学依据，实现‘人在干、云在算’。”整合构建统一的政府公共信息平台，将全国政府信息系统的所有业务、流程、信息和数据汇聚到一个平台，支撑党和国家的决策。
·以创新性、持续性、平衡性、阶段性、安全性为特征，不断改善国家治理
国家治理体系和治理能力的现代化，是一个不断完善的过程，需要促进基于互联网与信息化的管理和服务的持续性创新;需要平衡部门“条块关系”，促进部门协作和机构改革;需要把握信息化发展的阶段性，逐步构建治理生态;需要夯实网络与信息安全，保障治理生态的安全性;需要以信息化为切入点，发挥各方优势、加强合作，推动全球治理体系朝着更加公正合理有效的方向发展。
大数据时代，我国政府治理存在的问题
· 政府部门缺乏大数据意识，对大数据技术的影响估计不足。
·数据条块分割，公开、共享不足，造成信息壁垒。
·战略规划缺少统筹，重复建设造成资源浪费。
·技术水平落后，数据获取成本太高，难以确保信息安全。
(本文作者为中国电子科学研究院饶玉柱、张权)
·以大数据、大系统、大平台为土壤，孕育新时期国家治理信息化生态