陈国权 孙韶阳

自互联网在中国蓬勃发展以来，我国政府也顺应时代潮流，积极涉足互联网在政府管理服务中的应用领域，先后经历了网上政府信息公开、电子政务以及网络政府等发展阶段，从对政府政策文件、办事规章、数据图表等信息在网络上的简单发布，到开通网络行政办事通道、建立网络政民互动平台的电子政务，再到全面建设电子化的网络政府。
 
线上政府是为应对网络社会治理新需求而提出的全新政府概念

几年来，通过信息技术与网络平台建设，实现了政府部门的资源共享与流程优化，提升了社会公众对政府事务的参与性和政府回应性。但是，传统政府与互联网的关系，仍然局限于政府利用信息技术和网络媒介改善传统社会治理的框架之内，并没有突破传统社会事务和政府治理的格局。而随着网络社会新的场景和互动关系的出现，网络社会呈现出比传统社会更为复杂的治理局面，产生了全新的治理需求。在此情形下，政府治理的改革与创新不应囿于对网络技术和网络媒介的应用范围，而应当将治理视域延伸至网络社会，规范网络社会公共秩序、化解网络社会公共危机、构建完善的网络社会治理体系。

线上政府就是为应对网络社会治理新需求而提出的全新政府概念。目前，我国对网络信息监管、网络犯罪治理、网络经济活动等虽然积极介入治理并陆续出台了一系列法律法规，但总体上网络治理仍然处于治理手段较为被动、治理范围点状分布、治理效力严重不足的状态。线上政府正是致力于改变这种治理现状上的不足，全面、系统地建立网络社会法治化治理体系。

线上政府是一个基于“线上-线下”分析框架而产生的分析概念，并非意味着在传统政府之外重建一个新的政府

正如互联网的快速发展已使网络社会与传统社会并驾齐驱、线上生活与线下生活缺一不可，“线上”与“线下”的分野日渐清晰，矛盾日益凸显，分类而治的需求日益增加，“线上-线下”成为符合时代背景、利于问题解决的二元分析框架。线上政府与线下政府，便是基于政府治理对象、工作领域、服务内容的不同，而形成的二元分析概念。

我们对服务国家公民、治理传统社会的线下政府（即传统政府）已然熟知，对于面向网络空间、治理网络社会的线上政府，则可以进行类比推及。

首先，线上政府同线下政府一样，是实体的政府，而非虚拟的政府。尽管线上政府的治理对象是网络虚拟身份——网民，工作领域是网络虚拟空间，但这并非意味着线上政府就是虚拟的政府，网络中产生的关系、交易甚至犯罪，其结果都能够映射到现实社会之中，并产生着实际的影响。因此线上政府不能仅仅虚拟化于网络空间维系网络虚拟关系，而是应实体存在于现实社会中，维系网络虚拟秩序的同时对网络活动的现实化结果加以有效治理。

其次，线上政府与线下政府是统一的政府，而非割裂的政府。一方面，线上政府与线下政府的统一性体现在网络治理中线上与线下的联动性上，线下环节是网络治理中不可或缺、不可割裂的环节。另一方面，统一性还体现为建构线上政府，并非要在传统政府之外重建一个新的政府。线上政府与线下政府的分野体现在分析方法的二元性、政府职能和治理领域的不同上，它们既可以是同一政府的不同部门，也可以是同一部门的不同职能分工。

线上政府并非传统政府的网络化形态，而是对政府治理领域的网络化延伸

线上政府建构的目的，并非等同于电子政府、网络政府等藉由信息技术和网络平台实现传统政府服务的网络化、便捷化的概念内涵，也并不意味着将传统政府的组织职能在网络上一一映射，构建传统政府的网络化形态。线上政府是对政府治理领域朝向网络社会的延伸，着重于维护网络社会本身的运行秩序，解决由于网络社会的存在而衍生出的与线下生活截然不同的新问题，并对线上、线下同时存在的问题进行协调一致的解决。

目前，我国网络社会的舆论秩序建构、交易安全保障、网络产权保护、网络违法行为打击等都还处于缺乏系统性法律制度的探索阶段，线上政府正是作用于发现线上问题、探寻解决方案、进行有益尝试、推动立法进程的各个环节，防止线上生活的政府缺位和法律失效。

线上政府的构建愿景，是建立线上-线下的纵向秩序协调机制，发展有中国特色的横向网络治理机制

从纵向上看，网络社会与传统社会并行发展，时刻产生着千丝万缕的联系。网络社会既产生自现实社会活动在网络空间上的映射，也在网络空间的独特性下进行着社会关系的重组和再生产；网络社会既部分遵从传统社会的运行规则，又在技术优势和空间无限性下创设出许多新的规则。网络社会与传统社会显然无法形成一一对应的映射关系，也就意味着网络社会与传统社会的上下对接无法通过顺其自然方式衔接流畅。

因此线上政府的使命之一，便是建立起线上-线下的纵向秩序协调机制，使线下活动的线上应用在遵循传统社会规则的同时具备网络的灵活性，使线上活动的线下环节在展现网络特性的同时符合传统社会的运行规则。要建立线上-线下的纵向秩序协调机制，不仅需要线上政府内部部门之间、线上政府与线下政府之间的协调与衔接，还需要国家、市场与社会之间的合作与联动，协力使网络社会的发展不受传统社会的掣肘，传统社会的秩序不因网络社会而扰乱。

从横向上看，网络社会是网络空间培育出的全新的社会体系，网络社会有着创设全新互动关系、培育全新政治社会化路径的巨大潜力，但其流动性和隐匿性也意味着网络中的政治社会化过程易受其他势力的裹挟。在网络社会的扁平化特征使其无法依赖纵向的层级制管理体制的情形下，如何适应当前网络社会分化的客观情境，发展出有中国特色的横向网络治理机制，就显得尤为重要。

网络治理机制的“中国特色”体现在网络社会的议程设置要符合国家体制的议事框架，网络社会的规则制定要符合国家的宪法精神，网络社会的发展程度要立足于中国社会的现实情境，进而利用网络社会的多中心、扁平化特征，实行网络社会的横向治理、分类治理，并在治理机制上体现公平价值与民主价值。

（作者分别为浙江大学公共管理学院教授、博士研究生）

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何谓线上政府

所谓线上政府，是指政府构建基于网络社会需求、政府职能面向网络社会治理、政府辖区辐射网络社会空间，以工作对象的跨区域性、工作内容的网络相关性、工作方式的信息技术依赖性为特征的，从事线上活动管理、维护网络社会运行秩序的政府架构。