机关后勤服务社会化是指随着社会生产力的发展，机关后勤服务由供给型、福利型、封闭式的自我服务，逐步向建立在专业分工协作基础上的商品化、市场化、企业化服务转化的过程，最终实现社会化服务。机关后勤服务社会化改革作为机关后勤改革的重要方面，其根本目的是促进后勤事业健康发展，切实为机关工作和职工生活提供优质高效的服务。三十多年来机关后勤服务社会化改革取得了较好成效。当前，机关后勤服务社会化改革面临新的形势任务，需要坚定不移地持续推进改革，以进一步提升机关后勤服务的质量和水平。

一、机关后勤服务社会化改革发展的内在原因

 自1983年中央书记处第70次会议提出机关后勤“服务社会化问题，要逐步解决”的要求以来，机关后勤改革经历了从物业、餐饮改革等局部的、单项的探索到资产管理、经费管理、节能节约等全方位的、系统的推进过程，并取得了良好成效，主要有以下原因：

(一)嫁接市场机制，引入竞争行为。传统计划经济体制下的机关后勤服务，只讲服务,不关注成本，不追求效率，是单纯的无偿服务、福利服务，忽略了后勤服务的经济价值，不仅加重机关的经费负担，也助长了后勤部门“等、靠、要”的思想观念，实际上也影响服务的满意度。市场经济条件下，这种传统计划经济体制下的服务模式被打破，后勤服务开始注重经济效益，借助价格机制这一市场机制的核心，逐步建立起后勤服务的商品交换关系，充分体现后勤服务本身的价值，实现了后勤服务效益的提升。推进机关后勤服务社会化，引进竞争行为，提高了供给效率，降低了运行成本，使机关受益、社会受益。

(二)引进专业力量，优化资源配置。随着现代科学技术的迅猛发展，后勤服务科技含量越来越高，推动机关向更为专业的社会力量购买服务。在设备维修、网络维护、绿化养护、会务保障等专业化要求相对较高的服务保障领域，通过合同外包、委托管理、社会合作等方式引进具有专业资质的企业，后勤部门不再自办后勤服务，主要负责后勤服务规划编制、经费预算编列、组织购买和履行监督等管理监督事项，在实现管办分离的同时，也实现了服务资源的优化配置。“十二五”期间，机关会议、餐饮、物业供暖等领域购买服务力度不断加大，统计数据显示，部分省市集中办公区90%以上的后勤服务项目已社会化。

(三)实施科学管理，强化资源节约。在传统的机关后勤服务中，经费依靠财政拨款，拥有一定或者完全的垄断优势，导致缺乏竞争、激励和创新等机制，不可避免地造成效率低下，甚至不计成本，浪费严重。[1]通过后勤服务社会化改革引进管理经验丰富、管理手段先进的专业机构，坚持管理与服务同步、检查与指导并重，很好地实现由粗放式管理向精细化管理转变，有力推动了节能节约工作。后勤服务社会化改革的实践表明，后勤服务社会化是最大的节约。[2]过去机关自办食堂，自己进货、自己加工、自己管理、自己服务，总的投入不少，但是饭菜质量和管理水平都难以提高，引进团餐制作经验丰富的专业餐饮公司后，通过实施科学管理，在投入不变的情况下，机关干部职工的满意度大大提升，而人均水耗等能源资源指标则大幅下降。

(四)催生观念更新，主动提升服务。机关后勤服务社会化改革带来的不仅是后勤管理体制机制上的改变，更是催生了后勤工作人员思想观念的更新，使得许多人从过去的“等、靠、要”中解放出来。“干好干坏一个样”、“大锅饭”、“平均主义”的思想观念逐步扭转，加之一些单位推行了相应的人事制度改革，如聘任制、合同制等，使得岗位可上可下、待遇能高能低成为可能，促进了后勤工作人员主动更新知识结构,改进服务态度。“后勤岗位没有前途，后勤服务低人一等”的思想观念正逐步失去市场，“后勤不后，服务争先”逐步成为后勤服务工作者新的工作状态。

二、深化机关后勤服务社会化改革的重要性和必要性

(一)市场经济体制的逐步完善，决定机关后勤服务社会化改革不断深化。党的十八届三中全会明确指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场经济的不断完善，机关后勤服务在市场经济条件下的商品属性必将得以体现并凸显。[3]对于后勤服务而言，把市场、社会能够办好的交由市场、社会承担，实现由供给型无偿服务向核算型有偿服务转变，由封闭型单一服务向开放型引进服务转变。因此，在坚持社会化、市场化和契约化改革导向下，凡是社会力量能够提供的后勤服务，原则上都应当通过向社会力量购买的方式实施，切实发挥市场在后勤服务资源配置中的作用，这是遵循市场经济规律办事的必然体现。

(二)行政体制改革的持续推进，促使机关后勤服务社会化改革不断深入。党的十八届三中全会提出“深化行政管理体制改革的中心，是政府加快以行政审批制度为核心的职能转变，持续简政放权，进一步增强市场化改革的力度”，[4]这势必对深化机关后勤服务社会化改革产生深远影响。机关后勤管理是政府行政管理的组成部分，后勤服务社会化改革理应按照行政体制改革的要求，坚持“管理科学化、保障法治化、服务社会化”的方向，不断推进形成“小后勤、大服务、高效率”的后勤工作格局，并助推行政体制改革不断深入。

(三)服务业的健康发展，需要机关后勤服务社会化改革顺势而为。服务业是国民经济的重要组成部分，大力发展服务业，对于加强和改善供给，扩大就业，拓宽服务消费，具有十分重要的战略意义。2013年以来，国家先后出台了多个推动服务业发展的政策文件。同时，机关后勤服务社会化改革又有效拓展了服务业发展的市场空间，助推了服务业的发展。2013年9月国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确要求在公共服务领域更多利用社会力量。实践表明，推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径。深化机关后勤服务社会化改革，是贯彻国家关于政府向社会力量购买服务的部署和要求，后勤部门应顺势而为，不断加大后勤服务社会化改革力度。

(四)机关事务管理部门自身建设的不断发展，倒逼机关后勤服务社会化改革不断深入。当前，机关事务工作所处的外部环境和职能职责发生了较大的变化。从外部环境看，政府政务信息公开力度不断加大，公民参与、知情、监督等权利意识不断增强，互联网等信息技术影响力不断扩大，使得机关后勤工作从幕后逐步走向前台，越来越受到人民群众和社会的关注。从内部环境看，政务事务分开、管办分离等要求和简政放权、“放管服”改革等，进一步规范了机关事务工作行为。新形势下，机关后勤管理体制机制和服务模式必须转变运行方式，以适应新任务和新要求。《机关事务工作“十三五”规划》明确要求，按照精简、统一、效能的原则和政事分开、事企分开、管办分离的要求，着眼于更好履行机关后勤管理保障服务的职责，进一步推进后勤服务社会化改革，加大机关向社会购买后勤服务力度。因此，深化后勤服务社会化改革，也是机关更好地履行自身职能和适应当前形势发展的需要。

(五)节约型机关建设的不断推进，要求机关后勤服务社会化改革不断深入。建设节约型社会，是党中央、国务院根据我国基本国情和新时期、新阶段经济社会发展需要作出的一项重大决策。建设节约型机关是建设节约型社会的重点任务和重要环节。各级机关特别是中央国家机关是后勤服务社会化改革的组织者、推动者、实践者，也是引领者，理应发挥带头作用，引导机关工作人员转变生活和消费方式，形成节约节俭的良好社会风尚。《公共机构节约资源能源“十三五”规划》明确提出：“鼓励和引导公共机构利用社会资本参与节能改造、能源管理，不断适应机关事业单位后勤服务社会化改革要求，充分发挥服务企业等社会力量在能源管理中的重要作用，提高节能管理专业化水平”。机关后勤服务社会化改革的实践证明，[5][6]引进社会化服务，可以大大节约机关的人力、物力和财力，提高机关后勤服务水平和效率。

三、深化机关后勤服务社会化改革面临的主要问题

 三十多年的实践，为深化机关后勤服务社会化改革打下了坚实基础，但同时也面临一些问题和挑战，主要是以下几个方面：

(一)求稳怕乱、左右攀比，观念落后。思想观念的更新是改革的先导。深化机关后勤服务社会化改革需要领导高度重视和全员思想认识到位。当前，通过改革来提升服务的观念已基本形成，一些能改的、好改的基本上都改了。对于存在一定困难的事项，有的在具体实施过程中求稳怕乱，满足于现状，不敢主动改;有的左右攀比，看看别的单位改了没有，不愿当出头鸟，怕改出问题，惹上麻烦;有的片面强调单位特殊性等，不想改、不愿改的思想比较重。一些单位觉得社会服务企业片面追求利润最大化而对服务质量重视不够;有的认为引进社会化资源将会带来管理和保密工作的双重压力,在引进社会资源时心存顾虑，容易瞻前顾后等。

(二)管办不分、事企不分，体制落后。当前，不少机关后勤部门仍然全面负责后勤服务规划、实施管理监督、自办后勤服务，既当裁判员，又当运动员，造成效率低下、浪费严重、成本高企等诸多弊端，甚至存在管理不科学、服务不专业等问题。同时，还存在事企不分问题，有的对内服务职责与公共服务职能交织、混同，造成公共资源部门化，不利于机关后勤事业健康发展。

(三)队伍偏大、素质不高，机制老化。目前，不少机关后勤服务模式仍然是“大而全”“小而全”，而且点多、面广、线长，存在不少历史遗留问题，造成了机关后勤队伍规模偏大。以某部委为例，负责日常维修的处室，就有电工、木工、瓦工、焊工、水暖工、空调工等二十余人，而月平均维修量仅有三十余项，造成了人员闲置和资源严重浪费。而与此形成鲜明对比的是，专业型、创新型人才相对欠缺。管理人员中，多数没有经过专业培训，缺乏现代管理知识基础，甚至有一部分是从别的岗位分流而来，对后勤服务工作一知半解。此外，缺乏必要的岗位交流等机制，后勤工作人员轮岗机会少、职业发展慢，也抑制了他们干事创业的热情和激情。

(四)凭老经验、老办法，手段落后。在推进机关后勤服务社会化改革实践中，一些机关推出了一些举措，取得了一定成效，但总的来说，管理手段还比较落后，满足于采用老经验，运用老办法。比如在后勤服务管理中，常常是采取听取汇报、现场考察、年度考评等“常规路径”，缺乏精细化、专业化的管理手段。加之合作双方有各自的目标，委托代理关系中信息不对称、责任不对等以及监管手段不完善，导致出现机会主义，产生决策风险、信息不对称风险和管理风险。[7]此外，新技术运用方面滞后。一些单位虽然开发了一些信息管理系统，但通常都是单项的、静态的，仅仅满足于发布日常“服务动态”，成体系、有配套的综合信息管理系统建设还需建立健全。

四、深化机关后勤服务社会化改革的几点思考

 当前深入推进机关后勤服务社会化改革，在指导思想上，要坚持按照管理职能与服务职能分开、管办分离、事企分开的要求，规范机关后勤管理职能配置，完善服务保障机制，由内部自我服务为主向主要由社会提供服务转变。在总体目标上，要在确保安全保密前提下，基本实现机关后勤服务主要由社会提供，建立健全符合机关实际的后勤管理体制和服务保障机制。在深化改革过程中，要坚持保障公务、精简效能、统筹兼顾、厉行节约的原则，以保障机关高效运行为目的，与转变机关职能相适应，与事业单位分类改革相衔接，加快推进机关后勤服务社会化，加大向社会购买服务力度，降低机关运行成本。从改革方略选择上，要善于从机关职工关注的焦点、工作生活面临的难点中寻找进一步深化机关后勤服务社会化改革的切入点。为此，建议如下：

(一)树立现代机关后勤的新理念。以“五大发展理念”为指导，树立现代机关后勤的新理念，打造现代机关后勤。强化机关后勤资源集中统管，加强后勤资源统一调配使用，着力提高后勤服务的效益和质量。将后勤服务所需资金纳入财政统一预算，按照公开、透明原则，实行预算公开和绩效评价。加强后勤科学管理，完善科学标准体系，推进机关后勤领域的管理革新。

(二)明确机关后勤组织机构及其功能定位。按照党的十八届四中全会关于推进机构、职能、权限、程序、责任法定化的要求和管办分离、政事分开、事企分开等要求，科学设置机关后勤工作机构，合理配置职能。比如，可将各部门后勤工作机构统一更名为“机关后勤服务管理中心”，对外可称“机关事务管理局”;主要职责是履行计划规划、统筹协调、建章立制、检查监督职能;经费由财政保障。对同一部门原有承担后勤工作的机关服务中心、行政处室等统一归并;两个以上部门在一起办公的只设一个后勤工作机构，对后勤工作实行统一管理。严格控制改革后机关后勤工作机构的人员编制，一律不得超编制新进人员。同时，认真贯彻落实中央关于事业单位分类改革、从事生产经营活动事业单位改革、行政事业单位与所属(办)企业脱钩改革等部署和要求，尝试采取分流、转岗、退休、扩大就业等多种方式消化现有队伍“存量”，并做好相关工作衔接，深入细致开展思想政治工作，确保职工队伍稳定。

(三)建立机关后勤服务运行新机制。深化机关后勤服务社会化改革并不意味着将机关后勤服务全部推向市场，而是对可以社会化的后勤服务项目和范围进行科学、系统的规范。也就是说，要从操作层面对“买什么”“怎么买”和“管什么”“怎么管”等方面进行细化，建立一套标准和操作规范。比如规范向社会购买服务买什么、买多少、谁来买以及合同期限、资金支付方式、权力义务和违约责任等。除涉密后勤服务项目外，凡社会力量能提供的，如机关办公区的餐饮、会议、物业、设施设备运行维护、能源管理等，都可以通过委托管理、购买服务等方式向社会力量购买，机关原则上不再自办。

(四)建立有效的改革激励和约束机制。改革有代价、有风险。如何更好地推动改革，让改革者心无旁骛推进改革，就必须建立长效激励约束机制。比如，分别设置针对后勤工作机构及其主要负责同志的考核制度，对积极深化后勤服务社会化改革的给予政策、资金等方面的激励措施;对延误改革、改革不力的要严肃问责并限期整改。同时，建立容错机制，对在改革探索中出现的失误原则上不追责、不问责。尤其是要不断完善干部考核评价和激励机制，既鼓励改革、表扬先进，也允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的良好环境。

(五)密切关注改革过程中的风险识别和防控问题。社会资源引入的过程，也是外部力量进入的过程。由于外部物质、能量、信息的介入，原有的封闭系统被打破，必然会产生新的风险因素。因此，要密切关注深化机关后勤服务社会化改革中的风险识别和防控问题。在社会资源引进过程中要树立全过程管理理念。一要加强准入管理，对引入企业严把准入关，不急功近利、不好高骛远，制定统一规范的购买后勤服务合同文本等，为组织购买和质量监管提供参考依据;二要创新监管手段和方式方法，建立健全后勤服务监管信息公开机制和服务企业评估机制，完善后勤服务质量第三方满意度测评机制，加强过程监控，把好过程关;三要加强退出管理，对于即将退出的社会资源，要周密部署、精心组织，及时制定相关预案，做好交接工作，确保平稳过渡。

(六)积极推进“互联网+后勤”的“智慧后勤”建设。目前，基于互联网的安全管理平台、基于云计算的物业管理平台、客户服务系统、二维码应用、电子巡更系统等已经在后勤管理中快速应用。深化机关后勤服务社会化改革，必须充分认识“互联网+”和大数据的重要性，促进互联网与后勤工作深度融合，积极推进“互联网+后勤”建设，打造“智慧后勤”。按照国务院《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》要求，推动互联网向机关后勤服务领域渗透，以融合促创新，增强行业创新能力，提升后勤服务科学化水平。在实施过程中，要统筹规划机关后勤管理信息化系统建设，有计划、分步骤推进，可以资产管理为突破口，不断扩大至物业、餐饮、保健、医疗等领域，逐步建立面向机关的信息化综合服务平台，发挥网络技术的乘数效应，不断提高后勤服务保障效率和质量。

[参考文献]

 [1] 黄新宝.关于机关后勤服务社会化改革的一些理论探讨[J].中国机关后勤，2016(11).

 [2] 曹茜.机关后勤服务社会化是最大的节约——访全国政协港澳台侨委员会副主任卢昌华[J].中国后勤，2015(1).

 [3] 吴文博.机关后勤服务社会化改革与发展的思考[J].中国机关后勤，2016(4).

 [4] 关于全面深化改革若干重大问题的决定.中国共产党十八届三中全会决议[Z].2013.

 [5] 商务部机关服务中心.创新方式 精心设计 积极推进机关后勤服务社会化[J].中国机关后勤,2016(11).

 [6] 国家税务总局机关服务中心.关于机关后勤服务社会化的实践与思考[J].中国机关后勤，2016(11).

 [7] 董文海.新形势下后勤服务保障监管关键因素研究[J].中国后勤，2016(6).

（本文在写作过程中，得到了国家机关事务管理局陶雪良、黄新宝、谢波和国务院办公厅行政司李懿、王浩等同志的支持和帮助，在此一并感谢。）

（作者单位：刘会增，国务院办公厅行政司司长、北京师范大学博士，北京100017）