财政联网 数据共享同步推进县区级财政审计工作——乌当区审计工作调研报告 

为加快审计工作现代化进程，审计署从2002年开始推出“金审工程”，中央、省级机关对审计现场实施系统的应用取得了可喜成绩，市级审计机关已经建立起“一拖N”的审计模式，而县区级审计机关则还处于传统手工审计为主，审计现场实施系统为辅的模式。现就影响和制约县区级审计工作科学发展的现状进行调研，研究分析问题成因，并针对存在问题提出意见和建议。

一、县区级审计机关的现状

我国的政府审计制度始建于1983年，属于行政模式，对政府负责，保证政府财经财经政策、法令、计划、预算的正常实施，对我国的经济建设发挥了相当大的促进作用。

（一）体制改革

2016年9月，贵州省实行了省以下审计机关垂直管理，统筹全省审计工作，整合审计资源。一是全省统筹，优化审计整体效用。强化系统整体性意识，综合考虑审计机关内部职能的划分与上下级审计机关之间事权的划分，实现审计系统的整体优化功能。二是整合资源，完善社会监督体系。实行省以下审计机关垂直管理后，把省、市、县三级审计机关的审计资源和审计力量整合起来，充分挖掘各级审计机关的潜能，以解决上下级审计机关之间力量不均衡的矛盾，最后实现审计监督效能的明显增强。   

（二）审计人员  审计机关原则性强、业务能力要求高，随着经济社会的发展，愈发凸显出其监督作用的重要性。各级审计机关对人员配备的要求也越来越高，但是县区级审计机关，由于编制有限，高学历专业人才不愿“回归”等原因，造成专业人员缺乏，人员更新困难，年龄结构老化，存在青黄不接现实。以乌当区审计局为例，截止2016年底，全局实有干部职工23人，减去局领导、综合科室工作人员及工勤人员，业务审计人员仅13人。审计任务与审计力量极不匹配，急需通过财政联网，获取全面的数据，提高审计效率。

1. 政府投资审计项目日益增多

据统计，自2014年以来，年均完成区政府投资审计项目达60 余项，负荷过重。我区投资项目必须通过招投标，依据项目跟踪审计拨付工程款，最后经过竣工结算（决算）审计方可结算工程款。因此，导致政府投资审计任务重、时间紧和临时任务多。

2. 经济责任审计项目日益增多

党风廉政建设和反腐败力度的不断增大，加上乌当区经济责任审计工作领导小组部署安排，2014年对4家单位的4名领导干部、2015年对4家单位的4名领导干部、2016年对4家单位的5名领导干部实施了经济责任审计。2017年的经济责任审计任务是4家单位的6名领导干部。

3. 省、市统一组织实施的专项审计日益增多

我局每年基本上要用半年时间来承担和参与上级审计机关统一组织的“交叉审”、“上审下”项目任务。据统计，我局2014年承担上级审计机关项目审计3个，参审审计人员 12 人（次）；2015年审计项目3个，参审审计人员12人（次）；2016年审计项目4个，参审审计人员16人（次）；2017年审计项目5个，参审审计人员预计达 20人（次）。

此外，审计机关作为政府的一个职能部门，还要承担配合完成地方党委、政府安排的扶贫、城市拆迁、社区和乡村联点共建等中心工作任务。 

二、财政联网审计的难点和主要症结

客观地说，推进财政联网审计已经具备了相应的环境和条件，但由于这项工作是从基层探索、实践，缺乏顶层设计和制度规范，发展不平衡、不顺利。一些地方阻力较大，不同程度的阻滞了财政联网审计；一些审计机关因多种因素考虑，也存在等、靠的消极思想，对待财政联网审计不积极、不主动。这些因素，应当是制约当前财政联网审计工作的主要症结。

（一） 法律缺陷。虽然《审计法》相关条文对联网审计有法规性规定，国务院也对联网审计提出导向性意见，审计机关据此可以要求财政部门提供电子业务数据，但对是否能够实施联网环境下实时审计监督，法律规定不明确、不具体，容易产生歧义。从部分地方审计实践看，财政联网审计主要是依靠政府推动。

（二） 认知缺陷。一是强调财政数据的保密性，不宜对外提供，更不宜实施实时联网，否则会存在数据失密等安全隐患；二是上级部门并无要求推动财政联网审计，基层财政部门对联网审计顾虑重重，对基层审计机关财政联网审计带来了严重困扰和冲击。

（三） 动力缺陷。基层审计机关和审计人员对财政联网审计存在畏难情绪，工作动力不足，不积极、不主动，存在等、靠的消极思想。一是审计人员思维定势，习惯了传统的审计方式，认为没有联网审计也能完成审计任务，多一事不如少一事，缺乏战略思维和发展眼光；二是需要一定经费投入，部分基层审计机关本身经费较紧张，对再投入一笔资金搞联网审计，兴趣不大，积极性不高；三是审计人员知识和技能的缺陷，基层审计机关适应财政联网审计专业人员奇缺，懂审计业务的不懂信息技术，懂信息技术的不懂审计业务，财政联网审计难以有效开展。

（四）能力缺陷  县区级审计机关以传统审计为主，使用计算机进行辅助审计较少。我们在实践运用中发现，县区级审计机关难以开展财政联网审计存在以下问题：

1. 审计人员计算机水平相对较低。近年来，县区级审计机关虽然均已配备了计算机，但开展办公自动化、计算机辅助审计的仍是少之又少，其原因主要是基层缺乏会灵活运用计算机辅助软件的审计人员。审计专业高校毕业人员进入县区级机关的很少，基层一般是六、七十年代出生的人，人才断层现象非常明显。即便省厅、市局多次举办审计机关计算机审计培训班，但在县区级审计机关，能真正将知识学到手，并将所学内容应用到实际工作中的少之又少。 

2. 综合型审计人才奇缺。我们在运用AO进行审计的审前准备阶段，往往最头疼的就是数据采集，可以说，数据采集是阻碍县区级审计机关运用AO的一大因素，审计人员往往会因为无法采集或无法转换阻碍了其计算机进行辅助审计的运用。而受限于编制数量，成立计算机中心的难度很大，也就造成了我们常说的“懂审计的不懂计算机，懂计算机的不懂审计”这一现象。    

3. 被审单位电算化普及程度不高。目前，按县区级审计机关职责规定和区县级部门的实际情况来看，本级审计对象只能是部分区、县属行政事业单位，极少涉及到企业单位。行政事业单位业务简单，使用计算机进行核算的单位财务软件繁杂，在数据收集和转换时难以到达审计要求。在区县级审计机关审计范围内，社保、公安、法院、卫生系统等业务数据量较大，有进行使用计算机辅助审计的必要。即便是使用会计电算化记账的单位，也会存在很多因为各种各样的原因没有按会计电算化的要求进行相关操作，数据录入不全的情况，给计算机辅助审计工作增加了很大难度。    

4. 计算机辅助审计软件在区县级机关的实用性差。工作至今，通过计算机审计学习和使用过的审计软件，如审计署开发的审计现场实施系统，在县区级审计工作中均存在专业性强、使用繁琐、缺乏数据再次利用价值、缺乏审计流程自动化等问题。很多电子记账的单位，由于业务量小，审计人员根据审前调查来设计、设定查询条件，用计算机辅助审计软件进行查询筛选、分析取证往往会浪费更多的时间，还存在因使用者能力不足而遗漏重大问题的可能，反倒不如传统的手工审计，通过采取翻阅总账明细账找出疑点，查询凭证进行取证的方法效率高。    

三、运用大数据开展审计工作是审计全覆盖的要求

2014年10月，国务院印发《国务院关于加强审计工作的意见》（国发〔2014〕48号）中提出了“加快推进审计信息化。推进有关部门、金融机构和国有企事业单位等与审计机关实现信息共享，加大数据集中力度，构建国家审计数据系统。探索在审计实践中运用大数据技术的途径，加大数据综合利用力度，提高运用信息化技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力”的工作意见，这是国家首次在文件中将大数据审计列入审计信息化工作重点。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行审计全覆盖的实施意见》第七条“创新审计技术方法”，提出审计机关要构建大数据审计工作模式；要建立健全数据定期报送制度；要构建国家审计数据系统和数字化审计平台；要探索建立审计实时监督系统，实施联网审计等。这表明，在大数据时代背景下，审计部门作为经济运行综合性监督部门，充分挖掘并运用大数据开展工作已是时代发展的必然选择。在2015年12月28日举行的2015年全国审计工作会议上，审计署审计长刘家义表示，“十三五”时期，我国将推进以大数据为核心的审计信息化建设，建成数字化审计指挥平台、大数据综合分析平台、审计综合作业平台、模拟仿真实验室和综合服务支撑系统，构建国家和省级审计数据系统，形成“国家审计云”，推动实现审计全覆盖。

审计部门作为经济运行综合性监督部门，和大数据有着天然的联系，每天都会产生大量的数据，这些数据都是真实可靠性的，不是通过预测和推理得到的，具有非常大的价值。所以审计部门要保持对社会经济数据的灵敏触感，并深度挖掘、充分运用所拥有的数据，这是在大数据时代背景下，审计服务国家治理的内在要求和必然选择。

四、财政联网审计的内在动力和基础环境

财政联网审计之所以成为财政审计发展方向和必然趋势，是由其内在特征所决定的。一是信息化时代背景的内在要求。近年来，信息化浪潮深入到国民经济各个领域，计算机信息系统逐步成为承载各行业、各部门、各单位开展业务工作和管理工作的核心部分，互联网等基础网络成为国民经济中各行业、各部门、各单位处理业务、从事管理的基础信息平台。审计机关只有适应新形势、新挑战，改革固有审计模式，大力推进数字化审计，才能履行好法定的审计监督职责。二是提高审计效率的必然要求。财政联网审计与传统审计相比，具有实时监控、远程审计、更高效率的基本特征，联网审计可以有效地提高审计效率。三是扩大审计覆盖面的客观需要。国务院提出审计监督要实现“全覆盖”，“财政资金流向哪里，审计就要跟进到哪里”，审计覆盖面越来越广，审计任务越来越繁重，不采用新的审计技术和方法，势必影响审计效率和审计质量。联网审计通过提高效率、获取全面的数据，更好地实现审计监督“全覆盖”，履行审计监督职能，当好公共财政的“卫士”。

联网审计需要必要的信息系统、网络环境和专业技术人才等条件，目前这些条件已基本成熟。一是被审计单位的条件较为成熟。按照“金财工程”的要求，财政部门建立了从预算到决算的相关信息系统，初步实现了预算、指标管理、资金申拨、国库支付全程控制，联网审计有客观的基础。二是网络环境逐步完善，以依托政府电子政务网络为主，租用国家电信主干网络为辅，适用各种被审计单位与联网审计系统网络连接的环境逐步完善。根据国家电子政务安全建设标准，构建联网审计安全系统，确保了审计数据的安全传输。

五、同步推进区县财政联网审计的基本构想

尽管现阶段财政联网审计存在种种障碍，但财政联网审计是审计工作的发展方向，终究势不可当。主动作为，积极推进财政联网审计是当前基层审计机关尤其是区县级审计机关的一项重要任务。

（一） 破除思想障碍，争取政府部门支持。

县区级审计机关首先要克服消极、畏难情绪，统一思想认识，解决观念滞后的问题，积极创新审计理念和审计手段，抢抓机遇，主动作为，精心准备，制定科学、合理的财政联网实施方案，及时向主要领导汇报，从而赢得决策者的支持，主要依靠行政手段强力推进财政联网审计。其次，要加强与财政部门沟通，争取财政部门的理解与支持。财政部门对联网审计有担心财政数据泄密、一些数据“敏感”等顾虑，需要审计部门加强与财政部门沟通，向他们宣传联网审计的原理、方法以及对数据传输的安全考虑和联网审计对数据安全的制度保障，打消联网单位顾虑，争取理解和支持。同时，要加强法律法规宣传，明确财政联网审计只是信息时代审计方式的转变，是审计机关按规定进行的正常审计工作，努力取得财政部门的理解、支持和配合，为联网审计开展提供良好的工作条件。

（二） 构建与财政部门的协作机制。

    建立相互信赖、相互配合的协作机制，双方要指定具体业务部门承担日常工作。一般来说，审计机关的的财政审计科和财政部门的预算科、信息中心可分别作为双方协调、承办机构，负责办理具体事项，保持日常工作联系、沟通及技术协作，保障财政联网审计系统正常运行。审计部门负责建立好财政联网审计工作流程和数据保密及责任追究制度，向财政部门提出财政业务数据具体需求，做好财政联网审计分析工作，定期向上级部门报送和反馈财政运行情况预警分析报告；财政部门负责根据审计需求，提供财政业务数据和财务数据的网络连接和网络采集。

（三） 选择适当的联网方式。

目前，财政联网审计工作尚处在探索发展阶段。审计、财政部门要本着相互理解、合作共赢，支持审计部门争先进位，不违反上级部门原则精神等基本原则，采取以下两种途径，访问和采集财政业务数据。一是实时查询财政专网。审计部门建立财政联网审计分析室，配置终端设备，通过网络专线与财政专网连通，财政部门分配该终端操作员相应权限，审计人员可实时查询财政专网，并对财政指标运行异常情况进行监测、分析，提出审计监测意见和建议。二是定期提供财政业务数据。为满足财政联网审计分析需要，财政部门需按季度向审计部门提供预算指标系统、国库集中支付系统、总预算会计、非税收入征缴等财政业务电子数据。财政部门对财政业务电子数据的真实性、完整性负责。待条件成熟时，审计部门将采取审计内网与财政专网直接联通的方式，实时访问和采集财政业务数据。

（四）强化运用，突出财政联网审计监督实效。

财政联网审计系统成功部署后，审计部门要按照“财政资金审计全覆盖”的总体要求，加大联网审计系统运用力度，利用先进的数字化审计手段，提高审计效率，扩大审计覆盖面，增强审计监督实效。对区本级预算执行审计，要深入推进“总体分析、发现疑点、分散核实、精确定位、系统研究”的数字化审计方式，提高审计数据综合利用水平；对区直单位部门预算执行审计，在进行总体分析、把握预算执行情况的基础上，对一级预算单位重点审计核查覆盖面要达到30%左右；积极研发、运用专项审计分析模块，不断提高数字化审计水平；定期撰写和报送财政联网审计监测分析报告，发挥审计预警功能作用；建立、完善和维护好县本级财政预算执行情况和一级预算单位审计数据库。

（五） 加强保密管理，切实落实好保密责任。

财政业务数据保密责任重于泰山。审计部门和审计人员要切实增强保密意识，遵守审计法等相关法律、法规和审计职业道德；审计终端操作员和财政联网审计分析员，指定合格的专业审计人员担任；加强经常性保密教育和保密技防工作，落实保密责任；建立《财政联网审计保密制度》、《财政联网审计工作流程》、《财政联网审计工作制度》等内控制度，从制度层面保证财政联网审计工作及财政、审计专网安全。

（六） 强化统筹，同步推进区县财政联网审计。

我省实行省以下审计机关垂直管理后,省厅对市、区县级审计机关的人事、财权实行垂管，切断市、县级审计机关与本级政府在机构设置、人员任免、经费安排上的行政关系,增强省以下地方审计机关工作上的独立性和力量资源配置上的自主性,不断提高审计机关人才配置结构上的合理度,为推动基层审计体制改革奠定基础。一是积极争取省、市、区政府及省厅的支持，市、区县整体联动。二是上级审计机关要加大统筹力度，统一规划、统一设计、统一方案、统一实施，上下联动，整体推进基层财政联网审计。

（七）统筹专业技能培训，抓好审计人才培养一体化。

人才培训应注重技术方法，实现理论培训与实战培训相结合。一是依托审计系统内网、互联网、网络教育学习超市等学习平台，大力推行“网授+面授”新型培训模式。二是加强对县区审计机关的业务指导，采取以点代面方式培训人员，拓宽经验积累渠道。上级审计机关可以选调基层年轻、专业人员到厅级、市级审计机关，跟随项目组进点审计，切身学习，通过实际工作来掌握计算机辅助审计软件的应用。而后这些审计人员回到原单位可结合实际向本单位同事介绍、交流使用经验，手把手的解决所遇问题，从而达到快速进步、共同进步的目的。 不断提高审计人员的计算机审计、投资审计等专业知识及技能水平。   

（八）加速推广和规范区县各单位会计电算化应用。

县区级审计机关计算机审计水平的发展和进步与被审单位会计电算化使用与否及规范程度是密不可分的。只有被审单位使用会计电算化，审计机关才能进行计算机辅助审计，只有被审单位的会计电算化水平发展到一定程度，审计机关才能对其账目依照标准程序利用计算机辅助软件进行辅助审计。

大数据时代是人类社会信息化进程中一个重要里程碑，大数据技术对各行各业产生了深远的影响。财政审计部门作为我国经济运行的重要监督者，与经济社会中的数据密切相关，大数据时代背景下，我国的财政审计信息化事业迎来了一个宝贵的战略发展机遇期。通过大数据技术挖掘数据中的隐藏价值，对财政审计在国家治理结构中 “免疫系统”作用的发挥具有重大意义。因此，我们应该充分利用大数据给审计提供的机会，认真分析现状，研究大数据对传统审计带来的更高要求，不断的探索与革新，同步推进区县财政联网审计，完善区县财政审计工作。（钟华）