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全国12315互联网平台工作实践与思考

来源:中国工商报更新时间:2017-12-21

新平台新模式新挑战——全国12315互联网平台工作实践与思考
编者按
伴随着电子商务的蓬勃发展，消费投诉举报数量也呈逐年上升趋势，跨区域、跨境消费争议层出不穷，以专用电话为基础的消费投诉举报受理体系面临提升服务效能的迫切需要。
落实《国务院关于大力发展电子商务加快培育经济新动力的意见》提出的”加快建立全国12315互联网平台，完善网上交易在线投诉及售后维权机制”的要求，国家工商总局启动全国12315互联网平台建设。2017年3月14日，该平台正式上线运行。
平台一期上线运行后，消费者登录平台注册后即可通过电脑、手机APP及微信等多种途径24小时进行投诉、举报。平台二期工程拟于2017年年底前建设完成，届时将进一步实现消费纠纷网上接收、网上调解、网上跟踪督办，推动跨区域、跨境消费纠纷在线解决。
本期特别制作专题，介绍部分省市12315互联网平台工作概况、面临的问题和建议，以及业界专家、电子商务企业对平台具体运行状况的评析。

上海

截至5月25日，上海市工商和市场监管部门共接收处置平台在线诉求11286件，在线诉求初查按期反馈率99.7%，按期办结率99.2%，诉转案率8.6%。

具体做法
因势而谋，作出前瞻选择。在充分调研基础上，我们主动选用“点对点”(由基层市场监管部门直接处理平台在线诉求)平台操作新模式。积极适应消费维权便利化、透明化趋势，分析预估“点对点”模式下基层承办工作“量增、线多”、基层作为责任主体直接面对外部监督等风险挑战，做好相关应急预案。
周密部署，规范平台运转。一是动员培训，平台操作“全知晓”。召开平台上线动员大会，组织系统400余人参与平台操作实务培训，学习平台工作规范及操作方法，确保“全知全会”。二是明确规则，平台流程“全对接”。及时转发总局《通知》，编发《平台工作提示》，结合上海实际，明确平台在线诉求接收、分派、办理、反馈、退回及信息公开等流程规则。三是建微信群，平台信息“全覆盖”。建立覆盖基层一线的平台微信专家群和讨论群(群友达428人)，加强信息互动交流，及时回应基层需求。
释疑解难，强化业务会商。一是建立会审会商机制。由12315中心协调相关部门，针对疑难复杂投诉举报加强会审会商，统一工作口径。二是建立催办提示机制。督促做好“初查反馈”和“结案反馈”，并汇总职业索赔信息清单，防范和降低履职风险。三是注重前瞻性调研。组建《平台工作实务研究》课题组，研究化解平台工作难点、痛点、堵点，促进消费维权降险、提能、增效。

问题与挑战
结构之变，从垂直型到扁平化。平台前端与终端直接交互，“点对点”诉求维权，顺应了互联网时代“去中心、去管道、去中介、去冗余”的趋势。消费维权由金字塔式的垂直管理转向扁平化无缝连接，12315中心对消费诉求“过滤把关、派单指挥”的传统格局被打破，维权工作上下层结构关系如何重新定位和调整，成为新的课题。
渠道之变，从单流量到全天候。平台上线开通，标志着消费维权由电话专线“单渠道、单流量”转向“全渠道、全天候、全覆盖”。这样，既促进了消费维权低成本和便利化，也大幅促增了基层的维权负担和压力(目前平台诉求量已占上海工商和市场监管部门投诉举报承办总量20%)。消费维权“多线叠加”，重复多头诉求增多，诉求流量的不可测与不可控，显示出公众诉求无限与行政资源有限的矛盾困境，需从制度机制、方法能力等层面探索创新、破解难题。
模式之变，从封闭式到开放式。平台“点对点”运转模式，促进了消费维权执法的开放性和透明度。诉求办理的时限流程、反馈结果和执法依据均向消费者“点对点”公开，执法程序和实体“双公开、全透明”，基层工商和市场监管部门作为责任主体直接面对外部监督的压力风险增大。如何利用“点对点”“透明化”的优势，倒逼并促进政府部门依法高效行政，提高执法办案规范性和时效性，真正落实简约、审慎、公正、综合、智慧、协同监管理念，必须着力探索、大胆实践。

建议
制度衔接。一是纵向衔接。依托平台，探索推动总局投诉举报相关制度规则(程序、时限、口径、文书格式等)与地方基层相衔接，形成一套适应基层综合执法改革实践要求的互联网在线诉求统一规范，为未来市场监管制度顶层设计和对接整合提供先行“样本”。二是横向衔接。借助平台，探索建立消费维权省际互动、政企互动、政社互动的制度机制，形成一套平台ODR(在线非诉讼纠纷解决)企业用户准入、管理、退出程序规则。三是新旧衔接。利用平台，推动消费维权传统思维模式与互联网模式相适应，形成一套以用户为中心、界面友好型、使用便利化、运行低成本的平台操作规则，探索完善消费维权现代化治理体系。
关系重构。一是调整业务指导关系。在“点对点”新模式下，推动消费维权业务指导由“命令式、权威式”转向“平台式、服务式”，由“垂直型、等级化”转向“去中心、扁平化”。通过搭建交流平台、开展会商讨论、细化社群管理(如组建平台业务类、专家类、地域类、企业类、技术类等不同社群)，凝聚各方智慧和共识，统一业务口径，提升维权执行力和创新力。二是更新绩效考核关系。推动消费维权绩效考核由“重指标”转向“重服务”，由“重结果”转向“重过程”，由“重数量”转向“重质量”。探索建立以信用导向为原则、以过程跟踪为主线、以时效性和满意度为重点、以随机抽查回访为主要手段的考核管理机制。三是构建新型政企关系。推动政府部门与企业关系定位由“管理与被管理”转向“协同互助、合作共赢”，引导企业积极参与市场管理，深化消费维权社会协同共治。
功能拓展。一是依托平台推动消费维权跨地域、跨部门协作，探索跨境消费ODR机制建设，主动对接和服务“一带一路”建设。二是探索消费维权线上线下交互融合，将“部际联席”“绿色通道”“维权联络点”“先行和解”“消费指导警示”等既有模式引入12315互联网平台，在更大范围、更广领域、更深层次推动消费维权和社会治理创新。三是以“互联网+”强化精准服务和“靶向”监管，植入平台电子地图，实现诉求主体和承办部门全景展示、精准定位；深化12315大数据挖掘应用，增强消费诉求可视性、时序性、关联性，准确研判消费维权与国家经济、产业政策的内在关系，更好地助力深化“放管服”改革。
□上海市工商局12315中心

北京

截至5月底，北京市工商局接收平台转办信息共计24645件，已办结20830件，办结率84.52%，其余均在办理时限内。

具体做法
北京市工商局积极推进12315互联网平台应用，一方面，借助平台加强工商部门与人民群众双向联系，促进政府科学民主行政，维护消费者合法权益；另一方面，通过全面推进网络平台应用，创新线上行政管理模式，提高行政效率。
在运行保障上，市局要求各分局提前介入，加强培训。系统正式上线运行前，全市12315系统干部提前熟悉、掌握平台操作要领，总结、归纳操作中需要注意的要点、录入信息的标准等内容，加强操作培训，确保平台运行顺畅。
在制度规范上，市局要求各分局依照《全国12315互联网平台处理工作规范》，结合各自实际情况，从部门职责，投诉举报接收、处理时限、标准，信息流转程序、反馈把关，档案留存等方面进行细化和明确，确保全国12315互联网平台工作制度化、规范化、程序化、法治化。
在责任落实上，市局要求各工商所所长做到“四个一”，建立“所长每周督查、副所长每单督办”的工作模式：每天看——每天至少一次登录系统，监控工单办理进度；每件查——工商所接收到的每一张投诉举报单，所长签字，转交事件具体办理人员，事件办理完毕，由所长签字后，在系统提交办结；每张管——要求主管副所长对每一张投诉举报工单有明确的处理意见和建议，要对执法人员遇到的难点问题予以针对性指导；每周督——每周定时与主管副所长共同听取巡查组组长一次汇报，详细了解每张投诉举报工单的办理情况，所长针对办理中存在的问题提出整改意见。
在督查考核上，市局要求各分局定期对平台内工单进行梳理。分局对即将逾期的工单及时催办，由专人负责投诉举报的登记和催办工作，做到投诉举报有记录、时间到期有督办，有效降低逾期风险。

问题和挑战
一是工作量激增与人员配置少的矛盾显现，造成基层工作压力明显加大，消保干部不堪重负。
二是多数消费者在投诉时描述问题语焉不详，需要反复沟通确认，极大地增加了行政成本，造成解决问题滞后。
三是平台缺少证据材料上传途径，需后期沟通要求消费者提交，造成处理程序复杂。
四是重复投诉时有发生。12315电话投诉平台、12345政府热线、96005环境热线等多种途径接收同一消费者针对同一事件的多次投诉，具体承办人不同，可能会导致处理结果不同，存在履职风险。

建议
应设置初步审核程序。在有效投诉举报被大量无效投诉举报所掩盖的同时，网络投诉的内容更是千差万别，亟须通过初步核审进行甄别，而不应什么投诉举报都由基层工商所作出判别和答复。
应明确区分投诉和举报。投诉和举报处理时限不同、处理流程不同、法律依据不同，建议平台对投诉和举报进行预判和分类设置，可由工作人员自行修改工单类型，方便处理时区别对待。
进一步整合不同部门的不同投诉举报方式。目前，12315、12345、96005等电话案源登记系统和全国12315互联网平台多个系统并行，亟须进一步整合，以优化案源分派，避免各自为战，促进形成监管合力，提升工作效能。
□北京市工商局12315中心

黑龙江

黑龙江省工商系统共设置工作机构1215个，其中省局1个，市(地)局14个，县(市、区)局155个，基层工商所(市场监管所)1045个，完善了从工商总局到省局、市局、县局、基层所“五级贯通”的互联网平台受理消费者投诉举报工作机制。
截至5月25日，全省各级12315工作机构共受理消费者投诉举报731件，其中投诉549件，办结430件，办结率78.32%;举报182件，办结156件，办结率85.7%。

建议
为基层调处消费投诉提供更加有力的支持。消费者通过全国12315互联网平台进行投诉，提交消费过程、赔偿要求、举报线索等文字描述，缺少交易凭证、赔偿依据等证据材料。执法人员难以掌握可供核实的投诉、举报材料，只能根据投诉人的文字表述作出是否受理的判断。建议平台进一步优化证据传输功能，方便工作人员更全面地了解相关事实，从而更准确地作出判断。
为跨区域消费维权协作提供方便。建议增加平行移送功能，实现省内县(市、区)12315中心之间管辖权对等的投诉、举报案件平行移送。按照办理程序，承办单位需要在七日内初查反馈、六十日内办结，工作人员须在超期催办界面手动查询是否即将到期，适时催办，投入精力大，建议增加提示弹出功能。
让全国12315互联网平台大数据为决策服务。全国12315互联网平台集中了全国的消费投诉举报信息，应加快推进全国12315互联网平台数据分析中心建设，让平台大数据成果为地方经济发展、民生改善和消费维权等方面的决策提供强有力的信息支持。
逐步建立消费维权社会共治机制。目前已办结的消费投诉举报中，313件符合《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第十六条不予受理条件。建议为各级消费者协会开设端口，方便消协组织调解消费争议，向政府部门提出维权建议；为大型企业集团、电商平台的售后服务部门开设端口，落实企业消费维权第一责任人责任，逐步建立消费维权社会共治机制。
□黑龙江省工商局消保处

专家视点

促进监管升级推动智慧监管

12315互联网平台上线运行是“互联网+”与消费维权、市场监管融合的创新实践。其充分发挥了互联网渠道和技术的优势，以及互联网的社会动员作用，有力推进了协同监管，实现了全国维权一盘棋。与此同时，积累消费投诉举报数据，辅之以大数据技术，对于提升监管水平、提高维权实效具有重要作用。毫无疑问，12315互联网平台是一种值得充分肯定的化学反应模式，作为“互联网+”政务的重要突破，对其他领域的监管升级和智慧监管具有重要示范价值。
未来，平台功能可进一步拓展，形成一个涵盖所有领域消费者投诉举报的互联网政务平台：消费者投诉举报入口统一；各部门根据统一规范和指引分领域分层处理；应用互联网技术把职责代码化，程序流程化、透明化，压缩自由裁量的空间，避免部门间相互推诿，同时提高处置效率，推进依法行政。
12315互联网平台的上线运行，使得监管更透明、全流程可追踪，这意味着对管理工作的要求更高、更严、更明晰。随着更多的消费者通过12315互联网平台维权，短期内监管部门的工作量会明显增加。因此，必须要加强业务培训，促使干部更好地适应新的工作方式和工作机制；必须加强数据深度挖掘和利用，挖掘投诉举报大数据的真正价值，为实现智慧监管提供有力支撑。
制度创新的同时难免需要面对实践中出现的各种新问题。下一步，12315互联网平台与大型网络平台直接对接，将为电子商务等新业态中的消费者权益保护提供更加精准、高效的维权服务。但换一个角度看，如何确保与众多平台对接平稳、有效，是监管部门必须面对的重要挑战。而且，随着大量数据的沉淀，个人信息保护也是需要监管部门着重注意的问题。

□中国社会科学院法学研究所研究员周辉

企业声音

加快信息互联互通引入信用监管制度

问题
◆线上投诉举报的便捷，一定程度上造成重复劳动，浪费了行政资源。
◆目前由于消费者自行在手机APP上填写投诉内容，情况描述大多不清晰，需要企业再次联系消费者沟通核实相关情况，不利于及时快速解决争议。
◆消费者对同一问题重复投诉、举报，占用工商机关和企业的资源。
◆平台对投诉书写内容无制约，不在工商部门受理范围内的投诉举报也会通过12315互联网平台转来，增加了工作人员工作量，影响了工作效能。

建议
◆加快推进政府部门间信息互联互通，避免重复反馈同一客诉问题。
◆对于电子商务平台的投诉，建议设定购买信息、订单信息等为必填项，便于企业提升处理时效。
◆建议进一步整合12315绿色通道和12315互联网平台APP应用系统，便于企业快速响应。
◆消费者投诉举报能否采取实名制，并与个人诚信直接挂钩，以最大限度地减少重复投诉和恶意投诉。
□美团大众