海率先建成政府立法信息平台，打通运用法制大数据的“任督二脉”

摘要：立法是严谨的，但这并不表明它不需要想象力。科技，准确地说，是大数据与信息化，为法制部门插上了想象力的翅膀。立法，并不意味着终日埋首案头，飞得高了，才能拥有足够开阔的视野，制度供给，才能更加全面而精准……政府立法信息平台的建成，惠及的将是整个立法生态圈。政府立法，不仅可以全程留痕，史料留存，而且可以深度学习，智能管理，甚至还能精准施策，提升效能。立法平台的一小步，智慧法制的一大步……

墨子曾言，小智治事，中智治人，大智治制。墨子所言“治制”，与上海加强制度供给、优化营商环境的时下急务，可谓异曲同工。作为制度供给的主体，政府如何敏锐发现制度供给的不足，有效疏解制度痛点、难点与堵点，显得愈发急切。值此关键时期，2017年12月22日，国务院发布了修葺一新的《行政法规制定程序条例》，对立法的科学化与民主化，又提出了新的更高的要求。

 要以智慧立身，就必须打通运用法制大数据的“任督二脉”。

 为增强立法回应需求的能力，提升法制引领和保障改革的能极，上海全力打造智慧法制，于2017年1月1日开始筹建政府立法信息平台，2018年2月2日建成并且投入使用。

 上海率先建成的这个立法平台秉承“智慧法制”理念，可谓特色鲜明。

 全程留痕，智能管理

 立法是极其讲究程序的，程序正义是科学立法与民主立法的重要组成部分。

 一部政府规章从起草到印发，可谓长路漫漫，每一道程序都须臾不可大意。依时间为序，会历经以下环节：

 部门上报规章立法计划、市政府确定规章制定计划、起草部门报送材料（函件、草案、起草说明等）、法制办征询意见（草案、社会公众及相关单位意见、立法听证会意见）、法制办审核会议（报送审核会材料、审核会意见及采纳情况）、市领导批示（专题会、专报或工作签报的批示）、市政府常务会议（报送材料、意见及采纳情况）、市长审签（条文、审查报告、议案）、规章终稿（规章条文与审查报告）、新闻报道、规章后评估……

 如此十大环节，每一环节又包含着2-3个小步骤，细数下来，竟有近三十项之多，期间的辗转波折，恰似唐僧西天取经，要历经九九八十一回磨难。有些经办人，因为流程还不够熟悉，可能会有所遗漏。另外，每一部规章，其条文的精雕细琢过程，沉淀着众人无尽的汗水与辛劳，闪耀着诸多法理与智慧之光。在平台建成之前，这一切往往湮没在历史的尘烟之中，经办人退休或者离职，除少数归档外，大多数也就消散殆尽。

 立法平台建成后，这一切都得到改变。立法的所有步骤和环节一览无余地呈现在平台界面上，经办人不会遗漏、也无法遗漏每一个环节，即前一环节未经过，则无法启动下一环节。这样，既实现了全程留痕，永久保存，又完成了过程控制，智能管理。

 电子流程，高效环保

 多年来，从事政府立法工作的同仁，都将规章征求意见视为畏途，因为经办人经常必须复印、装订、邮寄数十份甚至上百份材料。收到书面反馈后，还必须拆封、录入、整理数十份甚至上百份意见。如果有单位声称没有收到，或者反馈不及时，还要电话询问沟通。例如，笔者2016年主持《上海市机关事务管理办法》的制定，由于这部规章涉及所有委办局、区政府的公务用车、办公用房、后勤服务、会议培训等事务，在起草单位机关事务管理局前期征询100余家单位意见基础上，法制办的后期意见征询环节，还要耗费经办人半天之久！

 立法平台建成后，这一切都成为了历史。平台实现了与办公厅公文系统的对接，通过电子数据“一键推送”，意见征询材料即可瞬间抵达相关政府部门，不仅彻底改变了以往草案征求意见时的繁冗，而且保证了部门在第一时间收到材料，避免了邮寄的迟滞。收到材料的政府部门也可以加盖电子签章，通过平台以电子方式反馈意见……

 其实，受益的远远不仅是这个过程，而是整个立法生态圈。申报立法项目的政府部门，可以通过平台直接上传规章立项申报材料和立法起草材料；规章和规范性文件的即时清理部门，也可以通过平台将清理结果上报法制办；规章立法后评估的部门，同样可以将申请和评估结果，经由平台上报法制办……如此电子传输，减少、甚至避免了纸质过程，既环保，又高效。

 深度学习，史料传承

 在大数据与信息化时代，如何让起草单位了解立法流程，提供符合要求的立法材料，一直是法制部门非常头疼的事情。因为虽然规章制定程序规则早有明文规定，但有的单位多年来没有立过法，极度欠缺立法经验，对具体要求不太了解。这样，他们提交的材料可能错漏百出，自身还浑然不觉。经办人逐一指点纠正，不仅效率低下，效果也往往差强人意。

 立法平台有效解决了这一问题。平台明确了各环节的相关材料种类和要求，并在各环节嵌入范本，起草单位可自行深度学习。标准与范本的提供，为他们提供了“工作指南”，极大地提高了规章立项申报和草案上报的工作效果。

 平台的深度学习功能，还延及法制新人。以前的立法，主要是依靠老同志“传帮带”，在工作繁忙、人员调整频繁的时代，此种传统方式效果不彰。平台建成后，新进人员可以随时进行“场景式”学习，既可以参考每个环节设置的“范文”，也可以查阅其他立法项目的电子档案，可以更快地融入立法工作。

 此外，立法平台还优化了立法材料的归档方式，丰富了归档内容。此前只保留有限的纸质文件，而且材料的要求不尽统一。平台建成后，规范了立法各个环节需要保留的材料，实现了立法从计划、起草到办理、出台的全过程信息留存，提升了立法档案管理的标准和要求。

 最后，立法平台还能够发挥智能立法的延伸功能。平台建成后，能够与12345市民热线、市场监管部门的举报投诉平台、事中事后监管平台等对接，深度挖掘和分析民众诉求大数据，精准发现制度供给的盲区和痛点，最终实现智能智慧立法。
立法同样需要想象力

 立法是严谨的，但这并不表明它不需要想象力。科技，准确地说，是大数据与信息化，为法制部门插上了想象力的翅膀。立法，并不意味着终日埋首案头，飞得高了，才能拥有足够开阔的视野，制度供给，才能更加全面而精准……

（作者为上海市政府法制办副主任）