网购、共享单车、高铁和支付宝被称为中国的“新四大发明”，其中3项都与数字经济密切相关。以“以信息化驱动现代化，加快建设数字中国”为主题的首届数字中国建设峰会于4月22日在福州开幕。

就在此次数字中国建设峰会开幕前夕，全国网络安全和信息化工作会议在北京举行，习近平总书记指出，要发展数字经济，加快推动数字产业化，依靠信息技术创新驱动，不断催生新产业新业态新模式，用新动能推动新发展。

电子政务成“数字中国”建设短板

“我国政治体制的特色和中国百姓的宽容性，以及对政府的信任程度一定会使我们在数据采集与数据应用领域比西方国家的进展快得多，这是我们这些年和欧美国家在数字经济领域合作中的切身体会。”清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚在此次数字中国建设峰会上如此评论我国在数字经济建设上的优势。

当下我国数字经济的发展位于全球领先水平，有统计显示，2017年，我国数字经济规模达到27.2万亿元人民币，同比增长20.3%，规模位列全球第二。再来看具体的领域，知名民调机构Ipsos曾于2017年进行过一项调查，结果显示中国移动支付的普及率在全球位居第一位，高达77%，反观一些发达国家，美国、德国的普及率仅为50%上下，而日本仅为27%。当下市值排名前十的互联网公司中，中国企业占据四席，分别是阿里巴巴、腾讯、百度和京东。

然而，与数字技术的商业应用相比，我国在政务的数字化程度以及百姓办理政务的方便程度上还远远没有达到如网购般的便捷，而电子政务也是此次数字中国建设峰会聚焦的内容之一。

习近平总书记表示，要运用信息化手段推进政务公开、党务公开，加快推进电子政务，构建全流程一体化在线服务平台，更好解决企业和群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁的问题。

中国工程院院士邬贺铨在此次峰会期间表示，中国的大数据治理水平、政务数据开放程度等指标与国际先进水平还有不小差距，“首先是政府部门不愿意数据开放共享，这是已经形成的思维定式；第二是不敢开放共享，哪些可以开放，哪些不能开放，不好界定；第三是不会开放，因为数据过滤还需要一定的技术。国际上一些机构评价中国的数据开放治理、电子政务，连续几年排名在下降，不是没进步，是别人进步得更快。”他介绍说，一些政务数据是开放了，但并未向百姓开放，群众没有直接享受到数字时代政务的便捷。“将来不仅要开放，而且还要关注开放的效果。”

上海数据交易中心CEO汤奇峰曾对《中国经济周刊》记者表示，由于BAT等互联网企业的发达，目前社会对商业属性的数据关注较多，然而就数据规模和价值而言，公共属性的数据在这两个方面都不亚于商业数据。与商业数据的各种应用蓬勃发展相比，政务数据在目前还是有待开垦的矿藏。

政务数据能发挥哪些“画龙点睛”的作用？

与商业数据相比，目前我国政务数据的利用还远远没有形成充分的互联互通，也没有产生大量便捷有效的政务服务应用。有业内人士告诉记者，与商业数据相比，政务数据有“画龙点睛”的作用，一旦被充分利用便会产生“化学反应”，提高社会整体运行效率。

西安未来国际信息股份有限公司董事长王茜告诉《中国经济周刊》记者，我国目前的社会管理和公共服务以政府为主导，一旦政务数据的价值被广泛开发和利用，并且与既有的商业数据汇合，其所产生的效益将不可低估。

她以交通出行领域举例说，目前商业公司手中已经掌握了大量用户出行的数据，而交通部门手中也有一些更加全面的路况数据等，双方都十分需要对方的数据。商业公司希望用更全面的数据来判断未来一段时间内哪个区域的需求量最大，以最高效的方式调配运力；交管部门当然也需要知道在出行平台上的车辆分布情况，根据这个情况来决定路口的红绿灯该给各个方向的车流分别留出多长的通行时间以避免拥堵。“如果二者结合得很好，城市治理效率会有很大提升。”

商业行为较为活跃的餐饮行业的大量数据目前已沉淀在行业巨头手中，这部分数据若与政府对食品卫生安全的监管行为相结合，能达到的效果也十分可期。美团点评集团联合创始人兼高级副总裁穆荣均在此次峰会期间表示，美团目前已经连接线下超过200万个餐厅，在食物安全等方面可以和工商管理部门及食品监督管理部门有社会治理上的合作。“去年厦门举行金砖国家首脑会议时，厦门市政府希望线下的餐厅都有证照，但实际上很多餐厅无照，美团通过网络平台搭建桥梁，使其通过绿色通道快速办理证照。”穆荣均还介绍说，通过大数据的反馈和评价，可以看到哪些餐厅有可能有食品安全卫生问题，“一旦评分较低且关键词中有餐后腹泻或是生鲜产品不卫生等内容，执法部门获取这些数据后便能用有限的执法力量精准地展开调查。”

“点睛之笔”的另一个功效在于方便百姓办理户籍、房产、民政、税务等政务。习近平总书记在2017年12月中央政治局集体学习时指出，让百姓少跑腿、数据多跑路。“以前群众找政府办事儿，已经习惯于拿着各种证件和卡去窗口排队，有的要跑不同的窗口，有的还要跑不同的部门。”思源企业业务统筹中心部门总监曹刚对《中国经济周刊》记者表示，有一部分生活服务可以通过支付宝、微信等商业属性的工具来完成，但大部分政务服务只能由政府部门来做，一旦达成“最多跑一次”的愿望，社会效率将大大提升。

然而政务数据与商业数据在性质上的不同决定了其在传输和互联互通上存在着诸多商业数据不需考虑的难点。“政务数据并不服务于商业，由于与广泛的自由交易有关，社会普遍都接受并乐见商业数据广泛地传输和互相交换，但政务不同。”王茜认为，政务数据产生于社会管理的方方面面，主要在政府部门内部使用，由于我国政府职能还处在从“管理型”到“服务型”的转变过程中，以及政务数据本身并不直接产生商业利益，在没有经济活动支撑的前提下，其不具备如商业数据“一出生就愿意开放”的条件，人们运作政务数据的热情和动力先天不足。“我们当下的任务是发挥政府的龙头作用，盘活政务数据，带动社会数据，共同发展中国的大数据事业。”

面对“孤岛”和“烟囱”，该怎么突破？

政务数据本身不产生商业价值，运作动力先天不足导致的直接结果是形成“孤岛”和“烟囱”两类信息壁垒。所谓“孤岛”，指在某一集合之中的各个子集之间没有形成数据互联互通，共同服务于某事项的部门之间或同一地域的各个部门间存在壁垒；“烟囱”则指不同业务线条之间的数据并未联通。以房屋交易为例，购房者往往需要跑住建、国土和税务三个部门才能完成所有手续，其中既有“孤岛”也有“烟囱”。

在2017年12月中央政治局集体学习时习近平总书记提出，要以推行电子政务、建设智慧城市等为抓手，以数据集中和共享为途径，推动技术融合、业务融合、数据融合，打通信息壁垒，形成覆盖全国、统筹利用、统一接入的数据共享大平台，构建全国信息资源共享体系，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。

“个人认为打破孤岛和烟囱，最大的障碍还是体制机制上的藩篱和壁垒，据我所知，技术上难度并不大。”清华大学国家治理研究院执行院长孟庆国对《中国经济周刊》记者表示，目前我国各类型的政务部门所拥有的数据库在建立伊始并没有想到之后的互联互通，分别采用的是不同的接口，这是“烟囱”“孤岛”产生的技术原因。“‘烟囱’是从基层戳到顶层，应该从顶层设计上制定横向拓展的政策，从横向铺开拉成一个网；‘孤岛’则应该用平台化的手段来解决，比如搭建第三方平台，将不同接口产生的数据‘翻译’成同一种语言，汇聚成一站式解决方案。”孟庆国说。

打通政府各部门之间数据的尝试正在进行。

在介绍一款名为“北京通”的手机应用时，北京市经信委副巡视员姜广智说，“北京通”全称为北京市公共服务一卡通平台，目前已汇集个人政务服务数据118类1.7亿条以及138万企业1.9亿条办事数据，该平台依托统一认证体系和政务云构造惠民利企服务平台。“北京市民用一个APP畅享城市所有服务，企业用一张‘法人一证通’数字证书实现全网办通，打造‘网购’式政务服务体验。”

记者了解到，“北京通”最直接解决的问题是将身份证、北京市居住证、驾驶证和社保卡等卡证“线上化”，市民出门在外时无需带上一沓卡证，而是在个人账户中可随时调用。此外，其功能还有查询信用、公积金、社保等个人信息，并享受民政、医疗、免费WiFi等公共服务。除个人用户，超过150万企业获得了免费发放的“法人一证通”数字证书。企业仅需一张数字证书，可直接进入工商、税务、社保等政务系统办事，做到“一证通往各部门”。据姜广智介绍，此举每年为全市企业运营减负累计约15亿元。

打通各种卡证之间的壁垒并不简单，其中难免牵涉到各政府部门的本位利益。“我们没有将所有卡证合成为一张实体的物理‘北京通’，而是将其‘线上化’变成电子卡证就是为了在这个问题上减少阻力。”据了解，“北京通”由思源企业打造，其于2016年11月中标了北京市政府对外公开招标的城市一卡通项目。思源企业业务统筹中心部门总监曹刚告诉《中国经济周刊》记者，各部门每办一张卡证就会有一笔余额和押金沉淀在各自的系统之中，由于办理人数较多，这是一笔不小的数目，如果用物理实体卡的方式，会导致将来没有资金沉淀在各部门的系统中，会遇到不小的阻力，而将卡证“线上化”，用虚拟手段实现“一卡通”，对各个参与其中的政府部门反而是促进。

西安未来国际信息股份有限公司在陕西也打造了一款“陕数通”，“‘陕数通’用区块链技术解决了数据互联互通时极易产生纠纷的权责问题和技术问题。”王茜告诉《中国经济周刊》记者，未来国际提倡将数据的所有权和使用权分开，使用过程中产生的后果由使用者承担，提倡用一系列技术处理将开放数据的个人信息“脱密”，以保证公民个人信息不在政务数据的使用过程中泄露。

“陕数通”在技术层面是否十分繁琐？王茜的回答是否定的，“主要还是机制上的障碍和藩篱，目前技术已经十分进步了，‘翻译’不同的接口本身不会有太大成本。”

政务数据应用的为难之处：法律法规亟待完善

统一的政务大数据平台的建立并非一帆风顺。

数据安全是其中不容小觑的问题，包括个人信息安全和部门信息安全两方面。随着网络安全法和《信息安全技术个人信息安全规范》的生效，我国公民对个人信息的安全意识在不断增强。据不完全统计，从2018年元旦前后的“支付宝年度账单事件”开始，已有百度、芝麻信用、蚂蚁金服、今日头条等多家知名互联网公司被有关部门约谈，原因都是对用户个人信息保护不力。

“政务数据在应用上肯定比商业数据更加谨慎，有些官员是宁可不向前推进，也不敢有丝毫犯错。”曹刚告诉《中国经济周刊》记者，以浙江省的“最多跑一次”为例，办理某些业务时用户的个人信息还是不能完全“线上化”，个人房产证被电子化后，被放在统一的线上管理平台中，一旦信息被泄露，商业机构很简单地就可以推算出每个人持有多少资产。在这种大额交易中，市民可以先将房产证的扫描件上传实现在线预审，审核通过后还是要求本人带着纸质房产证来到线下大厅核验真实无误后才算确认。“让数据多跑路，百姓少跑腿，但还不是‘百姓不跑腿’，核心就是要对关键信息进行保护。”

曹刚告诉记者，一些关键的个人信息对商业机构来说是非常有价值的，以互联网公司的能力，在技术上完全可以做电子政务，然而商业机构以营利为目的，肯定会收集用户非常关键的用户信息用作商业用途，甚至直接将数据投入市场交易，“政务部门不能这么做，因为我们的目的不是用这些数据来赚钱，所以电子政务只能而且必须由政府来做。”

在我国现行法律中与网络安全有关的法律只有网络安全法，但截至目前少有执法机构依据网络安全法进行执法以及司法机关依据网络安全法进行直接判决的判例。阿里巴巴集团董事局主席马云在数字中国建设峰会期间表示，随着数字经济在中国的蓬勃发展，我国急需一部数字经济法，“可将现行的电子商务法修改并升级为数字经济法。”

在另外一些业内人士看来，法律的司法实践以及行业标准的实际落地更是十分重要，对行业有直接指导作用。例如，《信息安全技术个人信息安全规范》明确指出“识别路径”和“关联路径”都属于个人信息，都应保护。“我国在数据方面的立法和标准制定是相对滞后的，我们希望行业内部尽快对相关法律和标准的要求进行落地，否则离商业机构与政务部门之间进行数据联通、相得益彰的目标就太遥远了。”王茜对记者评论说。