摘要：政府公共信息是由政府部门提供的, 政府机关及其他公共领域拥有的、公开的、为公众所共享的信息。政府是最大的公共信息资源拥有方, 而公共信息服务的“公共性”决定了政府必须作为主要角色参与其供给。当前, 政府公共信息服务供给存在诸多亟需解决的问题, 应从政府主体的角度出发, 通过完善需求表达机制、构建长效支撑机制、建立统筹协调机制、健全信息救济机制, 改革与完善政府公共信息服务供给在信息需求、信息保障、信息存储、信息传播与利用层面的不足。

公共信息作为一种公共物品, 其内容、种类、性质复杂多样, 来源涵盖立法、司法及行政机关、非政府机构等公共事务部门;政府信息, 来源主体为政府机关。公共信息包括政府信息, 但个人隐私、政府机关内部信息、受知识产权保护的专利、发明等信息不属于公共信息的范畴, 同样, 也不是所有的公共信息都是政府信息。基于此, 笔者将政府公共信息定位为由政府部门提供的, 政府机关及其他公共领域拥有的、公开的、为公众所共享的信息。显然, 公共信息的复杂性决定了其管理目标、对象、方法等不同于单纯的政府信息, 政府供给信息的范围及影响十分有限, 存在差别化、“一刀切”、信息隐瞒与信息扭曲、内容空泛与形式单一等不足, 其局限性决定了广大的第三部门、企事业单位等公共组织作为补充力量可充分发挥作用, 从各自擅长的领域、层面参与供给, 形成政府与企业和非营利性组织竞争与合作的新型公共信息服务体系。美国学者罗伯特·登哈特提出的新公共服务理论认为, 政府的角色是服务, 而不是掌舵。那么, 在公共信息供给领域, 政府的职责应定位于确保公共信息服务的顺利提供。本文建立在有需求、有保障、有信息存储、有效信息传播与利用的前提下, 从政府主体的角度探讨如何有效开展公共信息服务供给活动, 以便于公众能够高效、快捷获取所需要的信息, 实现供给式信息支持的最终目标。

1、政府公共信息服务供给的客观必然性

目前, 我国政府公共信息服务主要有“开放式”和“开发式”两种供给方式。“开放式”供给是指政府主动或被动地向社会提供“原生态”的基础信息, 不仅包括依据《政府信息公共条例》 (以下简称《条例》) 应当主动公开和依申请公开的政府信息, 还包括一切公共领域, 如医疗、教育、交通、创业就业等与公众工作、生活密切相关的各类信息资源。“开发式”供给则是对“原生态”信息进行深度开发后向社会提供的“增值态”信息产品或服务, 如根据地理信息开发汽车导航等无线应用。当前, 公众对“增值态”信息服务的需求日益增长, 但其供给需要有大量人、财、物的投入, 而政府财政主要用于支持公众普遍受益的“原生态”信息资源供给。因此, 多样化、个性化的“增值态”信息服务需要市场机制和公益机制的融入, 政府在整个公共信息服务供给中的作用是有限的, 非全方位的。但是, 无论是市场机制还是公益机制, 都无法解决公共物品的外部效应问题, 满足公众需要的公共物品必须依靠政府提供, 政府的中心地位、主导作用由此而确立。

政府是最大的公共信息资源拥有方。政府提供公共信息服务具备先天优势, 相较于企业和第三部门, 政府统计和发布的信息具有权威性高、时效性强等特点, 是最可靠的信息来源, 合理地将之开发与利用, 有利于提高政府决策的科学性;另一方面, 近年来, 各地纷纷加快公共信息基础设施建设, 对于这些基础性且投资巨大的建设, 即使个别企业有能力承担, 受利益驱使也不愿投入过多资金, 政府必须承担起公共信息资源建设的责任。

公共信息服务的“公共性”使然。虽然政府是最大的公共信息资源拥有方, 但真正决定其成为主导者的是公共信息的公共物品特性。消费的非排他性和非竞争性, 决定了公共信息服务若完全由市场机制调节, 将会出现供不应求的失衡状态, 同时也给市场机制带来“搭便车”问题, 导致市场失灵, 抑制公共信息服务的生产和提供。公共物品的有效供给对维持市场经济的正常有序运行有着重要影响, 政府是公共物品的主要掌控者, 借助政府对公共物品的有效配置, 可以弥补市场调节的不足。

2、政府公共信息服务供给机制存在的问题

2.1 需求:需求表达机制不畅通

大多数人缺少积极主动寻找需求表达渠道的意识, 表达愿望不强, 特别是弱势群体, 受限于文化水平、信息获取障碍等因素, 自我权利意识相对淡薄, 独立表达意愿的动力和能力不足。同时, 组织化程度偏低, 导致他们对自身利益定位不准、认知不清、理解片面, 使得在表达自身需求时普遍缺乏力度。此外, 我国公共信息服务供给采取“自上而下”的传统模式, 政府很少考虑公众的现实需求, 这直接影响公共信息服务供给的有效性。制度化的利益表达渠道欠缺, 不同阶层的群体需求表达的机会不均等。再者, 公共信息服务需求反馈质量不高, 一方面与个体的自身能力、素养有关, 非理性的、不能使用正确的方式清晰表达的需求, 都会给政府的需求反馈工作带来难度;另一方面, 政府各部门职责不明晰, 易出现推诿扯皮, 甚至滥用职权, 漠视公众利益的现象, 行政效率低下以及公权扩张是公共信息服务需求反馈质量不高的直接原因。

2.2 保障:政府保障机制不健全

2.2.1 政策法律缺位

我国缺少对公共信息服务的政策支持, 法律保障机制还有待进一步完善, 主要表现在:缺乏国家、地区等不同层面的有针对性的政策法规, 关于公共信息服务的政策法规多作为其他政策法规的条款出现, 等级低, 约束力差且过于陈旧。如2008年颁布的《条例》虽是国务院制定的位阶最高的行政法规, 但其约束范围狭小, 囿于行政部门, 法律效力低, 极易受到《保密法》《档案法》等上位法的限制。

2.2.2 资金投入失衡

各级政府对文化、信息产业的投入力度逐年增加, 并进一步加大对西部地区、基层的倾斜力度, 投入效果也比较明显, 但依然存在城乡之间、区域之间资金投入不平衡的问题。2016年, 县及县以下文化事业投入399.68亿元, 占全国文化事业费 (770.69亿元) 的51.9%;东部地区投入333.62亿元, 西部地区 (218.17亿元) 略高于中部地区 (184.80亿元) , 但受限于特殊的地理位置, 面临的发展问题仍很突出。

2.2.3 专业人才缺失

国内图书馆学教育形成了多层次、规模完整的专业教育体系, 但仍存在规模偏小, 各层次发展不完善等问题。据资料显示, 相较于其他热门专业如公共管理硕士224所招生单位, 图书情报专业硕士招生单位仅29所;就业方面, 近10年本科毕业生从事图书馆职业的人数比例逐渐下滑, 仅15%的毕业生选择公共图书馆就业, 专业人才的缺失成为公共信息服务部门提供优质信息服务的羁绊。

2.2.4 监督管理缺位

政府是最大的信息服务提供商, 某些领域甚至存在垄断现象, 公共信息服务的提供主要依靠其意愿。目前国家积极倡导“阳光政府”的建设, 许多地方政府也制定了相应的监督措施, 但是, 效果并不理想。问题在于:人大监督力度不够, 政府审计监督质量不高、评估监督体系不完善, 各供给主体内部监督效果不佳, 舆论监督渠道不畅, 公众监督意识薄弱等方面。

2.3 组织与传递:统筹协调机制不到位

目前, 我国公共信息资源建设呈现多头管理、条块分割的状况, 公共信息服务相关方拥有大量的公共信息资源, 但相互间缺乏统筹, 没有形成合力。当前, 政府信息传播方式已由传统的网络平台向“两微一端”新媒体平台转变。截至2016年, 仅新浪微博平台认证的政务微博已达到16.4万多个, 几乎涵盖公众日常所需的各个领域, 政务新媒体呈现出加速发展的态势。然而, 各政务新媒体普遍存在功能重叠、传播资源重复, 各要素缺乏有效整合, 无法实现差异化发展的问题, 其根源在于地区、级别、部门间的统筹协调机制不到位。

2.4 利用:信息救济机制不完善

从政府角度看, 在对中央、省级、市级、县级政府的信息公开救济制度测评中, 其得分率依次为16.7%、43.6%、37.9%、16.1%, 说明《条例》设计了救济制度, 却未能发挥应有的作用。现实中, 即使法院受理了案件, 公众胜诉的情形也并不多见, 有报道指出, “广东省法院2013、2014年分别受理政府信息公开类行政诉讼案件273、379件, 与迅猛增长的起诉率形成巨大反差的是, 申请人胜诉率2013年仅10%, 2014年微升至12%”;另一方面, 弱势群体信息意识薄弱, 信息获取技能欠缺, 相应地信息利用率普遍偏低。国内公共图书馆为保障其公共信息服务权益做了相关工作, 但仍显不足。调查显示, 不到10%的省级公共图书馆建成弱势群体保障规划和实施细则, 约35%~37%尚未开展针对弱势群体的信息检索培训、法律及维权意识讲座等特色服务。

3、政府公共信息服务供给机制的构建与完善

3.1 完善需求表达机制

需求表达是实现公共信息服务有效供给的前提和基础, 要从根本上解决供给的效率问题, 就必须构建一个科学合理的需求表达机制。首先, 增强公共信息服务需求表达的主体意识, 关键在于提高公众, 特别是弱势群体的自身素质。政府应高度重视基础教育发展, 以加大资金投入力度为保障, 加强基础设施建设为抓手, 辅以倾斜性政策扶持中西部及农村地区、弱势群体。通过有效整合教育资源、优化资源配置、完善教育体系结构, 实现教育公平与均衡发展的目标, 最大程度地提高弱势群体的文化水平, 改善其个体素质偏低, 公民权利意识薄弱的现状, 提升表达自身需求意愿的能力。

其次, 建设公共信息服务需求表达渠道与平台, 目的在于减少中间环节, 缩短信息传递的距离, 降低信息损耗, 提高需求意愿表达的质量与效率。通过规范听证制度的遴选机制、扩大听证程序的适用范围、增强听证会的公开性、健全听证结果的处理机制等方式完善听证会制度;扎实做好信访工作, 充分发挥信访工作在信息收集、民主参与、有效监督等方面的作用;培育社会团体, 尤其是培育发展代表广大弱势群体的社会组织, 通过科学规划与政策支持, 扶持、鼓励其发展;充分发挥大众媒体的作用, 实现公共信息服务需求表达的多元化、快捷化。

最后, 对政府本身而言, 准确把握公众信息服务需求, 以需求为导向盘活资源、优化配置, 就必须以深入调研为抓手和突破口, 才能改变过去公共信息服务供给“一刀切”的状况。同时, 转变执政理念, 扩大政府信息公开的范围, 以开放的态度接受公众的意见、建议与批评, 及时回应公众需求, 实现良性互动, 明确责任界限, 不断提高政府各部门服务质量与工作效率。

3.2 构建长效支撑机制

3.2.1 政策支撑

在公共信息服务专门立法缺失的情况下, 应建立健全与之相关的政策法规, 形成比较完善的信息政策法规体系, 确保公共信息服务供给有法可依、有章可循。在贯彻落实《条例》的基础上, 研究制定《公共信息服务法》, 从法律上规范供给主体、资金来源、运作管理。公共信息服务供给具有多主体参与、各主体规模、实力、利益趋向不同等特点, 应从全局出发, 本着规范行为, 明确责任, 协调利益的原则, 建立系统完备的实施机制、保障机制、责任机制, 使之走上规范化的轨道。加快《信息化促进法》的立法步伐, 运用信息政策调控、规范、引导, 促使政策、资源向经济不发达地区和弱势群体倾斜, 缩小信息化发展的地区、城乡、行业及群体之间的差距。整合完善现有的与公共信息服务相关的政策法规, 完善市场准入与退出、公开招标、服务定价、市场监管等与市场供给配套的相关制度;完善公益性组织的法人治理结构。在与企业、公益性组织密切相关的财政、税收、审计等制度的制定和完善过程中, 加入优惠政策保障条款, 并规定违规行为举报奖励办法。制定规范完备的民意调查制度、信息公开制度、听证会制度等等, 疏通信息反馈渠道。

3.2.2 资金支撑

建立完善的资金保障机制是实现公共信息服务供给的重点, 特别是对于公益性组织, 保证资金来源的可靠性与稳定性, 对于保障其服务至关重要。应建立起以政府投入为主导, 鼓励、吸引社会资本, 形成社会力量共同参与、市场化运作的多元化的资金保障机制。强化公共财政的主渠道功能, 在资金保障方面, 各级政府应明确职责, 充分发挥积极性, 通过投入资金、直接补助、项目补贴、财政贴息、风险补偿金等方式加大扶持力度;加强信息基础设施建设, 加大对公共图书馆等信息保障中心的经费投入力度, 完善软硬件建设;设立专项资金并纳入年度预算, 为各类信息保障项目提供经费支持;强化公共财政职能和转移支付职能, 加强对中西部及农村地区的财政转移支付力度。其次, 疏通与拓展多渠道筹措方式, 公益性的公共信息服务可以采取政府付费, 社会机构或民间组织生产服务的方式提供, 也可以通过吸收民间资本或企业资本、接受社会捐赠等方式, 积极引导社会资本融入, 遵循“共同开发, 共同管理, 共同受益”的原则, 由政府与社会机构、民间组织共同提供, 由此实现资金来源途径的多样化, 形成多元化的筹资渠道。此外, 政府还应采取更多的税收优惠、财政补贴等政策鼓励企业承担相应的责任, 通过建立信贷和免税制度, 多渠道解决其资金问题。

3.2.3 人才支撑

坚持“缺什么, 引什么”“服务发展, 以用为本”的原则, 建立合理的人才吸纳机制, 拓宽人才引进渠道, 采取诸如选调、合同聘用、智力引进、兼 (挂) 职、聘请顾问、技术合作等灵活多样的形式, 拓展人才引进方式。同时, 完善配套政策, 确保既能引进人才, 又能留住人才, 例如建立落实高层次人才绿卡服务制度;启动人才安居工程;落实各项人才津补贴政策等。同时, 积极营造爱才重才的良好氛围, 为人才成长创造宽松的工作环境。其次, 建立健全人才培养机制, 拓宽培养渠道, 加强与高等院校的人才培训合作, 适时组织开展高层次人才培训;创新人才培养形式, 通过开展专题培训、特色培训、订单培训, 加强人才资源能力建设, 采取上派挂职、外派顶岗、下派锻炼等形式, 加大对各级各类优秀年轻人才和紧缺人才的培养力度。建立科学的激励政策, 研究出台各类人才收入、住房、医疗等生活福利方面的特殊保障政策。设立人才奖励基金, 每年表彰一批工作实绩突出, 做出突出贡献的优秀人才。

3.2.4 监督支撑

我国政府公共信息服务的监督机制由人大监督、行政内部监督、政协监督、舆论监督和群众监督构成。现阶段, 创新监督机制应以政府内部监督为重点, 内外监督相统一。政府是公共信息服务的供给主体之一, 在提供基础信息之外, 主要对公共信息服务供给活动, 包括供给主体、信息服务质量与效果、政府政策法规执行等方面进行监督和管理。目前, 我国已经形成以政府为主导, 社会主体参与的、多元化的公共信息资源管理格局, 意味着越来越多的社会机构将加入公共信息服务供给的队伍中来。如果政府监督缺位, 极易产生腐败、公众利益受损等问题。加强政府内部监督, 使之职能化、制度化、规范化, 有利于进一步强化政府监督意识, 推动各类供给主体健康发展;另一方面, 公共信息服务监督主体及途径呈现多元化的特点, 切实增强监督主体的合力与实效, 就需要整合监督资源, 把政府内部监督与外部监督有机结合起来, 建立“优势互补、监督有力、富有实效”的监督体系。在此过程中需进一步明确职责权限, 完善各项监督制度, 同时, 加强协调配合, 充分发挥整体监督效能。外部监督与政府内部监督相互联系、互为补充, 共同针对公共信息服务供给实施全方位、立体式的监督。在发挥各自作用的同时, 能够逐步改善政府内部监督自我约束乏力、有效性与时效性差, 外部监督渠道不畅、协同性不强、权威性不足等问题。

3.3 建立统筹协调机制

首先, 成立协调机构。公共信息服务供给需要经过信息采集、组织、传递等一系列过程最终向公众提供信息支持, 必须建立一个权威的职能化组织进行统一管理, 该机构具有协调、组织、联络等功能。两种设立思路:一是机构增设, 即设置专门的公共信息服务管理机构;二是职能增设, 即对原有机构增派公共信息服务管理的职责。

其次, 统筹构建公共信息服务供给体制。第一阶段, 制定建设方案, 搭建框架;第二阶段:建立国家、区域、基层公共信息服务中心, 通过整合资源, 集成平台, 构建全国范围内的纵向协作机制, 实现从国家级信息服务中心到公众之间的信息传递。各层级之间相互依赖、相互联系且分工明确, 国家级中心负责顶层设计, 制定政策法规、总体规划、标准规范以及综合配套措施, 负责全国范围内基础性公共信息资源的采集、组织与传递以及共建共享、联合保障等;地区级中心处于中间层级, 是关键环节, 在满足本区域内公众信息需求的基础上, 与国家、基层进行信息流通, 实现互通有无;基层由县、乡、村级信息中心组成, 负责辖区内特色信息的整合与发布, 负责组织信息技能培训, 开展个性化信息服务等。横向上, 各自联结该层级中相应的政府部门、第三部门、信息服务企业, 建立互通、互联、互动的信息沟通机制, 打破“条块分割”和“信息孤岛”, 实现信息跨组织、跨区域流动;第三阶段:提高区域公共信息服务中心的建设水平, 完善公共信息基础数据库以及共享平台建设;第四阶段:健全指标体系标准, 实现信息采集、加工、发布的标准化与规范化。通过各级信息中心的协调运作, 实现公共信息采集、组织、传递过程中的统筹管理。

最后, 协调各方利益。公共信息资源建设以利益为纽带进行协作, 多元化的主体构成意味着各自利益目标的不一致。政府作为调整利益格局的主体, 其职责在于制定政策法规, 以保证分配领域的正常秩序, 从而兼顾各方利益要求, 为不同的公共信息服务供给主体参与平等竞争创造良好的环境。各供给主体需要从根本上改变狭隘的资源建设观, 树立协作共建、联合保障的观念, 扬长避短, 重新规划、调整原有的业务模式, 提高资源的开发效率。利益的分配要与其贡献成正比, 需要综合考量投入产出比, 考虑资源的稀缺性, 尤其是知识、技术等无形资源的价值。此外, 重视弱势群体的利益诉求, 建立合理的利益补偿机制, 让他们也能享有改革开放与社会发展带来的成果。

3.4 健全信息救济机制

政府层面, 必须树立“有权利必有救济”的理念, 公职人员应转变观念, 摒除“官本位”思想, 牢固树立为民意识, 加大公共信息公开的广度和深度, 加强外部监督力度, 将行政违法行为或不当行政行为暴露在阳光下;对于公众来说, 提高权利意识, 有赖于国家的高度重视, 要努力提升国民受教育的程度, 同时, 将法律教育纳入国民教育体系, 提高全社会的法律素质。采取公众喜闻乐见的方式广泛宣传, 让法律意识、法治观念深入人心, 如充分发挥网络、电视等现代媒体的作用, 通过以文艺作品、通俗读物等人们易于接受的方式, 普及法律知识;另一方面, 观念的转变离不开制度的保障, 国家应完善相关制度, 确保公民信息权利的救济渠道畅通无阻。其次, 建立完备的法律救济体系, 明确知情权的宪法地位。由于缺乏宪法依据, 事实上, 我国公民的知情权是不能得到保护的, 公民信息救济缺少法律依据, 确立知情权的宪法保护地位, 为完善信息救济机制指明方向;加快《信息公开法》立法进程, 确立信息公开范围, 对行政机关应当主动公开、依申请公开以及不予公开的信息给予明确规定。将教育、医疗、卫生等公共企事业单位纳入其中, 扩大信息公开的义务主体范围, 以法律的形式明确信息救济的规则、程序等内容。同时, 修改现行的《档案法》和《保密法》, 完善信息公开立法体系。最后, 拓宽救济途径, 除了传统的行政复议、行政诉讼、行政赔偿等手段, 应尽可能地采用一些新的救济方式, 如建立信息公开委员会、设置屏蔽审查制度、建立公益诉讼制度等等。

另一方面, 保障弱势群体的公共信息服务权益是公共图书馆的职责。首先应对弱势群体的基本情况、信息需求、信息获取状况了然于心, 才能有针对性地开展网络信息技术培训与指导, 帮助他们掌握计算机操作与网络资源获取技能, 提升其信息能力与素养。同时, 利用网络教育模式跨时空、开放性以及教育内容人性化、层次性的特点, 指导弱势群体掌握网络教育学习方法, 提高其文化素质。文化素质与信息技能的提高, 有助于弱势群体信息意识的逐步养成, 信息利用能力的逐步提升, 从而进一步提高公共信息资源的利用率。