摘要：从数字治理的整体情况来看, 我国处于数字治理2.0这一新时代。中共十八大以来, 我国数字政府治理平台的构建进程得到有效推进, 这一治理平台具有多种特征及多项功能。数字政府治理的一些主体在建构数字政府治理平台的过程中面临一些问题, 如数字政府治理平台的实用性、规范性、时效性和亲和性均须进一步强化, 这些问题的成因可归入五个层面。我国数字政府治理平台的发展趋向是:实现体系化建构、服务内容更加系统全面且呈现一站式全流程业务服务, 采取一些举措能够助推我国数字政府治理平台的进一步建构。
英美等发达国家于21世纪初出现数字时代治理“第一波”浪潮 (数字治理1.0时代, 以政府借助数字技术供给公共服务为标志) , 并在2010年之后逐渐出现数字时代治理“第二波”浪潮 (数字治理2.0时代, 以大数据、云计算和社会网络的在数字治理中的广泛应用为标志) 。我国在进入21世纪后开始推进数字治理进程, 这一进程推进之初明显受到数字时代治理“第一波”浪潮影响。中共十八大之后, 在以习近平同志为核心的党中央领导下, 我国数字治理进程开始快速推进, 这一时期的重要事项如:《国家信息化发展战略纲要》《“十三五”国家信息化规划》等相继出台;2017年12月8日,习近平在中共中央政治局第二次集体学习时提出“实施国家大数据战略加快建设数字中国”;2018年4月22日至24日, 首届数字中国建设峰会在福建福州举办。我国这一时期的数字治理明显具有数字治理2.0时代的特征, 我国的数字治理由此进入一个新时代, 这一治理在某些方面呈现出反超英美等发达国家的态势。相对于数字治理1.0时代而言, 数字治理2.0时代是一个全新的时代。建构数字政府治理平台是在数字治理新时代有效助推我国数字治理进程的重要途径。
20世纪后期以来, 我国逐渐构建了以政府部门、公益部门、私营部门和公众为参与主体的数字政府治理平台, 这一治理平台的建构及优化能够有效打破数字政府治理主体之间及这些主体内部存在的信息壁垒, 不同治理主体可以对信息进行充分共享、有效整合, 助推数字治理2.0时代的“数字中国”建设进程, 实现跨层级、跨区域的协同治理, 有效解决一些数字政府治理主体“生产数据却不运用数据”这一问题。数字政府治理平台更是一个面向多个治理主体的综合性服务平台, 通过这个平台, 这些治理主体可以迅速了解政府动态, 还可以在这个治理平台向上反馈信息, 通过它来参与政府决策, 实现良好的政社互动。由此可见:在我国建构数字政府治理平台具有重要现实意义。
一、数字政府治理平台的概念、分类与特征
(一) 数字政府治理平台的概念与分类
数字政府治理平台是指一级政府基于互联网信息技术, 整合各个部门的信息资源, 建立起综合的、跨部门的数字治理系统, 使政府部门、公益部门、私营部门及公众等主体能够便捷、高效地参与数字治理, 以有效提高公共服务供给的效率和质量以及政社互动水平。
数字政府治理平台可以根据功能不同而分为两类:政府内部的数字治理平台 (即办公自动化系统) 和政府对外的数字治理平台 (即政府门户网站) 。后者是面向社会公众群体的网站, 主要功能是提供在线的公共服务, 进行政务信息在线公开并与各治理客体展开在线互动交流。
(二) 数字政府治理平台的特征
1. 虚拟性。
与政府的实体治理平台相比, 数字政府治理平台具有明显的虚拟性, 因而不受时空限制:数字政府治理客体可以在有互联网的任何地方随时通过数字政府治理平台获取自己所需的信息、办理相关业务、展开政社互动或享受公共服务。
2. 以“为治理客体服务”为导向。
传统运作状态下的政府通常将私营部门及公众等视为管理对象, 数字时代的到来及治理理论的兴起促使这种观念变更为治理观, 政府日益将私营部门及公众等视为治理客体, 与这些客体展开互动并为这些客体提供所需的公共服务成为政府的导向, 构建数字政府治理平台的最重要目标之一即“为治理客体服务”, 如:成都市借助数字政府治理平台及时、准确地了解社情民意, 切实为治理客体服务。
3. 多方互动沟通的重要平台。
数字政府治理平台构建之后, 诸多治理主体与治理客体之间可以借助这一治理平台展开互动, 治理客体可以了解办事流程、展开业务的办理, 还能随时随地向各治理主体提出建议和意见, 对治理主体的行为展开监督。治理主体则能够借助治理平台公开信息, 并及时了解各治理客体的诉求, 为政策调整创造条件。
4. 平台建构展现整体性治理理念。
整体性治理理念运用于虚拟空间的最重要体现即数字政府治理平台的构建:这一治理平台的构建有助于信息资源的整合, 并将政府所供给的不同公共服务统一借助数字治理平台加以提供, 有效地提升了公共服务的供给效能及政社互动水平。
5. 平台建构体现公共价值管理理念。
公共价值管理关注:创造公共价值;拓展公众参与;建立开放型的、灵活的公共服务获取机制和递送机制。数字政府治理平台的构建能够扩展治理客体参与政府治理的渠道, 免费、便捷地为治理客体传递和提供所需的公共服务, 因而能够很好地创造公共价值。
6. 建构过程展现出渐进决策特征。
首先, 按部就班。数字政府治理平台建构于此前电子政府平台之上, 表现出按部就班色彩;其次, 积小变大。数字政府治理平台的建构得益于党和政府的不断推进, 表现出明显的循序渐进色彩。再次, 稳中求变。中共十八大以来, 数字政府治理平台建构逐步实现从量变到质变的演进———各地建构数字政府治理平台之后努力提升数字政府治理水平。
二、新时代我国数字政府治理平台的功能及存在的问题
(一) 新时代我国数字政府治理平台的功能
1. 在线处理治理事务。
构建数字政府治理平台的目标很多, 其中快速、便捷地提供公共服务并高效地展开政社互动是十分重要的目标。依托数字政府治理平台, 数字政府治理各主体能够在整合各类信息资源的基础上有效地与各治理客体展开互动, 切实提升政社互动效能, 进而在及时、准确地了解各治理客体诉求的基础上快速、便捷地提供公共服务, 使各类治理事务能够及时、便捷地得到在线处理。数字政府治理平台这一功能的益处较多, 如:贵州省依托“云上贵州”平台, 大力推行“互联网+政务服务”, 提升了公共服务供给水平及政民互动效能。
2. 治理信息的公开。
数字政府治理平台构建之后, 政务公开更为便捷, 数字政府治理主体 (尤其是党政部门) 可以直接在数字政府治理平台上公开财政收支、政府采购和人事任免等信息, 提升各治理主体的透明性。此举能够减少各治理客体因为不了解治理主体的各类信息而产生的猜疑, 使各治理客体能够对各治理主体展开监督, 降低某些治理主体以权谋私的可能性, 为数字化治理水平的提升, 治理客体对治理主体满意度的提升创造条件。
3. 治理客体参与数字政府治理。
数字政府治理进程的展开有赖于主体与客体的共同参与, 二者实现良性互动, 而非主体单向实施举措、客体完全被动接受。数字政府治理平台的构建, 使数字政府治理主体能够运用互联网技术及时、高效地获知数字政府治理客体的诉求, 为相关政策的正确制定或准确调整创造条件;数字政府治理平台的构建也为数字政府治理客体创建了便捷参与数字政府治理的渠道, 这些治理客体能够通过这一渠道有效地参与治理政策的制定或向数字政府治理主体反映诉求, 强化政社之间的互动, 助推数字政府治理水平的提升。
4. 公共服务的供给。
数字政府治理平台的存在使公共服务的供给更为便捷、及时, 数字政府治理客体能够借助互联网技术便捷、及时地获取所需的公共服务;数字政府治理主体能够借助数字政府治理平台及时获知数字政府治理客体的公共服务诉求及对已经提供的公共服务的意见、建议, 在实现主体与客体之间良性互动的基础之上有效改进公共服务供给效能。如:数字政府治理的各主体将现有的各类单一信息服务平台整合成综合的信息服务体系 (以数字政府治理平台展现) , 为治理客体供给所需的公共服务。
5. 治理领域的舆论宣传。
数字政府治理主体可以借助数字政府治理平台展开对方针、政策等的宣传, 在强化数字政府治理客体对数字政府治理平台认知程度的基础上, 提高这些客体对这些方针、政策的了解程度和支持程度, 从而为这些方针、政策的实施创造良好的舆论环境。
(二) 新时代我国数字政府治理平台存在的问题
1. 实用性有待强化。
一些数字政府治理平台存在某些问题, 如:资源整合程度不够高, 存在信息重复公布或同一类信息分布于多个治理平台等现象;在线互动效能偏低, 与治理客体之间的互动较少或耗时较长;公布的政务信息较少或公布的政务信息较为陈旧;构建和运行依然以政府为中心, 将数字政府治理平台视为政府的宣传阵地而非供给公共服务及与治理客体展开互动的平台。
2. 规范性有待加强。
部分治理客体在使用数字政府治理平台之后发现一些平台的建构缺乏规范性, 这一情况导致大量信息在不同治理平台中重复公布, 治理客体真正需要的一些信息难以获取。除此之外, 一些治理平台依然按照部门形式对服务模式加以分类, 致使事项处理环节没有显著减少, 工作效率难以获得明显提升, 一些治理客体对数字治理平台的满意度较低。
3. 时效性有待增强。
目前, 公开的信息内容滞后、信息陈旧等现象存在于我国一些数字政府治理平台之中, 一些治理客体在数字政府治理平台之中难以实现与治理主体的互动或难以获得应有的公共服务, 因而不再积极借助这些治理平台展开政社互动或公共服务的获取, 导致数字政府治理效能难以得到提升, 治理客体对这些数字政府治理平台的满意度较低。
4. 亲和性有待提升。
我国一些地方政府主管的数字政府治理平台难以做到与治理客体的及时互动, 表现为政民互动板块活跃度较低、线上办事效能偏低。这些情况的存在实质上表现出这些数字政府治理平台的亲和性较低, 这一问题阻滞了数字政府治理平台实用性的提升, 且是一些治理客体对数字政府治理平台满意度较低的重要原因。
三、新时代我国数字政府治理平台存在问题的成因
(一) 数字政府治理平台的设计架构和人才机制不完善
依托于实体部门的数字政府治理平台常常表现出这些实体部门的一些问题, 如:部门之间互动较少, 具有较为明显的封闭性, 催生“信息孤岛”现象, 阻滞数字政府治理平台的快速发展, 降低这些治理平台的实用性、时效性和亲和性。此外, 受观念、资金等因素影响, 一些政府对数字政府治理平台建设投入力度不大, 人才引进、培养和激励相关的政策不多, 导致一些地方政府 (尤其是县级政府) 很难吸引相关人才, 人才队伍稳定性较低, 严重制约了数字政府治理平台服务效率的提升。
(二) 数字资源开放性较低, 阻滞数字政府治理平台实用性的提升
部分公职人员服务观念淡薄, 考虑到公开信息较为繁琐而不想公开一些信息;部分公职人员责任意识不强, 担心公开一些信息有可能需要承担责任而不愿公开一些信息;部分公职人员认为公开某些信息会导致自己所在部门失去某些优势或某些利益, 因而不敢公开一些信息。这些情况的存在共同导致一些数字政府治理平台的数字资源开放性较低, 阻滞了这些数字政府治理平台实用性的提升, 与数字治理2.0时代的要求不符。
(三) 数字政府治理平台建构过程中治理客体参与程度较低
一些治理平台的“领导信箱”“在线访谈”“民意征集”“网上调查”“建议投诉”等功能板块并没有专人负责, 相关责任未能落实, 导致这些治理平台的互动性较差, 治理客体因而不愿意积极参与治理平台的构建。一些地方政府在构建数字政府治理平台的过程中, 未能设置与之相关的信息咨询、法律援助等机制, 导致一些治理客体使用数字政府治理平台之后发现依然必须到实体部门寻求帮助, 因而不愿意继续积极参与数字政府治理平台的构建。这些情况均与数字治理2.0时代的要求不符。
(四) 数据资源的整合性不足且形式化明显
一些数字政府治理平台的建构过度以政府为中心, 忽视了数字政府治理其它主体及客体的诉求, 呈现出尚处于数字治理1.0时代的状态。致使数据资源未得到有效整合、数字政府治理平台的运行效能弱化———尤其是在线办事、政社交流、事务进度查询等板块功能弱化, 阻滞了数字政府治理平台实用性和亲和性的强化。另外, 一些数字政府治理平台提供的数据资源仅限于政府文件、政策、人事任免等内容, 并未全面、及时地提供数字政府治理客体真正关心、需要的数据资源, 致使这些数字政府治理平台的实用性和亲和性明显偏低。
(五) 数字政府治理平台的安全性能不够高
一些数字政府治理平台:缺完善的安全监管机制, 治理平台的操作者在这些治理平台运行过程中随意性较大;缺乏统一的、自上而下的数据规范标准, 尚未构建严格的事务处置规范;采用手工方式或借助第三方 (如FTP和电子邮件等) 展开数据交换, 这一现象的存在, 明显增加了数字政府治理平台操作人员的工作量, 导致一些数据的上传较为迟缓, 阻滞了这些治理平台时效性的提升, 常常引致数字政府治理平台中的信息不准确甚至数据丢失, 致使其实用性和规范性下降, 难以达到数字治理2.0时代的要求。
四、新时代我国数字政府治理平台的发展趋向及推进途径
(一) 新时代我国数字政府治理平台的发展趋向
从宏观上来看, 数字治理2.0时代, 我国数字政府治理平台的发展趋向如下:
1. 数字政府治理平台实现体系化建构。
目前, 一些基层政府尚未建构起完备的数字政府治理平台, 但在未来一段时间内将快速建构起完备的数字政府治理平台, 数字政府治理平台已经较为完备的地方政府将会继续推进这一治理平台的建构进程, 为我国数字政府治理平台体系化建构的实现创造条件。
2. 数字政府治理平台的服务内容更加系统全面。
数字政府治理平台将在建构过程中不断解决一些问题, 助推数字政府治理平台的流程优化及全流程覆盖, 使数字政府治理平台的服务内容更加系统全面。
3. 数字政府治理平台呈现一站式全流程业务服
务。在“数字中国”建设过程中, 我国将完善治理平台与各治理主体之间的信息资源共享, 实现各治理主体之间及各自内部组成部分之间的有效连接, 助推一站式全流程业务服务的出现及优化。
(二) 新时代我国数字政府治理平台发展趋向的推进途径
1. 强化数字政府治理平台的基础设施和人才机制建设。
一方面, 基础设施是数字政府治理平台的根本依托, 推进数字政府治理平台构建进程必须加快高速、移动、安全、泛在的数字基础设施建设。首先要加快建设新一代网络基础设施, 大力推进物联网、全光网络、5G无线网络、内容分发网络等基础设施建设;其次要统筹建设云计算基础设施, 推进云计算中心、超级计算中心建设;再次要完善数字政府治理平台体系, 加快建设政务数据汇聚共享、公共信息资源开放、大数据开发等数字政府治理平台, 构建省市两级平台、省市县乡村五级服务的信息应用支撑体系, 形成信息共享、流程通畅、上下联动、纵横协作的信息系统一体化建设应用格局。另一方面, 强化人才机制建设能够有效助推数字政府治理平台的构建进程, 具体举措如:建立并完善数字政府治理平台的人才管理机制和培养机制, 使这些人才的培训常态化、制度化;完善人才引进政策, 从高等院校毕业生中选择专门人才, 充实到数字政府治理平台, 以强化专业人才队伍建设。
2. 推进数字资源共享开放, 提升数字政府治理平台实用性。
必须有序、稳妥地推进政务数据与社会数据的融合开放, 形成治理主体和治理客体依托数字政府治理平台共同开发利用数据的格局, 具体举措如:首先, 加快各类数据整合汇聚, 继续推进不同部门数据中心整合工作, 加快推进公共信息资源目录编制工作, 明确数据的共享和开放属性, 加快数据向数字政府治理平台进行汇聚的速度;其次, 稳妥推进数据开放, 各级政府部门和公共企事业单位须建立常态化工作机制, 指定年度开放计划, 依托数字政府治理平台依法有序推进数据开放, 优先开放人民群众迫切需要、商业增值潜力显著的高价值数据集, 以应用服务带动数据开发利用;再次, 加快数据开发, 充分利用互联网企业、运营商等社会数据, 使之在数字政府治理平台中与政务数据进行融合, 让数据在融合过程中释放更大能量, 基于开放数据开发出丰富多样、优质体验的信息应用服务。
3. 强化数字政府治理客体的参与能力及积极性。
必须坚持以供给侧结构性改革为主线, 构建以数据为关键要素的数字经济、推动实体经济和数字经济融合发展, 推动互联网、大数据、人工智能同实体经济深度融合, 从而助推数字政府治理客体参与能力及参与积极性的强化。具体举措如:首先, 加快制造业向数字化、网络化、智能化发展, 大力发展以工业机器人为重点的制造装备产业, 推广“数控一代”示范项目, 加快“机器换工”, 推动“机联网”“厂联网”。鼓励发展基于互联网的众包设计、柔性制造、大规模定制、全生命周期服务型制造等新型生产模式, 使数字政府治理客体的参与能力得到强化。其次, 加快发展电子商务, 推进传统外贸企业向跨境电商转型, 打造一批特色货物网上专业市场, 重点培育、整合一批面向全国、覆盖全产业链的行业垂直电商平台, 借助利益驱动实现数字政府治理客体参与积极性的强化。再次, 加快发展物联网产业, 加强物联网关键技术攻关和核心产品研发, 实施“物联网+”应用计划在车联网、船联网、智能家居、人体感知、智慧城市等领域开发规模化集成应用。加快建设物联网产业基地及物联网支撑公共服务平台, 打造千亿级物联网产业集群。推动软件业创新升级, 大力发展互联网基础服务, 加快发展移动互联网、工业控制系统、信息安全、集成电路设计以及应用软件等特色产业集群。为数字政府治理客体参与能力和参与积极性的强化奠定坚实基础。
4. 加快数据资源拓展运用, 强化数字政府治理平台便利性。
统筹利用政府和社会数据资源, 借助数字政府治理平台便利性的强化, 不断提升各级政府的社会治理水平和改善民生水平。具体举措如:首先, 依托数字政府治理平台运用大数据提升社会治理水平。在数字政府治理平台中加强大数据应急管理应用, 实时汇集环境监测、公共安全、公共卫生、交通运输和质量监督等部门业务数据, 不断提高对风险因素的感知、预测、防范能力。并强化政企合作、多方参与, 加快公共服务领域数据集中和共享, 推进企业积累的社会数据在数字政府治理平台中进行对接, 形成社会治理强大合力。其次, 依托数字政府治理平台运用大数据促进保障和改善民生。在数字政府治理平台中优先开展社会保障、卫生医疗、教育培训、文化旅游、交通物流等领域大数据应用, 通过大数据关联分析, 提前感知治理客体的状况和需求, 为治理客体提供个性化、主动化、精准化的服务。深入实施信息惠民工程, 大力推进“互联网+政务服务”的建设进程, 强化网上办事大厅等服务平台的效能。
5. 强化数字政府治理平台的安全性能。
网络安全是国家安全的重要组成部分, 在数字政府治理平台建构过程中必须强化关键信息基础设施安全保护, 强化关键数据资源保护能力, 不断增强数据安全预警和溯源能力。具体举措如:首先, 健全数字政府治理平台的支撑体系。加快建设政务数据汇聚共享安全管控、公共信息资源开放安全管控、政务网络边界安全接入等公共平台建设, 形成防篡改、防泄漏、防攻击的安全防护体系。健全数字政府治理平台安全保障机制, 完善统一高效的网络安全风险报告机制、情报共享机制、研判处置机制, 准确把握网络安全风险发生的规律、动向、趋势。其次, 强化数字政府治理平台运行管理。在数字政府治理平台运行过程中落实网络安全责任制, 完善网络安全标准, 明确保护对象、保护层级、保护措施, 全天候全方位感知网络安全态势。全面推广信息安全等级保护制度, 加强重要领域系统防护和管理, 加强定级、测评、整改和监督检查。再次, 加强网络空间治理。加快建立网络空间管理法规政策, 完善依法监管措施。依法追究利用互联网实施违法行为的法律责任, 加大知识产权保护力度, 提高侵权代价和违法成本。促进互联网行业自律, 提升网络社会管理能力, 为数字政府治理平台的运作创建清朗健康网络环境。
（作者单位中共福建省委党校 ）