记者 王心昊 发自广州

9月25日，中共中央、国务院共同下发《关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)。根据《意见》要求，要力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖（三全）的预算绩效管理体系，以提高财政资源配置效率和使用效益，推动政府效能的提升。

就在9月25日，审计署发布了2018年第二季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果公告。公告称，目前部分项目绩效评价不到位或资金未充分发挥效益，而财政存量资金是财政支出形成的结果，加强预算绩效管理有利于盘活财政存量资金，缓解政府的支出压力。

“财政资金是有限的，但资金需求是无限的。要缓解其中的矛盾，就要财政资金使用做到效用最大化。”中国财政科学研究院院长刘尚希对时代周报记者指出，财政资金需要明确功能目标，统筹国家与地方之间、部门与部门之间的活动和行为，形成财政资金的良性循环周期。

沉淀资金问题由来已久

在积极的财政政策之下，财政支出压力日益增大。

根据财政部公布的数据，今年8月，全国一般公共预算支出15137亿元，同比增长3.3%；1-8月累计，全国一般公共预算支出140673亿元，完成年初预算的67%，同比增长6.9%。其中，中央一般公共预算本级支出20425亿元，同比增长8.6%；地方一般公共预算支出120248亿元，同比增长6.6%。

“在当下这个时间节点推出绩效考核管理体系，一方面在于约束财政资金用得其所；另一方面，也能够使沉淀的财政资金充分利用起来。”中山大学岭南学院教授林江在接受时代周报记者采访时表示，尽管财政资金的低效使用、闲置沉淀等表面上看不违反任何制度规定，但却阻碍了编制好的财政计划的落地。

林江认为，在积极财政政策的背后，更加应该关注资金使用的效率。

以前述审计署公告为例，一些地区扶贫政策落实不到位，部分资金、项目未实现预期效果，甚至违规使用扶贫资金。

此外，上述审计抽查地区中有16个存在违规将资金用于非扶贫领域、骗取套取扶贫资金、超标准超范围发放等问题，涉及金额共计11.38亿元；9个地区资金统筹整合不到位、项目推进缓慢，3.63亿元资金闲置1年以上，其中2.59亿元资金闲置两年以上；7个县的16个扶贫项目建成后效益低下或损失浪费，涉及资金538.97万元；7个地区存在多报脱贫人口、虚报扶贫工作完成进度等问题。

“一直以来缺乏对于资金使用状况的评估。”刘尚希告诉时代周报记者，各个政府部门手里都有资金，但这种严重碎片化的资金无疑影响到巨额财政资金运用的绩效。

建立激励约束机制

“从表面上来看，预算绩效管理是衡量政府绩效的管理指标。从本质上看，预算绩效管理还是财权与事权之间的平衡。”林江在接受时代周报记者采访时指出，财税改革一直是过去几年的热点话题，随着税制改革在这两年的推进，作为改革一体两翼的另一翼，财政体制也需要尽快跟上。

根据此次出台的《意见》，财政部要完善绩效管理的责任约束机制，地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体：地方各级党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负责，部门和单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制。

一名财政系统内部人士向时代周报记者透露，当前政策只是明确了责任主体，但相关的细则和配套文件仍然未最终对外公布。

“明确责任主体，对预算进行绩效评价，将能够改变过去地方政府"乱花钱"或者"不花钱"的情况。”林江在采访中指出，通过对资金用途进行问责，不仅能够避免地方政府上马“形象工程”，更能够促使“民生工程”落到实处。

此次在《意见》中，讨论已久的激励约束机制也得到明确：对绩效好的政策和项目原则上优先保障，对绩效一般的政策和项目要督促改进，对交叉重复、碎片化的政策和项目予以调整，对低效无效资金一律削减或取消，对长期沉淀的资金一律收回并按照有关规定统筹用于亟须支持的领域。

“早在2003年开始，全国各地就已经逐步建立起财政支出资金的绩效管理尝试。”上述财政系统人士对时代周报记者表示，尽管绩效管理实施的时间并不算短，但“重支出，轻绩效”的现象依然长期存在。

“有一些部门前面10个月都没怎么花钱，到了年底的时候发现账上还有好大一笔预算没花出去，也顾不及资金使用是否合理，先用完预算再说。”该名财政系统人士告诉时代周报记者，“为花钱而花钱”的情况，在过去并不少见。

“建立预算安排与支出绩效挂钩机制，可以防止部门利益绑架财政安排。”刘尚希指出，一些政府部门在利益的驱动下，并没有遵照财政资金的安排约束，出现重资金分配而轻绩效管理现象。部分部门甚至为了争取资金，忽视规划与可行性研究，什么项目好申请就申请什么，导致资金与业务脱节。

“三全”落地并不易

事实上，目前的预算绩效管理尚未实现全覆盖，包括政府债务、政府和社会资本合作（PPP）、政府投资基金等政府投融资活动以及政府采购、政府购买服务等领域，均未建立起有效的绩效管理体系。

“要建立长效的绩效考核机制，不仅要对部门项目进行绩效评价，倒逼预算部门改进管理方式，更需要实现对政府单位和事业部门的全面覆盖。”林江对时代周报记者指出。

根据国家审计署发布的审计结果，截至2017年底，中央部门所属事业单位的4900余户企业中，有4100余户（占83%）尚未纳入国有资本经营预算范围。

而在此次出台的《意见》中，特别提出了用3-5年基本建成全方位、全过程、全覆盖的（三全）预算绩效管理体系。

具体来说，“三全”中的“全方位”指的是对中央和地方各级政府全面实施预算绩效管理，包含政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算；“全过程”旨在将绩效评价的思想和方法深入到预算编制、执行和监督的各个环节中，让预算和绩效管理真正挂钩；“全覆盖”主要强调绩效管理不仅包含一般公共预算，还包含政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，并且同时也会延伸到政府的投融资活动中。

“要做到"三全"，尤其是在基层做到，仍然有很多的问题。”上述财政系统人士指出，地方受人力财力物力资源限制，各地预算绩效推进工作不一，要达到既定目标的成本也不一样，单靠财政部门推动预算绩效管理的“三全”有较大难度。

“全方位、全过程、全覆盖的定位，表明只要政府需要用钱的地方都要进行绩效管理，要求非常高、难度非常大。”上海财经大学公共经济与管理学院教授刘小川在接受媒体采访时表示。

不过，在林江看来，随着电子政务的进一步推广，基于大数据平台和部门间的信息交互系统的建立，实现“三全”并非遥不可及。