【摘要】我国政府部门推动的政务信息系统整合共享工程,参与主体众多、协调难度较大,为何在较短时间内取得了突破性进展,各主体间的高效协同是如何实现的,哪些关键因素为各项工作的顺利推进提供了保障,值得深入研究。[方法/过程]本文基于协同创新理论,对我国政务信息系统整合共享工程中的共同体构建进行了案例研究,提炼出6项关键措施,提出了“激励—统筹—约束”模型(ECC模型)。[结果/结论]多主体形成密切协同的协同创新共同体,是推动跨层级、跨部门、跨地区复杂性工程取得成功的关键,能显著提升多主体间协同合作的整体能力。

2017年7月以来，我国政府发起了政务信息系统整合共享工程，在国家发展和改革委员会（以下简称发改委）的组织推动下，32个地方、71个部门协同配合、开拓创新，一些高校、研究机构和企业积极参与，在不到1年时间里，推动我国政务信息共享工作取得阶段性显著成效，初步解决了国家10多年来一直想解决而未解决老大难问题，使我国政务信息共享迈上新台阶。对于这样一场全国性的重大工程，从实践中归纳多元主体开展协同创新的模式和有效路径，对于指导今后工作具有重要意义。

一般而言，多主体间的合作，往往由于目标不同、利益诉求不同，很难建立起高效的协调机制，致使资源要素无法有效配置和利用，合作失败率较高。M. Zineldin,M. Do-Dourova研究显示，产学研战略联盟失败率高达70%，Dyer,Powel研究结果也证实，产业界产学研合作失败率超过50%，而我国产学研联盟有近50%是不稳定甚至是失败的[1]。我国政府部门推动的整合共享工程，参与主体众多、协调难度较大，为何在较短时间内取得显著成效，各主体间的高效协同是如何实现的，哪些关键因素为各项工作的顺利推进提供了保障，值得深入研究。

在我国，信息共享并非一个新问题，之前学者进行过一系列研究，但基于协同创新理论的信息共享问题研究相对较少、尚未形成体系，如樊博从绩效管理角度出发，提出推进政府信息协同的驱动力[2]；冯伟宸,刘新萍分析了政府间协同与信息共享的关系,对如何促进政府间协同和信息共享提出了建议[3]；杨学山对如何进一步推动信息共享和业务协同工作提出了建议[4]。目前，对于跨层级、跨部门、跨地区的全国性信息共享工程——政务信息系统整合共享，作为一个新鲜事物，还没有基于协同创新视角的研究，当前的研究未能有效解释其活动规律和内在机理。

本文基于协同创新理论，从协同创新共同体能力构建与提升视角，对整合共享参与主体进行分析，研究各主体如何有效参与并推动各项活动的开展。在借鉴已有协同创新共同体研究成果基础上，从“主体—要素—过程”三个维度进行分析，首先明晰各维度的地位和作用，然后着重聚焦政府、高校、研究机构、企业等各“主体”的作用，归纳出构成协同创新共同体的关键“要素”，梳理出整合共享工程的推进“过程”，初步构建出一套能够有效提升协同创新共同体能力的分析模型。

1 协同创新共同体研究述评及其概念界定

协同创新理论在提升组织有效性、效率和竞争力方面的作用，早已得到广泛的认可，作为研究复杂性、系统性问题的重要理论，协同创新能够为多元主体协同、多种要素参与的实践提供有效的解释并进行指导。随着协同创新理论的逐步发展，近年来，聚焦协同创新主体的研究逐渐兴起，成为学者的研究热点。协同创新活动，是政产学研用等主体为了共同的目标，汇聚所能支配的政策、资金、技术、人才、土地等要素资源，发挥各自优势，创造新价值的过程，需要多活动、多主体、多功能和多方贡献，需要一系列的协调工作支撑[5]。提升协同创新共同体的能力，需建立基于信任的多维度融合、基于交流的全方位协作、基于互联互通的多层次集成[6]。我国学者基于系统论、知识管理、经济学、协同学等理论，提出了协同创新共同体的概念，并从宏观的国家创新体系、中观的区域创新、微观的企业创新等方面，对我国协同创新共同体问题进行了深入研究。

1.1宏观层面

王翠霞（2014）基于复杂系统理论，梳理分析了国家创新系统的知识、参与者、政策体系三个关键子系统，提出企业吸收能力和激励政策对协同创新绩效的正向提升作用[7]。对于跨区域多主体协同创新研究，有学者从区域和主体两个维度，研究提出跨区域多主体协同创新是协同创新最为复杂的一种类型，提出了不同主体主导的几种协同创新模式，认为主体间不同的目标、不能同等地开放思想及共享信息和知识，是创新共同体建设的主要挑战[8]。安小米等（2015）基于知识管理，明晰了协同创新体和协同创新体能力构建的概念,从多元化主体联盟、多维度活动联通、多层面客体连接三个层面，提出了解决协同创新体能力构建难题的方案设计思路[9]。随后，安小米等（2017）又提出了构建多元主体协同创新共同体，打造跨部门、跨行业、跨领域协同创新生态治理体系，并进而通过研究大数据时代的协同创新问题，提出了主体联盟、过程联通、要素联接的政府大数据治理规则体系[10]。施海燕（2017）从协同学基本含义出发，提出产学研三方或产学研政四方联合，通过整合内外部创新资源，协同各方创新行为，最终解决重大创新问题，并形成创新共生体[11]。

1.2中观层面

近年来，国内学者多从区域及产业两个角度，对协同创新进行中观层面的研究。有学者基于区域协调发展视角，构建了创新共同体的基本框架，提出了创新共同体的6个基本构成要素:共同目标、创新资源、参与成员、网络结构、运行机制和形成基础，并提出政府的角色，不仅仅是创新活动的设计者和制定者，也是引导者、组织者和协调者[12]。张建国（2015）[13]，刘宾、董谦、辛文玉（2016）[14]，王秀玲、王亚苗（2017）[15]等，聚焦京津冀协调发展，研究了协同创新共同体的特点、构建、模式并提出了对策建议。产业角度，有学者从产业创新的协同度[16]、产业协同创新联盟主体间的关系[17]等角度进行了研究，提出产业协同创新联盟是一动态复杂系统，高校、科研机构、产业、中介服务、政府等主体，基于自组织复杂系统的“你中有我，我中有你”的原则，形成彼此包容的共生关系。

1.3微观层面

面向企业持续创新能力提升，有学者提出了以产、学、研为主体，政府、中介机构、金融机构等为支撑的产学研合作共同体要素模型，并分析了产学研合作共同体的风险管理、利益机制和运行机理等问题[18]。邹波等（2013）通过对大学、产业和政府间协同创新的“三螺旋”理论的研究，结合我国现行科研管理体制，揭示了创新主体的自反机制、创新组织的集成机制和创新过程的非线性机制，提出了实现大学、产业和政府间协同创新的具体路径，即主体间目标的协同、组织结构的协同和创新过程的协同[19]。周志太（2014）提出，为了应对创新的不确定性和自身资源的有限性，要遵循益损与共、优势互补等原则，维持和改善协同作用机理的经济关系、组织制度[20]。张路蓬（2016）从知识共享等角度，构建了基于创新网络的协同创新运行机制[21]。

从已有的关于协同创新共同体研究成果来看，从全国视角对协同创新共同体的研究还较少，更缺乏对跨层级、跨部门、跨地区复杂现象的实证研究和理论总结。正因如此，从实践出发，归纳政务信息系统整合共享工程中的协同创新共同体能力构建模式并识别其关键要素，具有重要的理论意义和现实价值。

2 协同创新共同体视角下的政务信息系统整合共享工程建设研究

我国实施的政务信息系统整合共享工程，由32个地方、71个部门参与，按照“内外联动、点面结合、上下协同”的工作思路，着力清理“僵尸”系统、推进政务数据跨部门共享应用，力求从根本上解决长期以来困扰我国政务信息化建设的“各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”问题。从整合共享工程涉及的主体来看，需要各地方、各部门以及企业、研究机构的协同配合。尽管各地方工作基础、实施条件、可调配资源能力不尽相同，都需要协同一致完成政务信息资源目录编制、信息系统整合、接入并依托全国统一平台开展数据共享和业务协同；尽管各部门职能各不相同、业务领域存在差异，也需要协同一致，完成“僵尸”信息系统清理、将分散或孤立的信息系统整合为一个大系统、提供重点领域数据共享服务等工作。

经过近1年的努力，整合共享工程取得突破性进展，部门“僵尸”系统应清尽清，国家数据资源体系基本形成，依托国家数据交换共享平台的数据共享服务体系也已建立，能够有效支撑各地方数据共享需求，初步解决了跨部门数据共享利用难题，效率之高、力度之大、成效之显著，在我国政务信息化建设史上实为少见。该项工作取得的成效，离不开各参与主体的协同配合，离不开各主体之间建立起紧密的协同创新共同体。通过对工作措施的梳理分析发现，整合共享工程主要包括明确具体目标、理清利益关系、制定系列政策、开展督查指导、打造同一平台、完善协同机制等6项重点措施，通过这一系列工作，将各地方、各部门打造形成了一个跨部门、跨地区的协同创新共同体体系，为各项工作顺利开展奠定了坚实基础。政务信息系统整合共享协同创新共同体如图1所示。

图1政务信息系统整合共享协同创新共同体（国务院机构职能调整之前）

2.1明确共同目标，客观上激励了各参与主体

整合共享工程实施的全过程，都是按照既定的目标分步推进的。2017年5月印发的《政务信息系统整合共享实施方案》，制定了到2017年底和2018年6月的两个阶段性任务目标。为确保 2017年底前取得明显成效，8月又进一步明确任务、细化责任，提出到2017年9月底前，全面摸清政务部门信息系统和数据情况，加快部门内部信息系统清理，到12月底前，各部门、各地区信息系统实现互联互通，重点领域数据实现共享，并提出了加快消除“僵尸”信息系统、加快部门内部信息系统整合、推动重点领域信息共享、接入统一数据共享交换平台等11项重点任务。两份政策文件的发布实施，客观上为各项工作的开展提供了指导和依据，激励着各地方、各部门履行职责、按期完成任务。

2.2拥有共同利益，主观上激励了参与主体

推动整合共享工程，无论是对各级政府还是企业、研究机构，都具有价值利益的一致性。通过清理“僵尸”系统，政府节约了运维经费、节省了人力；通过同一平台将政务信息系统进行联通，实现了以数据共享支撑业务办理，提高了政务服务办事效率；通过政务数据的集中、共享和交换，有利于唤醒政务数据的价值，助力数字政府的建设。对企业而言，每一项重大的信息化工程，都是业务拓展的机会，企业能够通过承接项目扩大市场份额，增强品牌影响力，同时也有利于新一代信息技术的推广应用，为企业的数字化转型提供契机。对于高校院所，整合共享工程的推动，无疑为深入研究我国政务信息共享提供了好机会，通过专题研讨、方案设计、咨询指导、实地调研等多种方式，能够更好地了解我们信息化发展现状，了解政府推动信息化的思路特点，为学术研究、政策咨询提供一手素材。

2.3出台政策文件，客观上对参与主体进行约束

我国政府高度重视整合共享工作，李克强总理2017年12月[22]和2018年5月[23]，两次主持召开国务院常务会议,部署加快推进政务信息系统整合共享和政务服务一网通办。2017年以来，中央网信办、中央编办、国家发改委、国务院办公厅、国家标准委等相关部门和单位，印发实施了近10份政务信息系统整合共享的政策文件（见表1），从决策部署、任务分工到分组推进、试点示范，又到标准制定、平台建设，再到督导督促工作进度，形成了全方位的政策体系，对各主体开展工作进行了规范，有力推动各地区各部门加快推进整合共享，形成工作合力。

表1近年来我国出台的主要政务信息整合共享政策文件

2.4开展专项督导，主观上对参与主体进行约束

督查工作组的职责是负责对各地方及各部门任务完成情况进行督导检查，通过实地督导、电话督导、文件督导、约谈督导等多种方式，推动工作进展滞后的单位按期完成任务。为进一步提升督导效果，后期又将专家咨询组、组织推进组、技术支撑组进行跨组协同，联合相关新闻媒体单位，混编组成4个小组，协同发力，分组推进、包干负责，采取驻点办公等方式进行督导，协调相关部委组建8个督导组，督导、指导进展迟缓的地区和部门[24]。其中的一个调研小组，在工作启动半年时间内，就前后分3轮8次赴浙江、河南和广东进行实地调研督导[25]。同时，采取签责任书、约谈通报等超常规措施，让各部门、地方主管领导签订任务书，约谈工作进度缓慢的部门及地方，查找问题，督促解决，确保各项任务的分解落实到位、按时保质完成。在国家层面督导工作的推动下，地方政府也逐渐重视起来，积极开展自查自纠工作，多个省份在省领导或省级主管部门带领下，对全省、代表地市及区县的政务信息系统整合共享开展督查督导，查找问题、推进解决。

2.5打造统一平台，客观层面进行统筹

数据共享交换平台是实现“数据多跑路”的核心技术支撑，构建全国统一、多级互联的数据共享交换平台体系，实现跨层级、跨地域、跨部门的数据调度能力，有利于及时响应各地方、各部门数据服务需求。通过提升国家统一电子政务网络支撑能力，实现了跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的服务支撑能力。通过建设国家电子政务内网数据共享交换平台，完善国家电子政务外网数据共享交换平台，构建了多级互联的数据共享交换平台体系，促进了重点领域信息向各级政府部门共享。截至2018年6月，国家数据共享交换平台在连通71个部门和32个地方的基础上，实现了供需对接服务、数据交换传输、服务接口管理等功能，国务院部门第一批数据共享责任清单确定的16个部门69项信息694个数据项，通过共享平台提供969万次查询/核验服务，实现330亿条批量数据交换[26]，为整合共享提供了有力的技术支撑、平台支撑和数据服务支撑。

2.6完善协同机制，主观层面进行统筹

为做好政务信息系统整合共享工作，由中共中央网络安全和信息化委员会办公室、中央机构编制委员会办公室、发改委、工业和信息化部、公安部、财政部等部门协同配合，建立了“1+3+1”工作机制，“1”是成立推进落实领导小组，“3”是领导小组下设组织推进组、技术支撑组、专家咨询组等3个工作组，另一个“1”是在国务院办公厅下设督查工作组。领导小组重点在工作层面、操作层面、执行层面加强统筹协调,组织推进组主要负责梳理存在的问题、协商解决方案、制定工作推进计划、推进考核工作，技术支撑组负责组织起草相关标准规范，提供技术支撑和培训指导，专家咨询组负责为各地方、各部门开展整合共享提供咨询指导工作，督查工作组负责对各地方、各部门推进整合共享情况进行督查。从2017年7月至2018年5月，相关单位先后组织召开了4次领导小组会、20多次组织推进组会议，上百场次专题工作会，协同推进跨部门、跨地区的系统清理整合和信息共享交换等工作。工作机制的建立，有效调动了各部门的积极性，有力推动了部门间的协同配合。

3 协同创新共同体能力构建模型的提出

根据协同创新理论，协同工作是在“主体—要素—过程”三者的协同中开展，需要实现多主体联盟、各过程联通、全要素连接。整合共享工程归纳出6项重点措施，构成了协同推进工作的有机体系，将政产学研等主体打造成了密切配合的协同创新共同体，成为基于协同创新视角研究整合共享工程的基础。

3.1“主体”在“主体—要素—过程”中发挥决定性作用

整合共享工程中，最具有能动性和创造性的就是各个主体，主体在协同创新中发挥决定性作用，是协同创新能否成功的关键所在。创新活动的目标需由各主体共同认可，创新活动的路径过程由各主体共同商定，创新活动的资源提供及提供多少，也由各主体确定，所以，要素的提供及实现的过程，均需主体决定。能否打造一个互信互利、风险共担、利益共享的共同体，决定着多主体间协同创新活动的成败。整合共享过程中，各种“要素”的投入均内化为各主体的具体活动中，没有细化展开；整合共享的“过程”，也根据两个阶段的时间节点按步推进，也就是说，在整个整合共享工程中，“主体”发挥着决定性作用，“要素”和“过程”居于从属性角色。各“要素”的投入是整合共享工程完成各个“过程”的前提，没有人员、技术、资金等的要素的投入，各个过程只能是空转。“要素”在各个“过程”环节中实现了自身价值，要素越充足、配置越合理，过程也就越顺畅。协同创新共同体构成及关系如图2所示。

图2协同创新共同体构成及关系

3.2政府在各主体中发挥主导作用

作为一项复杂的系统性工程，政府、企业、高校、研究机构等主体在整合共享工作中发挥了重要作用。在四个主体中，政府、尤其是国家层面，发挥了主导性作用，不仅确定了目标、任务，而且制定了时间点、路线图，在顶层设计、组织策划、全面动员、推动实施、监督考核等各环节，都发挥具有无可替代的重要作用，调动了社会各方力量、整合了全方位资源。企业的作用主要体现在具体落实方面，比如国家数据共享交换平台的建设和运维、各地方及各部门信息系统的清理整合等，高效和研究机构主要发挥决策参考作用，比如对政策文件提出建议和意见，对各地方各部门提出指导意见，对具体问题拿出解决方案等。总体来看，企业、高校、研究机构的作用，都是在政府统筹协调的前提下实现的。

3.3构建“激励—统筹—约束”协同创新共同体

梳理推进整合共享的6项主要措施，其内在逻辑规律，既包含了对主体的激励动员、也体现了对主体的约束规范，同时还发挥了统筹协调的作用，形成了“激励—统筹—约束”的共同体关系，为整合共享工程提供了有力保障。

“目标”和“利益”属于激励体系范畴。协同创新共同体，首先是一个目标共同体。客观方面，要为协同创新共同体制定一个明确的目标，所有主体要为一个共同的目标而协同配合。目标定了，各方力量才能够凝聚起来。其次，协同创新共同体也是一个利益共同体，没有共同的利益，也就失去了合作的意义。

“政策”和“督导”属于约束体系范畴。对于创新共同体，主要的约束分为两方面，一是政策约束，通过出台各类具有约束性或者法律效力的规章制度、标准规范等文件，约束各主体的行为。二是督导约束，通过组建督导组，形成督导机制，对目标任务完成情况进行监督检查，及时发现潜在的隐患，并进行有效干预，对出现的问题，则要求限期整改。

“平台”和“机制”属于统筹体系范畴。要实现各主体间有效的协同配合，必须要有得力的抓手，能够将各方统筹在一起。主观方面，要建立各主体合作的协调机制，明确各方职责、权力和义务。客观上，要建立一个技术平台，为工作开展提供技术方面的保障，平台的建立，既能够方便各方办事，也能够一定程度上增强主体对平台依赖度。

“激励—统筹—约束”模型（Encouraging-Coordinating-Constrainingmodel， ECC模型）（见图3），自身构成了一个有机统一的体系。激励是完成一项任务的必要手段，能提高主体满意和绩效。各主体在合作过程中均有自身的利益诉求，比如，政府要做出政绩、推动产业发展，企业要创造经济价值，教师和科研人员要发论文、评职称。诉求不同，利益体现就不同，需要采取合理的方式进行激励。有激励也要有约束，两者既相互制约，又相辅相成，缺一不可。激励在于激发各主体的积极性，努力朝向一个目标迈进。约束是激励作用发挥的保障，能够增加犯错的成本，让主体不敢犯错，以解决合作成员出现的偏差及动力缺乏问题。一个好的机制，必定是激励、约束兼容并包、有机统一。统筹能够为激励和约束提供基础条件，使其既具备开展工作的载体，也获得体制机制方面的保障。“激励—统筹—约束”，形成了一个有机统一的整体，成为衡量能否成为协同创新共同体的依据。

图3协同创新共同体的“激励—统筹—约束”模型（ECC模型）

4 协同创新共同体能力构建模型的应用

协同创新共同体“激励—统筹—约束”模型的提出，是基于协同创新理论，从历时1年多的全国政务信息系统整合共享实践经验提炼而出，具有一定的普适性，有助于促进多主体形成密切协同的协同创新共同体，可用于指导政府参与，尤其是政府主导的跨层级、跨部门、跨系统的复杂性系统工程。“目标—利益—政策—督导—平台—机制”6个维度，可作为研究政产学研等多主体合作的分析工具，作为衡量多主体协同能力强弱的依据。“激励—统筹—约束”模型可在以下三种场景发挥指导作用。

4.1对于即将开展的工程，重在指导

由政府主导的跨部门复杂工程，比如国家级的国家一体化大数据中心建设、区域级的数字经济建设等，在实施之前，应当参照“激励—统筹—约束”模型，完成以下6项任务：①制定明确的目标，明确时间表、路线图，激励各方朝向共同的愿景目标奋进。②理顺各方利益关系，充分关切各方利益诉求，坚持责权利匹配原则，使各方在参与过程中能够实现自身价值，获得应有的利益。③将目标任务及主要工作上升为政府的战略，以政策文件形式印发实施，要求相关政府部门履行规定的职责任务，并以此带动企业及其他社会组织参与的积极性。④从参与方中抽调人员组成督导组，对工作推进情况进行指导、监督，及时发现问题，并尽快推动解决。⑤可基于已有的信息化基础设施，建设统一的信息共享交换平台，实现各参与方信息数据的共享，为开展统计分析、研判当前形势、监测工作进展、预测发展趋势提供支撑。⑥建立跨部门的协调机制，应形成有效的工作领导机制、推进实施机制、监督机制，建立定期或不定期的工作会议制度，增强部门间协同配合力度。

4.2对于已经开展的工程，重在改进

对于已经开展的政府主导的工程，比如政务信息系统整合共享、互联网+政务服务、智慧城市建设，在实施期间，可比对“激励—统筹—约束”模型的思路，对工作进行评估改进。以政务信息系统整合共享为例，虽然取得了阶段性成效，但也存在政府间协同度不高、数据共享应用程度较低等问题，需要进一步增强协同创新共同体的协同能力。一是从利益等维度看，企业的利益上升空间很大。大数据时代，数据成为继农业时代的土地和劳动力、工业时代的技术和资本之后最关键的生产要素，将成为未来企业核心竞争力。应进一步激活数据价值，充分发挥企业的主体地位，让市场机制在整合共享工程发挥更加重要的作用，使越来越多的企业参与到整合共享工程中，将整合共享从一项政府性工程转化为企业的一项重点业务，努力探索将整合共享产业化。二是从机制维度看，整合共享工程之所以能够顺利推进，关键在于建立了强有力的协同机制，但不足在于对政策文件及行政力量的依赖性太高，内生性动力不足，可持续性较难维系。今后应更加尊重和利用市场规律，推动工作机制和组织方法实现常态化，推进整合共享工程进入“2.0阶段”，走上可持续发展之路。

4.3对于非政府主导的工程，重在转换

从整合共享工程中提炼的“激励—统筹—约束”模型，对于政府主导的工程，具有较强的指导作用，但是对于非政府主导的工程，就需要在使用时进行一定的转换。比如政策维度，非政府主导的工程，可能没有针对性的政策文件，也就是说政策维度被弱化了，客观上对各主体的约束力度可能会降低，这时如果要增强主体间的协同能力，需要在增强利益预期、完善协同机制等其他维度进行弥补。再如督导维度，企业主导的跨部门性工程，可能没有专项的督查指导，督导维度的职能转换为企业间落实各自的任务分工。

本文基于协同创新理论，通过案例研究，从政务信息系统整合共享工程实践，深化了协同创新共同体的概念，进一步拓展了协同创新理论的应用领域。通过构建协同创新共同体“激励—统筹—约束”模型，为增强多主体间的协同创新能力提供了有效分析工具，有助于破解协同创新中主体协调难度大、协同创新力度不足、运行机制不畅等问题，有利于实现多主体间长期、持续、稳定、高效合作，推动协同创新共同体形成目标共同体、价值共同体、利益共同体、组织共同体，推动跨层级、跨部门、跨地区复杂性工程取得成功。

【作者单位】： 中国人民大学信息资源管理学院 中国人民大学智慧城市研究中心 中国人民大学数据工程与知识工程教育部重点实验室 国家信息中心大数据发展部