数字如何不“打架”？数据如何多跑路？数据流动如何安全可控？在沪全国人大代表专题调研“大数据共享与安全”——
“一网通办”推进政府治理创新

■ 一位女士在徐家汇商圈“一网通办”24小时自助办理点查询信息 首席记者 刘歆 摄
特派记者 姚丽萍
大数据，人类信息化发展的新境界。
全球数据量爆发增长、海量集聚，对经济发展、社会治理、国家管理、人民生活影响重大。数字中国，要全面实施大数据战略，助力中国经济从高速增长转向高质量发展。
十三届全国人大二次会议开幕在即。过去一年，在沪全国人大代表“大数据共享与安全”专题调研实地考察上海、贵州、杭州等地大数据发展状况。其中，在政府职能转变、优化营商环境的大背景下，“一网通办”如何一步步精雕细琢出政府数据的共享与应用，实现治理体系和治理能力的现代化，备受关注。
采集 一数一源避免数字“打架”
2019年春节假期过后，申城新年施政，“营商环境”成为最受关注的时政新闻，向外界透露的鲜明信号是——营商环境没有最好，只有更好。
今年，上海将深入实施优化营商环境行动，在更大范围、更宽领域先行先试一批营商环境改革举措，进一步减轻企业负担，提升企业获得感和满意度；要持续推进一网通办，努力实现面向企业和市民的所有政务服务事项“进一网、能通办”；所有政府部门信息系统都将迁移上云，实现公共数据汇聚、互联、共享，从以部门管理为中心向以用户服务为中心转变，让数据应用更有效率、更富生命力；要以高效办成一件事为目标，系统重构部门内部操作流程、跨部门跨层级跨区域协同办事流程，持续推进业务流程革命性再造。
一网通办，关键技术是政务业务流程的革命性再造，实现再造，前提是——数据采集。
数据资源的采集与共享，正是数据开放应用的重要基础。目前，政府部门及其机构掌握的数据资源，占全社会数据总量的80%以上。世界各国政府将数据作为一种重要资产，通过制定实施一系列法律法规、战略计划、标准规范，加强数据资产的开发利用及高效治理。
调研显示，在大数据环境下，政府信息资源的来源、种类、数量、方式都发生了巨大变化，使得数据采集呈现“三大特征”——
首先，来源分散、类型多样。不仅包括传统纸质文件及缩微型出版物，也包括网络数据资源、专题数据库、电子期刊等，其中非结构化数据占比达到80%以上，且比结构化数据增长更快。
其次，快速增长、动态变化。政务信息的生产和流动加速，网络信息资源呈指数式激增，政府数据的采集面临更加动态多变的环境。
第三，工具先进、网络协同。利用自动化、智能化的信息采集工具，能快速提高信息获得与分析整理能力，并实现采集流程的网络化协同。
与“三大特征”相匹配，国家层面通过《促进大数据发展行动纲要》、《政务信息资源共享管理暂行办法》，明确了建立政府和社会互动的大数据采集机制，坚持“一数一源”、多元校核等要求。上海市2016年出台的《政务数据资源共享管理办法》，对数据采集原则、方式等作了明确规定，指出要确保数据的正确性、完整性、时效性，遵循“一数一源”、不得重复采集，以数字化方式采集、记录、存储政务数据资源等。数据采集为何要“一数一源”、多元校核、动态更新？答案是，有效避免资源多头、重复采集、标识符和名称重复，乃至“数据打架”。显然，这样的采集原则已经并将继续应用于“一网通办”。
共享 制度创新驱动数据多跑路
曾经，数据共享存在管理与政策壁垒。部门之间、地区之间的数据标准不统一、兼容性欠佳；职能部门出于责、权、利等考虑，没有及时上传应当共享的数据，而数据共享平台也缺乏相应跟踪审查机制。
调研显示，“主动共享”或“按需共享”的数据项一度为76.2%，其中“主动共享”的数据项占比仅为57%。各部门对数据资源共享关注度不高，提出共享申请的数量较低；同时对其他部门的共享需求回复不及时、数据提供不充分。
这样的格局，让“证明你妈是你妈”荒谬上演一度成为常态，让企业开办为了跑不完的“公章”不得不望洋兴叹。
政府大数据要实现部门之间的共享，打破壁垒，突破孤岛，首先要解决的一个问题是——专职的政府数据资源采集部门不缺位。同时，政府数据资源的共享，更需明确导向。政府数据资源共享，是为了满足宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务以及政府职能转变的要求。这是一项基础性、长效性的系统工程，需要持续更新积累与较高资金投入，如果没有明确的需求与应用导向，将陷入“为了采集而采集”的困境。让政府数据真正应用于社会治理和国家管理，数据共享的方式方法和规则，无疑需要一场变革。
为此，2018年10月17日，上海政务“一网通办”总门户正式上线，标志着上海政务借助“互联网+”提升行政服务效率的新飞跃。此后不久，上海首部对标公共数据管理与“一网通办”改革的行政规章——《上海市公共数据和一网通办管理办法》实施，“店小二”提高行政服务效率，有了制度保障。从此，市政府办公厅是本市公共数据和电子政务工作的主管部门，市大数据中心具体承担本市公共数据归集、整合、共享、开放、应用管理，市经信委负责指导、协调、推进公共数据开放、数据开发应用和产业发展。
如此制度创新，让“一网通办”大大提高行政效率，驱动数据多跑路，保障企业少跑腿，用政府的“辛苦指数”换取企业的“发展指数”。
安全 “立改废”保障数据流通可控
可以肯定的是，只有数据资源的流动安全可控，大数据应用发展才有前途，“一网通办”，也不例外。
最近几年，政府职能转变，各地依托大数据的汇聚及应用，“一网通办”各显神通。调研显示，杭州市依托城市大数据平台，利用城市生命体理论打造“城市数据大脑”，先行试点“交通小脑”应用，交通治堵成效明显；依托行政服务中心及办事服务App，在不动产及商事登记、投资项目审批、公民个人办事“最多跑一次”、“移动办事”方面，极大提高了治理能力和服务水平。贵州省借力“精准扶贫云”，打通17个部门和单位的数据，精准识别贫困人口、精准施策、精准管理；推动“扶贫云”与“国土资源云”、“教育云”融合，调度易地扶贫搬迁工作，实现贫困家庭子女免学费自动管理。上海市2018年4月成立市大数据中心，加强电子政务云、大数据资源平台以及全流程一体化的在线政务服务平台建设，并开展公共数据和“一网通办”相关立法。
迄今，一个事实是——“一网通办”虽风生水起却仍处于地方试点阶段。在国家层面，统一的政务服务平台建设刚起步，跨部门、跨地区政务数据的互联互通、整合应用、协同治理，有待时日。就地方而言，出于责权、保密、权限考虑，横向数据共享交互仍存在困难，税务、民航、通信等垂管部门系统相对独立，数据无法接入共享平台。
其间，尤为值得关注的是，目前大数据流通与交易、数据安全与个人信息保护，均缺乏完备的制度安排。一方面，数据服务提供者谨小慎微，制约了数据资源的有效合规使用；另一方面，对数据的非法流通、个人隐私侵犯，相应的民事、行政与刑事责任界定与衔接不够，数据安全的制度供给亟需加强。
受法律法规不完善、数据开放标准缺失、风险防范技术及机制不完备等不利因素影响，一些政府职能部门难免“没有依据不想开放，怕担责任不敢开放”，对推动数据开放共享顾虑重重，制约了数据开发的创新活力和价值提升。而让“一网通办”更便捷顺畅、安全可控，真正实现“上一网，能通办”，大数据流通的安全可控，就不能不破解制度瓶颈造成的困境。
困境如何破解？调研报告开出的“方子”也很干脆——相关法律法规亟需“立改废”，比如，现行《政府信息公开条例》已不能适应大数据发展的实际需要，数据资源的充分开放及利用，需要在责任界定、数据安全、隐私保护等方面得到法律法规的支撑和保障——让制度创新激发“一网通办”的潜能，彰显治理体系和治理能力的现代化。
记者手记
建“数据铁笼”
大数据，不仅仅是一种技术，还是一种思维方式、新型商业模式和消费模式的源泉；作为创造竞争优势和驱动可持续发展的核心资产，大数据，岂可少了高质高效管理。
对此，国际社会已有共识，加强对数据资产的全生命周期管理，《德国联邦数据保护法》、《欧盟非个人数据自由流动框架条例》以及最新实施的《欧盟通用数据保护条例》，均明确数据权益界定以及数据产生、流通、应用的监管。
目前，我国数据资产化管理已在探索实践中。其中，《贵州省大数据发展应用促进条例》先行探索，将大数据发展的目标定位、发展应用、共享开放、安全管理，以法律形式固定下来，建立“数据铁笼”，明确——需要什么数据、有没有、怎么来、怎么用，对公共权力、公共资源交易、公共资金进行全过程监管，推进信息化系统整合和大数据应用，形成政府数据资产登记、管理、交易一体化的闭环管理体系。
“数字中国”在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，闭环的“数据铁笼”，要保障的，恰恰是大数据共享和安全的初衷。