——《2018联合国电子政务调查报告》解读之五

[摘要]新技术极大地推动了各国社会生产力的发展和生产关系的重塑，为全球未来公共治理创造巨大机遇，同时也存在一些不容忽视的风险挑战。中国要借鉴新技术在国外电子政务中的创新应用情况，主动把握公共治理变革机遇，全面应对风险挑战。对此，一是要更加重视自主可控的关键技术研发，牢牢地掌握自己的“命门”；二是加快政府职能转变，推动建设人民满意的数字政府；三是进一步完善数据治理，发挥数据资源的战略价值；四是营造更加有弹性、包容性和可持续的电子政务发展环境。

[关键词] 新技术；电子政务；数据政府

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

世界科技革命开辟了人类历史的数字时代，新技术极大地推动了各国社会生产力的发展和生产关系的重塑，引发了各国在政治、经济、社会、文化等重要领域的深刻变革，显著地改变着政府、市场和社会的关系。政府如何平衡好电子政务的技术理性和公共治理的价值理性，让创新更多惠及全社会，则需要更加智慧的公共治理模式。因此应主动把握变革机遇，全面应对风险挑战，以创建人民满意的数字政府为牵引，提升国家治理现代化水平。

一、新技术在电子政务中的创新应用情况

《2018联合国电子政务调查报告》重点关注了对全球公共治理创造巨大机遇的数据智能、高性能计算和量子计算、人工智能及区块链等新技术及其在各国电子政务中的创新应用情况。

（一）各国普遍应用新技术，推动建设以用户为中心共享型、包容性的公共服务

一是发达国家致力推动建设以用户为中心共享型、包容性的公共服务模式。《2018联合国电子政务调查报告》显示，丹麦、澳大利亚、韩国、英国、新加坡、美国等发达国家一直引领公共服务模式创新。在教育领域，美国大型开放式网络课程（MOOCs）的兴起，倡导“以用户为中心、共建服务创新”理念，使得身处世界各地的人，只要能上网，就能获得优质的教育资源；在卫生保健及社会服务方面，新加坡2002年围绕用户生命周期内的人生事件捆绑相关服务，设立全球首例eCitizen门户，2018年，新加坡又进一步将eCitizen发展成为一种“一体化的公民体验、一站式公共服务商店”。英国Gov.uk更加聚焦用户行为方法和设计思维，抛弃了“多站式”方法，转向“基于智能搜索的一站式公共服务商店”；葡萄牙推出“公民商店”，把若干公共和私营实体召集到同一个空间，提供以公民为中心的服务。总的来说，这些发达国家公共服务模式是非常成功的，值得其他国家借鉴。

二是大多数发展中国家应用新技术推动数字包容，多渠道提供公共服务。《2018联合国电子政务调查报告》显示，各国在应用新技术推动数字包容方面取得了很大进步，目前80%的成员国，提供了惠及妇女、儿童、青年、残疾人、老年人、土著居民、贫困人口或其他弱势群体和社区的具体计划和倡议，而2012年该比例还不到30%。一些低收入的发展中国家和新兴经济体，在公共服务供给方面因地制宜，发挥传统的非数字渠道和数字渠道的比较优势，采用简单但非常有效的技术为目标群体提供精准服务，收到了良好的效果，走出了一条适合本国国情的可持续发展之路，他们普遍的做法是：仍以传统的邮局、电话呼叫中心、市民中心的柜台面对面服务以及电视和广播等非数字化服务供给渠道为主；同时借助互联网、大数据、云计算、物联网等新技术，大力增加数字化服务供给渠道，逐步实现公共服务的“后台”数字化和业务协同，使得这些国家公共服务供给效率得到明显提升。

（二）新技术催生新理念、新场景、新应用，驱动各国公共治理模式创新

一是公民数字身份——数字社会的先决条件。《2018联合国电子政务调查报告》指出，数字身份是公民在网络空间的信息存在的主要标志，也是构建数字社会的先决条件。全球约有11亿人没有法律身份，为了在2030年前解决这一问题，提供数字身份将成为加快这一进程的有效手段。在这方面一些发展中国家实现弯道超车，例如秘鲁政府建立了全国数字身份文件（DNIe），持证人能够签署与手写签名具有相同效力的电子文件，通过数字身份证可以享受电子投票、处理具有完全法律价值的官方文书等所有数字化公共服务。印度政府Aadhaar公民数据库项目收集了由虹膜扫描、指纹和照片组成的生物特征，向印度全国人口提供数字身份，并作为各级政府业务互动的基础。这为政府推动数字身份登记和改善社会经济成果提供了良好契机。

二是包容性的电子参与，扩大公民参与渠道和提高政府透明度。包容性的电子参与是“绝不让任何人掉队的电子政务”的理念延伸。在这方面一些发展中国家取得了显著成效，例如哥伦比亚政府创立了Crystal Urn倡议，鼓励公民电子参与，以改善公共政策决策，收到了良好的效果，扩大公民参与渠道和提高政府透明度，推动落实2030可持续发展议程目标。土耳其政府利用人工智能和机器人程序建立了一个隶属于总理的咨信呼叫中心，提供了一种快速、有效的渠道，方便公民反映与行政管理相关的要求、投诉和意见，支持公民的请求权和知情权，提高了政府透明度和响应速度。

三是提升公民数字素养，改善社会包容。《2018联合国电子政务调查报告》提出，各国应向学龄儿童普及传授数字技能，并在私营部门和公共部门人员中强化数字技能，还应率先提出数字援助倡议，以支持那些因自身原因而无法使用政府在线服务的弱势群体。一些排名靠前的国家，在提升公民数字素养方面做的都非常好，例如新加坡政府为了解决老年人中存在的教育或数字技能缺乏问题，专门设立了“银发族”资讯通信倡议（SII）计划，弥合人群差别和技能缺乏而产生的数字鸿沟。欧盟成员国普遍在提高公共部门公务员的数字技能、提升电子政务服务质量方面一直领先各国，葡萄牙政府在2017年设立了533个“公民点”计划，主要面向不适应在线环境的人，由专业服务人员提供与公共行政和私营部门相关200余项服务，提高公民数字素养，减少因移民差异、数字优先等新因素造成的数字鸿沟。

四是电子弹性助力各国有效应对灾害风险。《2018联合国电子政务调查报告》提出，电子弹性是指各国在防灾、减灾、备灾、救灾和恢复等阶段，使用人工智能、社交媒体、空间技术和地理空间信息技术，提升灾害管理的能力。一些欠发达国家在这方面做的比较好，例如不丹水文气象部（DHMS）网站主动向公众提供与气象、水文、冰雪相关的风险预警信息服务，成为该国减灾、备灾和救灾措施的重要组成部分；在一些发达国家灾害风险管理中应用人工智能，如奥地利和德国的“城市共享（City-Share)”，会在灾害发生时帮助分析社交媒体上出现的大量数据、视频、图像和文本，向社区内的志愿者组织和应急公民团体整合救济活动。另外在亚太可持续发展区域空间应用计划中，空间技术和地理信息系统，被广泛应用于评估脆弱性、减灾、防灾和救灾等方面，帮助域内国家作出及时准确的决策。

（三）新技术在我国电子政务中的创新应用情况

《2018联合国电子政务调查报告》显示，我国电子政务发展指数为0.6811，位列第65位，居于“高电子政务发展指数（EGDI）”组别，处于全球中上水平。其中，我国的在线服务指数（OSI）为0.8611，位列第34位，达到全球领先发展水平。“互联网+政务服务”成为我国政府公共服务的重要方式，也是新技术在我国电子政务中应用最广泛、最有成效的领域，因此本文重点围绕“互联网+政务服务”进行阐述。

一是一网通办，在线政务服务供给能力持续加强。各地各部门按照全国一体化在线政务服务平台统一要求，以“一网通办”为目标，以“上网是原则、不上网是例外，联网是原则、孤网是例外”为原则，广泛依托云计算、大数据和区块链技术建成区域集约化政务云、政务大数据平台和数据共享交换平台，整合对接各级网上业务办理系统、实体大厅运行系统，采用人工智能技术的智能政务机器人在办事大厅、基层社区也得到普遍应用，截至2018年年底，32个省级政务服务平台可提供1481个省本级的行政许可、行政给付、行政征收、行政确认等10类108103服务事项，基本形成“多层纵向贯通、多面横向联通”的省级一体化政务服务体系。

二是业务协同和数据共享显著提升，人民群众获得感增强。各地各部门立足“放管服”改革要求，围绕“一网办、一窗办、简化办、马上办”服务目标，推动“互联网+政务服务”从“政府供给导向”向“群众需求导向”转变，着力解决企业和群众关心的热点难点问题。截至2018年年底，在中央部委层面，消除2900多个信息孤岛，打通42个国务院部门垂直管理信息系统；国家数据共享交换平台上线运行，相关部门共享了16个重点领域的近700个数据项；“群众办事百项堵点问题疏解行动”成效初现。在地方政府层面，32个省级网上政务服务平台87.92%的事项网上在线预约预审，68.90%的事项实现“最多跑一次”；24.39%的事项实现事项不见面办理。342个地市级11325个部门的29.9万项事项基本实现“一次认证、全网通办”。

三是移动政务成为人民群众获取公共服务的新途径。截至2018年12月，我国网民规模为8.29亿，手机网民规模达8.17亿。移动政务门户、政务APP、小程序等新应用，已经成为互联网时代的重要发展方向，移动政务正逐步成为各级政府为人民群众提供服务的新途径，其中，中央政府开通了政务服务移动端和政务服务微信公众号，省级政府有29个开通了政务服务移动端、25个开通了政务服务微信公众号。“网上办、马上办、容易办”成为政务服务趋势，以公安、医疗、人社、教育等领域为重点，积极推进覆盖范围广、应用频率高的政务服务事项向移动端延伸，推动实现更多政务服务事项“掌上办”、“指尖办”，提升群众获得感。

二、当前我国电子政务面临的风险与挑战

（一）核心技术受制于人仍然是最大的隐患

尽管我国在信息领域核心技术和核心装备取得了一些“点”突破，但基本“面”上核心技术受制于人仍然是我们最大的隐患。据海关总署统计，2018年我国集成电路进口额约合3120.6亿美元，超过石油、天然气和粮食等。我国约90%的芯片和元器件，超过60%的防火墙、加密机，以及通信骨干网络中超过70%的网络设备来自国外进口，几乎涵盖了电子政务应用乃至国家信息化应用的各个环节。另外在操作系统、专业软件、大型应用软件以及其它高端技术服务等方面仍然依赖国外进口或专利，因此，我国电子政务关键信息基础设施和相关重大国计民生的重要信息系统就很难做到安全可控。核心技术受制于人，信息产业大而不强，缺乏安全可控的产业生态支撑，我国电子政务的安全发展、网络安全乃至国家安全就存在潜在风险和深层次隐患。

（二）政府职能转变不到位，很大程度上制约电子政务发展

长期以来，由于政府职能转变不到位，导致我国电子政务管理和服务的“碎片化”，电子政务支撑国家治理现代化的潜力远远没有发挥出来，主要表现在：一是“碎片化”发展格局未根本转变。以部门为中心、条块分割的电子政务管理与服务的格局没有得到根本转变，管理碎片化、业务碎片化、服务碎片化等问题依然突出，这对我国电子政务的发展模式提出了新要求。二是新业态发展导致监管失灵。互联网催生出跨行业、跨领域、跨地域的新业态、新模式，使得政府传统监管手段跟不上业务创新的速度，导致政府监管失灵。三是政府与市场的边界出现新情况、新挑战。越来越多超大规模互联网企业的生态平台，正成为全社会关键信息基础设施和应用服务的重要组成部分，无形中也承担了部分社会管理、公共服务职能，这对构建多元共建共享电子政务新生态提出了新的挑战。

（三）数据利用不充分，导致数据红利难释放

公共数据资源已在我国经济社会资源结构中占有重要地位，据估计，政府在履职过程中所掌握的全社会数据资源比重约超过80%。这些数据资源在层级、地域、系统、部门、业务等领域分布不均衡，数据质量不高和共享开放力度不足，数据无序滥用和数据资源部门化等问题严重，数据资源管理和利用的法规制度建设有待完善。尽管近年来政府在交通、教育、医疗等部分民生领域，以及广东、浙江、上海等先行地区作了探索性尝试，但我国公共数据资源管理和利用在战略引领、顶层设计、统筹机制、基础制度保障、标准规范、技术安全可控、数据跨境流动、使用监管、人才培养等方面，与国际领先国家存在明显的差距。

（四）信息化法治建设严重滞后于电子政务发展

近年来我国《网络安全法》《电信和互联网用户个人信息保护规定》等法律法规出台，但从总体上看，我国信息化法治严重滞后于电子政务发展要求，基本处于被动适应的状态。一是电子政务法律框架不完善，未能建立全面涵盖电子政务的关键信息基础设施、数据资源开发利用、信息应用与服务等对象的法律框架。二是信息化立法进程未能及时跟进，一些急用先行的法律法规未能及时出台，特别是电子政务立法、政府数据开放、数据资产立法、网络用户权利保护等方面的法律法规。三是执法能力不强，执法手段需进一步创新，执法主体、执法权限、执法标准需进一步明确。信息化法治建设，需要与国家电子政务发展同步推进，做到“于法有据”，用法治的力量引领和推动国家信息化健康发展。

（五）新技术应用的外部性导致一些社会问题

一是隐私泄露问题。政府履职中积累海量行政相对人的身份信息、行为信息、财产信息、社会关系等隐私信息，一些新技术在政府、企业、社会之间应用过程中，势必会接触到行政相对人的隐私信息，容易被掌握新技术的不良企业或个人利用，存在隐私泄露问题和信息欺诈隐患。二是信息安全问题。缺乏对新技术在电子政务应用的前置安全检查许可制度，可能存在新技术本身重大安全漏洞以及使用失范与误导，对全社会造成严重的安全隐患。三是数据鸿沟问题。在电子政务中应用新技术而产生的数字红利，公众可能会因个人禀赋、群体差异、城乡差距、地域差别等因素，导致数字红利分配不公，影响公众获得感。

三、今后我国电子政务发展的方向建议

（一）更加重视自主可控的关键技术研发，牢牢地掌握自己的“命门”

习近平总书记指出核心技术是我们最大的“命门”。要坚持国家整体安全观，发挥我国制度优势与巨大市场潜力，处理好自主与开放、政府与市场的关系，加快自主可控的关键技术研发，提高我国新技术产业的整体能力和国际竞争力。建议相关部门要在符合法规规定、保障信息安全的前提下解放思想、大胆尝试、勇于探索，在电子政务领域不断创新、取得突破；建立并完善新技术在电子政务应用的前置安全检查许可制度，加大新装备、新技术在电子政务建设中的应用，设立一批国家级电子政务科技创新实验室，在科技引领方面做有益探索，推动技术创新与公共治理变革深入融合，牢牢地掌握自己核心“命门”，筑牢我国电子政务发展和数字政府建设的“地基”。

（二）加快政府职能转变，推动建设人民满意的数字政府

贯彻以人民为中心的发展理念，是电子政务工作的出发点和落脚点。人民日益增长的美好生活需要对政府提出了多元化、综合性、高质量的新要求。新形势下，政府应深化“放管服”改革，加快推动政府职能转变，平衡好电子政务的技术理性和公共治理的价值理性，让技术创新惠及全社会，要从治理理念、观念思维、组织形态、行政流程、行政方式与手段等方面，[1]探索更加智慧的公共治理模式，推动公共治理从“管理变革”向“价值创造”跃迁，提高国家治理的有效性和整体效能，创造政府与市场、社会、公民之间的共同价值。当前，广东、江苏、浙江、上海、贵州等先行地区，分别开展“数字政府改革”[2]、“不见面审批”、“最多跑一次改革”[3]、“一网通办”等各具特色的政府数字化转型，加快数字政府建设。通过先行地区的成功探索，为全国其他地区积累可复制、可推广经验。

（三）进一步完善数据治理体系，发挥数据资源的战略价值

数据资源将成为国家的战略性核心资源，一个国家的数据资源富集程度及信息能力强弱直接影响着其在世界上的地位。目前我国处于从“数据大国”迈向“数据强国”的历史进程，必然要求推动数据治理体系和治理能力现代化，走出一条具有中国特色的数据治理之路。一是发挥制度优势，由党统揽全局、协调各方，顶层设计国家数据治理体系，推动数据资产立法工作，做到数据治理“与法有据”。[4]二是条块结合，发挥人大、政府、政协、监察、司法等部门优势，完善部门信息化职能，压实部门数据治理责任，摸清部门数据资源“家底”，打破数据孤岛，推行“一次采集、多方共享、同数同源、多方校核”的数据质量长效机制，深挖数据价值驱动业务创新，主动向社会开放数据。三是调动社会各方面的积极性，发挥各自资源优势和技术优势，实现政府、企业、社会之间数据资源的有效汇聚、高效流动和综合利用，提升政府治理现代化水平。

（四）营造更加有弹性、包容性和可持续的电子政务发展环境

构建“党委统筹有力、政府统分适度、社会广泛参与、人才法治保障”的电子政务发展格局。一是党委及其网信办，应充分利用本级电子政务统筹协调机制，切实发挥统筹协调各方的关键作用，敢于且善于协调解决好电子政务发展过程中涉及全局性、根本性的“硬骨头”。二是理顺并优化政府电子政务主管部门、大数据主管部门、业务职能部门之间，在规划审批、项目建设、经费管理、绩效评价、人力保障等方面的权责关系，形成“统分适度、权责明晰”的协作机制，即电子政务主管部门“管规划建设”、大数据主管部门“管数据”、业务职能部门“管应用”。三是充分调动社会各方面力量参与电子政务建设，开展政企、政事合作，发挥企事业单位的比较优势，拓展公众参与渠道，落实“好差评”制度，提高公众在电子政务规划、绩效评价中的话语权。四是打造一支政治过硬、信息能力过硬的人才队伍，牢牢掌握信息化发展的指挥权，[5]加强各级领导干部、信息化领军人才、专业技术人才的培训培养，提升全民数字素养和信息技能。五是加快完善相关法律框架及标准规范体系，吸纳地方实践经验上升为法律规章，狠抓相关法律规范在各地各部门的遵从落实工作。

[参考文献 ]

[1] 韩兆柱，马文娟.数字治理理论研究综述［J］.甘肃行政学院学报，2016（1）.

[2] 逯峰.广东“数字政府”的实践与探索［J］.行政管理改革，2018（11）.

[3] 袁家军：高标准创建人民满意的数字政府

[EB/OL].http://www.realestate.cei.gov.cn/file/br.aspx?id=20181217082124，2018-12-17.

[4] 王益民，刘密霞，丁艺.我国政府数据开放保障机制研究［J］.云南行政学院学报，2017（6）.

[5] 王钦敏.创新电子政务发展模式加快推动“数字中国”建设［J］.行政管理改革，2019（2）.
[作者简介]傅建平，中共中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心博士研究生。