原标题: 叩问“数字治理”的时代功用【学习贯彻党的十九届四中全会精神】
编者按
习近平总书记在就《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》起草情况向党的十九届四中全会所作说明中指出，在征求意见过程中，有关方面“建议更加重视运用人工智能、互联网、大数据等现代信息技术手段提升治理能力和治理现代化水平”。
当前，以互联网、大数据、人工智能为代表的新一代信息技术蓬勃发展，对各国经济发展、社会进步、人民生活带来重大而深远的影响。党的十八大以来，习近平总书记多次强调，要运用大数据提升国家治理现代化水平。在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，怎样懂得大数据、用好大数据，让大数据赋能“中国之治”？本期特邀学者就此展开对话。
在河北廊坊开发区智慧城市运营中心，工作人员在对数据进行分析。新华社发
本期嘉宾
中国行政体制改革研究会常务副秘书长 王露
清华大学国家治理研究院执行院长 孟庆国
北京大学政府管理学院副院长 黄璜
上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心华东政法大学基地研究员 杨嵘均
1.更好满足人民对美好生活的向往
光明智库：在您看来，运用大数据提升国家治理现代化水平，有什么重要意义，体现了怎样的时代内涵？
王露：大数据在经济社会发展中具有基础性、战略性和先导性作用，运用大数据提升国家治理现代化水平有三方面意义：一是有助于重构政府、市场、社会三者之间的关系，使国家治理结构从政府主导转向多元共治，从而建设开放的服务型政府；二是有助于推动政府从经验主义的模糊治理方式向实事求是、数据驱动的精准治理方式转变；三是通过“互联网+教育”“互联网+医疗”等，让数据多跑路、百姓少跑腿，从而提升公共服务的均等化、普惠化、便捷化水平。
孟庆国：大数据与国家治理深度融合将对政府组织再造、政务流程优化、行政审批改革等产生强烈催化。通过大数据分析，可以增强决策的科学性和行动的及时性；准确判别群众的潜在真实需求，提供精细化、个性化服务；深入了解社会态势，及时化解社会矛盾、减少风险。此外，基于各类监管信息进行大数据分析和综合研判，可以实现对市场信息的统一高效监管，实现更有预见性的风险防范。
杨嵘均：通过大数据分析了解民情、收集民意、汇聚民智，可以在获取、整合、分析各类数据的基础上，更好地回应群众关切、满足人民群众对美好生活的向往。近年来，大数据在教育、就业、社会保障、医药卫生、住房交通等领域的普及与应用，在精准扶贫、环境治理等领域的有效实践，充分证明了大数据是创新公共服务、保障和改善民生、增进人民福祉的重要推动力。
2.让数据成为政府治理的显微镜、望远镜
光明智库：我国运用大数据提升国家治理能力，有哪些举措、成效和亮点？
孟庆国：第一，大数据提升了政府决策科学化水平。北京、浙江、广东、贵州等地通过探索运用大数据资源、技术和平台，转变政府运作模式和管理模式，让数据成为政府治理的显微镜、望远镜，构建“数据说话、数据决策”的新型政府。在杭州、苏州等多个城市投入使用的“城市大脑”运用大数据直观反映城市运行状况，及时发现并反馈交通、环保、消防等各领域的问题，为城市管理者和决策者的工作提供了科学支撑。
参观者在国家大数据（贵州）综合试验区展示中心内参观。新华社发
第二，大数据优化了政府民生服务方式。浙江的“最多跑一次”、广东的“粤省事”、江苏的“不见面审批”等都是突出代表。以“粤省事”为例，通过对接政府部门100多个业务系统，可一站式查询办理541项高频服务，改变了部门之间彼此分割的状况，提高了服务效能。
第三，大数据推动“互联网+监管”模式不断创新升级。大数据分析和图像识别等技术为政务监管、公共安全等领域提供了有力支撑。比如贵州的“数据铁笼”，通过数据的平台化、关联度和聚合力共同作用，开展监督检查和技术反腐，有效改变了“靠人管理、靠人监督、靠人执行”的传统行政模式，变人为监督为数据监督，变被动监督为主动监督。
黄璜：大数据提升国家治理能力的成效，可以从以下方面来看：第一，很多地方政府都把大数据、数字政府与改善民生、优化营商环境联系起来，使大数据成为地方经济社会发展的重要支撑；第二，全国很多地方都成立了政府大数据治理机构，这些机构有编制和制度保障；第三，“互联网+政务服务”、“互联网+监管”、政务数据共享工程等都逐渐从倡议变成事实；第四，移动端正在成为数字政府的重要渠道，通过智能手机App，群众办理事务的便捷性大幅提升。
王露：大数据已经帮助政府实现了风险预警、智慧警务、智慧城管、舆情监测等许多方面的应用。比如，我最近调研的“综合涉税平台”，是面向税务部门的大数据服务产品，可以使政府既掌握第一手的纳税人经营状况，同时又通过对大量企业进行大数据综合分析，勾勒出区域经济发展的精准趋势。另一方面，海量经济行为的完整记录，使得经济数据的分析更加趋于真实，可以帮助政府实施行业动态监测，制定科学管用的政策。
3.不断提高对大数据发展规律的把握能力
光明智库：善于获取数据、分析数据、运用数据，是领导干部做好工作的基本功。近年来，政府部门在懂得大数据、用好大数据方面有哪些变化，还有哪些短板需要补齐？
黄璜：过去，一些领导干部对大数据、互联网的认识不足，现在他们已普遍认识到，在工作中要敢于并善于运用大数据。不仅包括主动利用互联网互动对话，还包括保持开放的心态，善于通过大数据、互联网提取社会意见，把有觉悟、有热情的公众吸引进来，共同参与社会治理。
当前，尽管有些干部认识到了数据的重要性，但面对大量的数据常常无从下手。我建议，在分析数据时要抱有探索精神，不要预先设置结论；同时，不能唯数据论英雄。一方面，要认识到数据不是万能的，数据分析也可能有缺陷，需要由实践来检验；另一方面，不能把数据作为检验工作绩效的唯一标准，要考虑到成本和效益的平衡，避免给基层单位和百姓增加“数据负担”。
杨嵘均：当前，领导干部在大数据思维养成、大数据本领提升等方面取得了很大进步。然而，从总体上看，还存在一些问题。
例如，“孤岛思维”仍然存在。大数据时代，不但要立足于数据的“大”和“多”，更要依赖于数据的“流”与“享”。部分领导干部仍放不下“数据开放不安全”的固有思维，挣不脱以职权为中心的部门分工体系和思维局限，造成了数据“动不起来”、无法共享。
在大数据时代，面对动态化的数据流转与大体量的数据规模，采集分析法治数据、依靠大数据开展法治等成为领导干部本领提升的重要维度，在这些方面，部分领导干部仍需加强自身素养。
孟庆国：我们在用好大数据方面还有三块短板要补齐。
一是数据基础比较薄弱。传统政务工作是以业务或事件为核心开展的，工作材料往往以档案文件的形式留存，对数据的关注程度不高。这就造成了大量政务数据资源分散在诸多文件和系统之中，难以提取。二是认识水平仍有待提高。有的地方、部门对大数据的发展规律和趋势认识不清晰，尚未把大数据和自身工作紧密结合，缺乏主动利用大数据进行治理创新的意识和勇气。同时，在汇聚数据、使用数据的过程中安全意识不强。三是数据的权责有待明确。目前，由于对数据的归属权、管理权和使用权还缺乏清晰界定，对数据流转过程中各方的责任和义务没有明确，一些地方、部门往往对能否共享数据、能否使用数据存在疑虑，对政务工作中大数据的汇聚和应用造成了阻碍。
王露：综合来看，借助大数据促进国家治理方式变革正当其时，但一些现实问题不容回避：
第一，从数据治理的历史起点来说，我国缺少建设数据强国的先发优势。互联网诞生于美国，各国虽有使用权，但却没有控制权。我们没有自主可控的硬件软件操作系统，很难保证“数据主权”，这增加了保障国家核心利益的难度。
第二，从数据治理的现实状况来说，我国数据治理能力不足。比如，数据到资产的转化率低，数据资产权属不清，数据挖掘、处理、分析和开发能力低。再如，用于规范、界定“数据主权”和数据资产的相关法律普遍缺失，缺乏有效的大数据治理法律框架。
第三，从数据治理的可能结果来说，我国面临较大的数据安全风险。目前，全球大数据战略博弈加剧，西方国家全球数据监控升级，国外一些政府利用技术的“单边垄断”和“独霸”优势，大规模收集敏感数据。一些重要商业网站上的海量用户数据如缺少必要保护，很容易造成金融风险。
4.不仅要向数据要答案，更要向数据要效益
光明智库：提升我国大数据治理的水平，还需要注意哪些问题、用好哪些力量？
孟庆国：在全球政府数字化转型浪潮中，我国“网络强国”和“数字中国”建设既面临重大机遇，也面临较大挑战，要充分利用大数据，不仅要向数据要答案，更要向数据要效益、要效率。
一是进一步与人民群众的需求紧密结合。大数据蕴含着巨大价值，其建设和应用必须要以服务人民为出发点，通过大数据了解群众的需求在哪里，为广大群众提供用得上、用得好的服务。
二是进一步与人工智能、区块链等新技术紧密结合。当前，人工智能、区块链等技术快速发展，已延伸到智能制造、物联网等领域。要进一步利用新技术，释放数据红利。
三是充分发挥各级政府和社会各方力量。在大数据“产生、管理、利用”的全生命周期中涉及多方主体，需要充分发挥多方力量，结合不同应用场景和需求，从政府部门的单一视角治理，转向多领域、多视角、多层面的大数据治理。
黄璜：在推进国家治理能力现代化中，必须把互联网放在重要位置。要高度重视人工智能技术在国家治理中的支持作用。发展人工智能要重视基础研究，提升我国人工智能产业和应用的全球核心竞争力；要重视人工智能伦理，明确人工智能应用的最终目标是让人民群众的生活变得更加美好；要优化计算资源配置，在大力发展云计算中心的同时也要注意不能盲目建设。
王露：建设数据强国，数据政策体系、数据立法体系、数据标准体系等要先行。以数据立法为例，要在数据开放和隐私保护之间权衡利弊。
要重视对“数据主权”问题的研究。对于我国来说，在服务器、软件、芯片、操作系统、移动终端、搜索引擎等关键领域让本土产品占主导具有重要战略意义，同时也是维护数据主权的必要条件。
要建设高质量的“大数据与国家治理实践案例库”。近年来，各部门、各地方涌现出很多创新性的实践案例，亟须系统梳理和总结，形成一个权威的“大数据与国家治理实践案例库”，方便全国领导干部进行借鉴和推广。
杨嵘均：在进一步提升我国大数据治理水平的过程中，要加快核心技术突破与关键人才培养。当前我国存在的大数据人才短缺、核心技术落后等短板难以适应大数据时代国家治理体系和治理能力现代化的要求。对此，要构建大数据人才培养体系，培养一批能够集成、分析数据的人才，为提高国家数据治理能力提供人才支撑。