王益民：全球电子政务发展现状与趋势
——《2018年联合国电子政务调查报告》解读之一
[摘 要] 根据《2018年联合国电子政务调查报告》，从全球范围内来看，电子政务持续发展，电子政务发展指数达到“非常高”与“高”水平的国家数量均有所增加，但各区域发展趋势仍未改变，区域间数字鸿沟依然存在。在线服务提供水平不断提高、政府数据开放程度进一步深化、移动服务供给持续优化是目前全球电子政务发展的趋势与特点。回顾并审视近年来我国电子政务发展取得的进步，把握全球趋势并借鉴优秀经验，可总结出对未来我国电子政务发展的启示。
2012年开始，联合国经社部与国家行政学院电子政务研究中心共同发布联合国电子政务调查报告中文版。《联合国电子政务调查报告》是总结研究联合国成员国电子政务发展状况的重要成果，也是了解全球电子政务发展趋势的关键依据。调查报告为世界各国提供有关数字政府发展的专业意见，以推进全球可持续发展目标的实现。2018年报告跟踪调查了联合国193个成员国电子政务发展情况，以“发展电子政务，支持向可持续和弹性社会转型”为主题，阐述了各国政府如何利用电子政务及信息技术以构建可持续和弹性社会。
一、全球电子政务发展现状
自2001年联合国首次尝试对电子政务进行标杆分析以来，电子政务在过去17年实现了飞速发展。2018年调查报告结果凸显了电子政务在全球范围持续朝着更高水平发展的积极态势。电子政务发展指数（EGDI）是电子政务三个最重要方面的标准化分数的算数平均数。这三个方面分别是：在线服务的范围及质量（在线服务指数，OSI），电信基础设施的发展状况（电信基础设施指数，TII）以及固有人力资本（人力资本指数，HCI）。每个指数都是一个综合性的指标，以0-1的数值来表示具体得分。
按照EGDI值的高低，将全球193个联合国成员国分为四个不同组别，分别是“非常高”、“高”、“中”和“低”EGDI组别，图1显示了2016年与2018年不同组别内国家的数量与所占的比例。2016年“非常高”EGDI组别有29个国家，占比为15%，2018年提高至40个国家，占比为21%；2016年“高”EGDI组别有65个国家，占比为34%，2018年提高至71个国家，占比为37%；2016年“中”EGDI组别有67个国家，占比为35%，2018年有66个国家，占比为34%；2016年“低”EGDI组别有32个国家，占比为16%，2018年降低至16个国家，占比为8%。
从2018年报告中可看出，有40个国家达到了“非常高”的发展指数，即EGDI值介于0.75至1.00，相比之下，2003年只有10个国家达到这一水平。总体来看，2018年区域EGDI均值与以往调查情况类似。2018年，欧洲（0.7727）仍凭借最高的区域EGDI值保持领先地位，其后分别是美洲（0.5898）、亚洲（0.5779）、大洋洲（0.4611），最后是非洲（0.3423）。审视以往趋势可知，自2003年以来区域位次未曾改变过。虽然很多国家都在技术领域进行了投资并取得了进步，电子政务鸿沟和数字鸿沟却仍然存在。14个获得“低”EGDI值的国家都是非洲国家，同时也是最不发达国家。在这些国家中，未来数字鸿沟极有可能会进一步加深。
电子政务高发展水平国家不断增多的同时，低发展水平国家不断减少。得益于各组成部分指数的不断提高，全球EGDI均值从2014年的0.47升至2018年的0.55。值得注意的是，在线服务指数（OSI）均值的增长速度最快，从0.39增加到0.57，平均增长40%。2014年以来，所有193个成员国都提供了不同形式的在线服务。这表明从全球范围来看，各国都在稳步改善电子政务以及公共服务的在线提供。
二、全球电子政务发展的趋势与特点
（一）在线服务提供水平不断提高
在线服务指数（OSI）用于衡量政府使用信息和通信技术在全国范围内提供公共服务的情况。从全球范围来看，在线服务提供方面的进步与EGDI得分的整体提高呈正相关，62% 的成员国的EGDI值与OSI值相符。所有193个成员国都有国家门户网站和后端系统，自动开展核心行政管理任务，改善了公共服务的获取，提高了政务透明度，完善了问责制。
1.事务性在线服务增多。2018年，三项最常用的事务性在线服务是支付公用事业费（140个国家提供）、提交所得税（139个国家提供）以及登记注册新公司（126个国家提供）。2018年排在前三位的新增在线服务是申请土地所有权登记（129个国家提供）、提交增值税（121个国家提供）和申领营业执照（104个国家提供）。2014年至2018年期间，公民可在线申领出生证的国家的数量显著增加，从2016年的44个增加到2018年的86个，几乎翻了一番。但这也只占所有联合国成员国的45%，此外，许多较贫穷的国家仍无法提供这项服务。
2.政府部门在线服务分布更广泛。各政府部门都在继续采用信息技术收集、存储、分析和分享信息。2018年调查显示，提供在线服务的国家中，除环境部门外，其他所有部门通过电子邮件、SMS/RSS推送更新、移动应用程序等形式提供的在线服务都有所增加。例如，176个国家的教育部门在线提供归档信息，而2016年只有154个国家这样做。同样，有70个国家的医疗部门提供移动应用程序和短信服务，而2016年只有65个国家。
3. 针对弱势群体的专门服务更普遍。2018年调查发现了一个积极的发展趋势，那就是越来越多的国家开始专门提供针对弱势群体的在线服务。2016年以来，向贫困人口提供专门在线服务的国家的数量增长了近两倍，向青年、妇女、移民、难民、老年人和残疾人提供专门在线服务的国家也几乎翻了一番。具体来说，目前144个国家提供了面向青年的专门在线服务，而2016年时只有88个国家；135个国家提供了面向妇女的专门在线服务，此前只有61个国家；126个国家提供了面向移民的专门在线服务，2016年时只有72个国家；提供面向老年人和残疾人的专门在线服务的国家分别从2016年的64个和66个，均增加到2018年的128个。
4. 可持续发展的政府治理更完善。2018年调查通过评估各政府平台及其在线服务，分析了各国政府为改善问责制、有效性、包容性、公开性和透明度所做的努力，这一评估有助于强化可持续发展的治理原则。总体而言，获得“非常高”EGDI值的国家普遍提供了符合治理原则的、最全面的政府网站和在线服务，“低”EGDI值的国家大都无法顾及兼具问责制、有效性、包容性、公开性和可信性的在线服务。公开、透明和具有问责制的政府的表现之一是提供参加电子采购和公开竞标流程的公共机制，包括提供电子采购平台、电子采购流程和竞标结果的公共通告，以及监督和评价电子采购合同的在线机制。2018年调查显示193个联合国成员国中的130个国家建立了电子采购平台，相比之下，2016年仅有98个。2018年，超过三分之二的成员国发布在线公共通告和竞标结果，59%的成员国提供有关监督和评价公共采购合同的信息，2016年提供此类服务的国家只占所有成员国的40%。另外，越来越多的国家开始向公众提供可针对公务员不道德行为或腐败事件进行在线报案的服务、政府职位空缺和公职部门招聘信息发布的服务以及针对公共服务的质量提出反馈意见或投诉的服务。
（二）政府数据开放程度进一步深化
1. 开放式政府数据门户网站的数量增加。开放式政府数据（OGD）可显著提高政务透明度，进而加强政府和公共机构问责制与信任度建设。公开的和可重复使用的数据促进了公共、私营和民间社会部门之间的协作，有助于改善服务供给，如教育、医疗卫生、环境、社会保障、社会福利以及金融等方面。许多国家都有专门的网站用于开放、共享数据，它们通常被称为“开放式政府数据门户网站”。另外，也有很多国家设立了OGD目录，列示了所有公众可获取的数据集，并按不同主题分类，例如环境、公共支出、医疗卫生等。
2018年调查追踪了各国通过政府网站、专门的门户网站和OGD目录向公众提供开放数据的进展情况。拥有OGD门户网站的国家的数量达到139个，占联合国成员国的72%，与2014年的46个国家和2016年的106个国家相比，进步显著。总体而言，这些门户网站中的84% 还提供了目录或元数据库，并描述了数据的概念、方法和结构。
2. 开放式政府数据门户网站的功能提升。全球范围内，开放式政府数据门户网站数量不断增加的同时，门户网站的功能性也在不断提升。提供了数据集的使用与导航指南，鼓励用户获取新的数据集、发起编程马拉松活动，促进用户使用公开数据编写网络应用。鉴于在2016年只有24%~50% 的国家提供此类功能，这一趋势可谓发展迅猛，振奋人心。
当信息以机读格式发布，在被用户获取时不存在法律障碍，并且信息可免费以普遍的或开放式的标准文件格式获得时，即可被视为开放式数据。将数据以人读和机读形式公开是促进开放式政府数据被广泛利用的重要因素。与2016年相比，越来越多的专门政府网站开始提供分部门的具体信息，如教育、医疗卫生、社会福利、劳动和环境等部门机读数据集均有所增长。
（三）移动服务供给持续优化
随着移动宽带覆盖面、移动数据流的不断扩大以及全球范围内智能手机用户的增加，各国政府都在积极地根据移动平台的需求调整电子政务服务，以便实现在任何时间、任何地点都能提供公共服务。
1.手机与宽带用户大量增加。移动服务的增加与手机用户数量的增加、固定宽带和无线宽带的逐渐普及有关。固定宽带的可获得性和用户量都平均增长了1%~2%。以每100个人为单位来看，非洲的用户从1.2人增至2.16人；亚洲的用户从8.68人增至9.51人；美洲的用户从11.03人增至12.31人；欧洲的用户从28.31人增至30.42人；大洋洲的用户从6.94人增至7.14人。过去两年来，各区域的无线宽带用户均显著增加。非洲每100人的用户人数从2016年的10.75人增至2018年的28.62人，即便该区域仍处于全球的末位。2018年，亚洲和美洲无线宽带用户量的增幅均超过一倍，其每100名居民中的用户人数分别达到68.15人和48.74人。大洋洲仅实现小幅增长，即从2016年的27.74人增至2018年的31.56人。欧洲在2018年的总用户率高达80.45人，处于全球最高水平。
2. 移动服务供给方式、途径多样化。2018年，193个成员国中通过电子邮件或丰富站点摘要（RSS）推送提供更新信息的国家和各国的政府部门的数量均有所增加。在提供移动服务或应用程序（App）的国家中的不同政府部门里，教育部门的占比最高，达到46%，之后分别是就业部门（38%），医疗卫生和环境部门（36%），以及社会保障部门（33%）。各国政府开始越来越多地使用电子邮件和RSS，以及移动App和短信服务（SMS），这表明它们致力于用科技造福所有人。更新订阅量快速扩大，移动App和SMS服务的获取途径也显著增加，有88个国家提供此类服务，相比之下，2016年只有58个国家。
三、全球电子政务对中国电子政务发展的启示
图2 2003年至2018年中国电子政务发展指数排名变化情况
随着互联网、大数据、人工智能等信息技术的发展，群众的生活方式、获取公共服务需求的方式都发生了重大的变化，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视网信事业的发展，在全国网络安全和信息化工作会议上，习近平总书记作出了一系列重要指示，为推进新时代我国电子政务发展提供了根本遵循。近几年来，中国电子政务发展指数排名总体上不断提升，2018年列居全球第65位。自2003年至2018年，中国电子政务发展指数从0.42提升至0.68；在线服务指数从0.33提升至0.86，列居全球第34位；通信基础设施指数从0.12提升至0.47；人力资本指数从0.80下降为0.71（全球人力资本指数均下降）。总体上，我国电子政务发展在各方面均取得了进步，在未来依然有很大的提升空间，把握全球电子政务发展趋势，汲取“非常高”与“高”电子政务发展指数国家的经验，可探索、总结出对我国电子政务发展的启示。
（一）加强在线服务能力，提升人民群众获得感
习近平总书记强调：要加快推进电子政务，鼓励各级政府部门打破信息壁垒、提升服务效率，让百姓少跑腿、信息多跑路，解决办事难、办事慢、办事繁的问题。为适应互联网时代信息技术迅速变革所带来的新挑战与人民群众生活方式的新转变，应不断加强在线服务能力，充分展示在线服务能力的“含金量”，即提供更加有效、更有针对性、更具多样性和个性化的在线服务，让群众少跑路、不费事、办成事，满足人民群众在线服务的需要，提升人民群众的获得感。
我国在线服务水平提升迅速，2018年我国在线服务指数列居全球第34位，由起步、推广、普及阶段，发展到了提高阶段，将来应更加注重在线公共服务事项办理过程中的用户体验，提高政府管理效率与能力。一方面，应优化整合基础在线服务网络与流程。随着在线服务的不断推广与普及，用户数量激增，网络拥堵的风险不断升高，保持政府服务网络畅通是提供优质在线服务的基础。优化网上办事的流程，便于用户网上申请、提交、查阅相应信息，开发在线咨询与服务反馈功能，及时、有效地了解群众对在线服务的需求与建议，切实加强在线服务能力。另一方面，应关注不同用户的不同需求，提供有针对性的、个性化的在线服务。尤其是对弱势群体而言，如贫困人口、偏远地区的人口、老年人、残疾人和其他网络使用能力相对较低的用户，有针对性的在线服务供给是十分必要的，着力解决弱势群体享受在线公共服务的障碍，通过影音讲解、图文说明、在线解答等方式帮助用户掌握网上办理各种事项的方法。
（二）推进政务信息资源开发利用，激发经济发展新动力
得力于各级、各地、各部门政务信息门户的建立与政务数据的深入开放，在用户获取政务信息的基础上，政务信息资源开发利用的可能性与机会大大增加，这也将成为激发经济发展新动力。推进政务信息资源开发利用，不仅要实现政务部门内部的信息资源的开发利用，也要积极探索面向社会、企业和个人的政务信息资源开发利用模式，后者对数据、信息资源的使用能够增加工业、产业、商业价值，带来促进经济增长的新动力。目前我国政务信息资源开放与利用的基础条件与环境基本形成，但是在具体的开发模式、管理方式、规范界限等问题的解决上仍然未有定论，当前还未实现对政务信息资源有效的开发与利用。
政府信息门户收集、整理、储存的数据集有着巨大的潜能和价值，其中绝大部分还未被挖掘、研究、使用。在逐步完善电子政务信息资源开放与统筹过程中，应重视推进政务信息资源开发与利用，首先要掌握全国电子政务资源的总体情况，充分了解目前各级、各地政务信息资源开发与利用的现状与存在的问题。基于全国实践情况，研究制定有关政务信息资源开发与利用的政策措施，扩大政务信息资源的开发广度与深度，提高政务信息资源的利用效率。研究、界定数据权属问题，促进数据资产化管理的实现。开展政务信息资源开发利用的试点工作，发掘地方典型案例与成功经验，进而向全国推广。
（三）增强电子政务参与程度，提高协同治理水平
习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会指出，网民来自老百姓，老百姓上了网，民意也就上了网。群众在哪儿，我们的领导干部就要到哪儿去。各级党政机关和领导干部要学会通过网络走群众路线，经常上网看看，了解群众所思所愿。我国电子政务信息公开与在线服务供给的水平不断提高，政务信息资源的积累与整合为电子政务参与提供了重要基础，提升群众用户的电子政务参与程度也是促进公众参与政策过程的重要方式之一，实现社会、企业以及个人政策意见与建议的有效表达，有利于平衡社会各方需求，提高协同治理水平。提高群众用户的电子政务参与程度，扩大群众用户的电子政务参与范围，拓展群众用户的电子政务参与渠道，基于电子政务服务平台及时、高效、广泛地收集、吸纳公众意见，保障人民本位的协同治理体系有效运作。
利用信息和通信技术提高群众用户的电子政务参与程度，使其参与到政策决策和服务的设计与供给中，形成具有参与性、包容性和商议性的参与流程，鼓励电子政务服务对象就公共事务、事项提出政策建议，扩展政府征集群众意见的方式与渠道。具体而言，就是要利用电子政务平台，提供在线政务信息，组织开展公共政务咨询，让群众用户以直接参与的方式介入到公共决策过程中。如果不能保障用户对公众信息知情权的实现，电子政务参与就将失去信息基础和参与前提，所以要保证政府信息门户电子参与工具的可用性、实用性、有效性，重视针对性信息的提供，扩大目标服务对象，尤其是向弱势群体提供专门的能够帮助其实现电子政务参与的服务与措施，逐步开展电子政务参与评估工作，了解群众在政策制定、立法等方面的参与程度与实际需要，不断提升电子政务参与程度，提高协同治理水平。
（四）维护网络安全，促进电子政务可持续发展
当今信息技术日益发展、创新，变革越发迅速，电子政务信息开放程度深化的同时，网络安全也面临着更大的威胁与挑战。网络安全是保障电子政务可持续发展的重要因素，是保障国家、政府、社会安全的关键因素。网络安全保障体系的建设，避免电子政务基础设施、网络系统与数据资源等受到损害，增强电子政务系统的修复、恢复能力，减少在风险中遭受的损失，有利于维护电子政务建设成果，保障电子政务发展的良好趋势和有利条件。加强电子政务系统网络安全的建设，应从战略角度出发，在网络初始设计阶段便要采取安全、防范措施，实现从预防到控制，从监督到惩治的全过程、全方位的网络安全保障机制。在全国范围内建立一个能够实现全面统筹协调的网络安全框架，对互联网基础设施的依赖性及脆弱性进行全面分析与评估。利用新技术增强网络安全，如建立云计算平台，以确保用户能够持续访问政府信息服务的门户系统并保存云记录，即便在设备遭到破坏时，也能够保护用户数据与隐私。
培训不充分、可获性不足以及“数字文盲”是实现电子政务网络安全的主要障碍，应加强领导干部、公务员的网络安全意识，开展必要的、适当的技能培训。各地、各级政府部门也应重视勒索病毒对用户造成的日趋严重的影响，确立电子政务服务软件和系统应用的最低安全标准与认证制度，防止政府网络感染、传播病毒，尤其是大量恶意邮件的传播。安全的电子政务系统需要不同参与部门之间的协作，从而确保设备设计的安全性，提示、帮助用户通过设备完成软件、应用、系统的更新和配置的调试。为数字化转型制定周全的行动计划，降低不确定性的风险，保证持续、及时的电子政务系统更新，以确保电子政务系统具有可持续的安全性。加强识别与应对网络攻击的技术能力，确保形成可信的、安全的电子政务系统运行环境。为确保在线服务的安全性，保护个人数据与隐私，必须改善对信息和通信技术的管理与监督，信息和通信技术的滥用将引起了国家安全、个人隐私及商业保护等方面的问题，应依照《中华人民共和国网络安全法》维护网络安全，依法打击滥用信息和通信技术实施犯罪或其他损害国家、集体、他人利益的行为。
[作者简介]王益民，中共中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心主任，国家电子政务专家委员会副主任。