“数据”首次被中央纳入生产要素，数字政务建设2.0迫在眉睫

近日，依托浙江政务服务网、浙里办APP等平台，浙江省湖州市吴兴区实现了创业企业“最多跑一次”改革，图片来源@新华社徐昱

新冠肺炎疫情期间，大数据、信息技术的应用发挥了重大作用。从疫情起始时的社会治理、公共服务，到现在社会全方位的复工复产，都与信息科技着千丝万缕的联系。

新冠病毒相关医学信息、疫情期间实时数据更新、智能化CT影像分析、高效的病毒分析检验工具、物资调配协调种种……都少不了大数据、互联网等信息科技的助力。

可以说，在之前的数字化社会建设底座上，大数据等新一代信息技术正在发挥重大作用。

但我们也必须重视疫情初期发生的一些失误。正视某部分数字政务在“履职”的过程中，所发挥的效用在某些方面不尽如人意——政务数据“信息孤岛”问题严重、区域与业务之间发展不均衡、手工填表还依旧存在、迭代缓慢……数字政务建设2.0升级迫在眉睫。

就在4月9日，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称“《意见》”）正式对外发布，这也是中央关于要素市场化配置的第一份文件。

《意见》分类提出土地、劳动力、资本、技术、数据五个要素领域改革的方向，首次把数据要素纳入进来，强调了数据作为生产要素的重要性。

《意见》指出，经过40多年改革开放，我国商品市场发育较为充分，但与此同时，土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场发育却相对滞后。这也成为当前建设高标准市场体系的一个突出短板。

数据要素首次被纳入进来，强调了数据作为生产要素的重要性。另外，也明确提出要加快培育数据要素市场，并例举了多项完善数据要素市场化配置的具体举措：通过制定出台新一批数据共享责任清单、探索建立统一的数据标准规范、支持构建多领域数据开发利用场景，全面提升数据要素价值。

在加快培育数据要素市场的具体举措当中，《意见》明确指出，要推进政府数据开放共享，加快推动各地区各部门间数据共享交换，制定出台新一批数据共享责任清单。

国家发展改革委有关负责人在回答为何将数据纳入生产要素范围时表示：“生产要素的形态随着经济发展不断变迁。土地、劳动力是农业时代重要的生产要素，之后资本成为工业时代重要的生产要素，还催生出技术、管理等更多生产要素。

随着信息经济发展，以大数据为代表的信息资源向生产要素的形态演进，数据已和其他要素一起融入经济价值创造过程，对生产力发展有广泛影响。

数据生产要素属性的提升，关系经济增长长期动力，关系国家发展未来。世界各国都把推进经济数字化作为创新发展的重要动能，在前沿技术研发、数据开放共享、隐私安全保护、人才培养等方面做出前瞻性布局。我们也要推动实体经济和数字经济融合发展，推动制造业加速向数字化、网络化、智能化发展，运用大数据提升国家治理现代化水平，提高感知、预测、防范风险的能力。

根据生产要素的重要性和时代性，意见明确要素的范畴为土地、劳动力、资本、技术、数据。将数据作为一种新型生产要素，充分发挥数据对其他要素效率的倍增作用，培育发展数据要素市场，使大数据成为推动经济高质量发展的新动能。”

重视历史：政务系统中数据不流通、“信息孤岛”等遗留问题严重

我国各省市推行大数据管理已有年头。

从2014年开始，各个省、市就已经开始成立大数据管理局/数据管理中心/大数据发展局等等。根据《2019数字政府发展报告》提供的数据，截止2019年8月，我国已有19个省级行政区成立了政府数据管理机构。

受成立时间或者地区差异等多方面因素的影响，这些数据管理机构在省与省、部门与部门之间在数据治理进度上“贫富”分化较为明显。

在2019年11月，IDC发布的《中国数字政府大数据市场厂商份额、竞争格局与佳实践，2018》报告中明确提到，2018年中国数字政府大数据市场总体规模较2017年提升了31.2%，达到47.44亿元人民币。但从市场发展态势看，中国政府数据的壁垒依旧明显。该报告写道：政府数据由其安全性考量，在数据开放、共享等领域已经取得一定效果，但是从中国整体市场发展进程看，大量地方政府在横向与纵向上依旧存在明显的数据壁垒。

除了各地建设进度不一样外，就算是数字政府建设走在前列的省市，依然存在数字政务业务发展不均衡、不能全流程办理、使用率不平衡等问题。

一些数据管理机构虽然在某种程度上打通了省、市或者部门的数据，但每个内部打通的数据单元之间最终又成为了一个个的数据烟囱，彼此之间不互通。而这样的数据烟囱所导致的问题，在疫情特殊时刻被放大了。

“我们也看到跨省、跨部门政府数据之间分享的困难，这里既可能有发展阶段、投入资源、数据质量、数据标准的差异，也有一些是服务理念的局限。”上海对外经贸大学副教授陈瑶近期表达了这一担忧。

除了一些地方在政府或者部门之间的数据不互通，在与钛媒体交流时，陈瑶教授将这种数据不互通细化到了医疗领域：“每个公立医院都有自己的信息系统，这些信息都在医院自己手上。但是城市层面的，甚至区层面都不知道每个医院发生了什么，只是听医院的口头汇报、Excel汇报，没有一个集中的平台去采集这些数据。”

在产业界，一些从事大数据相关服务的企业也发出了对数据互通的呼吁。

疫情期间，多数省市都采用大数据手段对各区人口及区域间、省际间人口流动的动态分析，以及重点区域进行疫情分析。TalkingData参与到了某一线城市重点区域疫情流动移动大屏数据监测平台的建设， TalkingDataCEO 崔晓波在亲历了建设过程后，发表了题为《大数据技术在应急事件处理中的启示》的署名文章。

“实现联防联控，建立一套完善的应急管理大数据体系是对整体综合能力的考验”，崔晓波在文中说，“‘组合拳’的建立不是一、两家企业和机构能独揽的，需要全行业、全社会配合才有可能完成。而其中，最迫切的一点是要破除信息孤岛、在保障数据安全的前提下，加强数据共享。”

他也认为，多来源、多维度的信息聚合更便于进行多方交叉验证，提高分析结论的可靠性和精确度，而据此制定的措施才能更高效。“疫情已经造成了巨大的影响和损失，需要我们尽可能全面而精准的决策。” 崔晓波说。

无论是从避免发生公共安全的角度还是从便民的角度，数据之间的互通都是数字政府未来发展的必要条件。不过，万幸的是，在疫情之下暴露出的问题已经被看见。

据陈瑶教授描述，上海市已经在尝试打通医疗大数据，目前，上海市的三甲医院每天需通过接口上报诊疗数据明细。同时，医疗数据的打通也让上海建立市民健康云成为可能，现在通过健康云，上海市民可以看到自己在上海所有公立医疗机构的化验报告，极大提升了市民就医体验。

在陈瑶看来，医疗大数据的理想状态是，数据打通后，不需要人工填报，各个医生、各个医院输入的诊疗数据通过系统自动上报省市卫健委和国家卫健委。

“通过这种统一平台集中自动汇报的方式，省市卫健委和国家卫健委可以及时了解医院的挂号情况，只要有一个病特别多，系统后台都是看得到的，这才是大数据。”陈瑶补充。

正如文章开头所言，中央层面已经开始重视数据要素市场建设。《意见》非常清晰地明确了数据要素化，强调了多项数据开放共享的应用举措，意在持续推动数字经济进程。

在解决数据互通问题上，《意见》明确提出要推进政府数据开放共享，优化经济治理基础数据库，加快推动各地区各部门间数据共享交换，制定出台新一批数据共享责任清单。

《意见》相关部分原文如下：

六、加快培育数据要素市场

（二十）推进政府数据开放共享。优化经济治理基础数据库，加快推动各地区各部门间数据共享交换，制定出台新一批数据共享责任清单。研究建立促进企业登记、交通运输、气象等公共数据开放和数据资源有效流动的制度规范。

（二十一）提升社会数据资源价值。培育数字经济新产业、新业态和新模式，支持构建农业、工业、交通、教育、安防、城市管理、公共资源交易等领域规范化数据开发利用的场景。发挥行业协会商会作用，推动人工智能、可穿戴设备、车联网、物联网等领域数据采集标准化。

（二十二）加强数据资源整合和安全保护。探索建立统一规范的数据管理制度，提高数据质量和规范性，丰富数据产品。研究根据数据性质完善产权性质。制定数据隐私保护制度和安全审查制度。推动完善适用于大数据环境下的数据分类分级安全保护制度，加强对政务数据、企业商业秘密和个人数据的保护。

正视现状：我们面临从业务数据化到数据业务化的转型阵痛

即便是在数字政务建设走在前沿的省份，在疫情中也难免会出现许多阶段性问题。

以福建省为例，钛媒体了解到，早在2017年，福建省率先实现了20个省直部门数据中心整合、建立全省审批“一张网”，此外，也在去年完成了省级统一身份认证平台，初步实现了全省“一号通认”（这也为疫情后期健康码、医保结算码、金融码三码融合码应用工作起到了决定性基础作用）。

前期政务服务平台的建设对应对突发疫情的到来起到了一定作用。

钛媒体了解到，早在2017年，福建省率先实现了20个省直部门数据中心整合。根据《2019数字政府发展报告》，2019年福建省政务数据共享平台已经整合了公安、工商、民政、人社等57个省直（中直）部门的有关法人、自然人、信用、电子证照、传感监测等多类别1700多项共计29亿条数据记录（含文件）。

除了实现全省审批“一张网”，福建在去年已经率先完成了省级统一身份认证平台——福建省社会用户实名认证授权平台，对接50个省内政务服务平台（业务系统）身份认证，初步实现了全省“一号通认”，并初步具备了“一码通行“基础条件”。疫情爆发前，福建省就已经在与卫健委合作，推进电子健康码、医保结算码和金融支付码三码融合码应用。这为疫情爆发后，福建省率先推出国内首个省级“健康码”做足了“准备”工作。

但是，另一方面，我们也会发现在应对疫情的时候，也出现了一些捉襟见肘的情况，比如很多地方的人员摸排、人员流向、物资调配等还在采用人工等传统方式。

我们面临这样的现状：数字政务建设中部分业务、流程缺失，对细分领域覆盖缺失。

我们需要承认，在疫情之前，数字政府确实在公共卫生领域的重视成都相对较低，这限制了数字政府在公共卫生领域的投入。

“重视度低一方面体现在财政经费上，财政经费的不足间接影响到医疗体系对数据采集、治理、分析等方面的投入；另一方面，也体现在数字政府领域专业人才的配置上。”陈瑶跟钛媒体谈到。以医院为例，我国目前医院管理人才培养还处于起步阶段，长远来看，医院里的各个行政部门应该在这方面配置高素质的专业管理人才。

此外，我们各政府部门虽然基本完成了业务系统的信息化建设，也就是业务数据化的阶段；但在“数字政府”发展阶段，要求办事群众/企业需求侧的满足，需要让数据更懂得业务，即数据业务化阶段，此阶段可以释放数据价值，主动推送、智慧办理相关业务。但我们回归实际来看，很多业务场景还存在手工填写表单的情况。

“智慧城市做了这么多，很多业务场景还存在手工填写表单的情况，所以从业务中抽象出规律，赋予数据智慧尤为重要。”浪潮云总裁王方说。

他曾在公开场合表示：“在疫情之前，我们都在说数字政府已经在从业务数据化向数据业务化方向发展，但疫情之后，我们发现这个过程的衔接还有很长的路要走。”

业务数据化与数据业务化是数字化转型的两个阶段，前者可以理解为业务以数据的方式存储。

比如手工填报的信息用线上的方式解决就是业务数据化，健康码就是业务数据化的典型案例；数据业务化则是业务数据化的升级阶段；比如相关部门在保证居民数据安全的情况下，利用健康码收集到的信息指导疫情防控，这是数据在业务化之后对业务端的反哺。

由于数字政府需要投入的资金、人力、物力巨大，所以数字政府项目往往需要很强的顶层设计支撑，而这种顶层设计的思路很可能是数字政府在业务数据化过程中对细分领域覆盖缺失的重要原因，因为由政府牵头的数字政府项目，它的最终用户是民众。

钛媒体从一位教育从业者那里了解到了这种用户体验与顶层设计之间的割裂：“我们每天都在填各种Excel表，学校的表、教育部的表、教委的表，反反复复的填。去年已经提交过的信息，今年再填也需要从‘0’输入。”虽然目前已经有钉钉、企业微信等这些协同办公工具，但在教育系统上一些数据还没有共享，没有统一的数据接口或者相关的系统开发。

面向未来：数字政务2.0迭代思路需要发生转变

对民众需求的不敏感，顶层设计只讲“大局”，从而造成了两个场域的不同步，这是此前数字政务面临的突出问题。因此在数字政务2.0时代，我们需要在思路上有所转变。

浪潮集团副总裁姜振华告诉钛媒体，这几年浪潮对接过很多城市的领导和企业，他们关注比较多的还是经济发展问题，希望智慧城市的建设围绕能够支撑经济发展的几个急需的专题建设，建设周期一般也要3-5年。而疫情之后，大家建设智慧城市会比较在意“快”和“实”，比如，要快速搭建疫情监测智慧系统、快速上线人口排查服务，并注重建设效果的实用性，让使用者和人民来进行效果评估。

这种“快”和“实”的需求，倒逼数字政府的底层云计算平台能够响应前端应用的多变需求，以便政府能够快速灵活地布控管理服务，“小步快跑”的互联网思维在此时变得颇为奏效。

就在不久前，在上海市政府新闻办举行的市政府新闻发布会上披露了一个消息：上海未来将开发传染病综合指数，加强数据分析利用，探索主动发现和风险预警，加强基于人工智能开发的传染病监测模型。并将公共卫生安全纳入中小学教学内容。这是“随需而动”的范例。

而且，在随需而动之外，数字政府的建设也必须有“高度”，必须有一定的预见性，必须对先进的信息技术具备敏感度。

“健康码”就是这次疫情中“脱颖而出”的新事物。钛媒体在《健康码是个被忽视的奇点事件》一文中写道，与信息高度融合的“强信息人”，结合无处不在的连接形成跨组织协同，可以在很大程度上消除大组织、大社会信息传递的低效和歪曲。在健康码背后，人们传递信息的方式转变，已经在潜移默化的影响数字政务迭代的思路。

这其实就是互联网巨头参与到数字政务当中的最大价值——给上层提供一个新的迭代思路。

而从另一方面来讲，配合着信息时代，“数字政府”的定位、职能也必将发生变化。采用何种手段建设数字政府、朝哪个方向建设数字政务也应该根据政府职能的转变随需而动，持续迭代。

“我们也可以将数字政府建设需求的变化，进一步理解为数字政府职能的变化。”

贵州大学公共管理学院院长、贵州基层社会治理创新高端智库研究员黄其松在日前发表的《充分发挥数字政府作用，着力提升治理现代化水平》一文提到了这一观点。

他说：“在相当长的一段时间里，政府决策不科学、服务水平不高，尤其是行政审批程序烦琐复杂、行政效率不高，民众办事跑腿多、满意度低，是我国各级地方政府治理存在的主要问题。而随着经济社会快速发展，公众对政府服务需求越来越高，政府需要解决‘管什么、如何管、管得好’的问题，这涉及政府的职能。”

更重要的是，无论是民众，还是政策制定者都必须意识到，数字政务（甚至可以上升到数字社会）是一个动态的过程，需要不断迭代、纠错、更新，也需要参与者不断的完善、滋养，不是一朝一夕就可以完成的，更不可以用“项目”来衡量。好在，转变已经开始发生。（秦聪慧）