构建政务服务共同体——政务服务数字化转型探究

[摘要]政务服务作为践行党的根本宗旨的“最后一公里”，事关人民群众切身利益。推动政务服务数字化转型不仅是一个行政问题，更是一个政治问题。本文从价值共创视阈剖析政务服务生态系统数字化转型的基本内涵，在此基础上进一步探究其数字化转型的“共同体”目标形态、路径构建、动力系统及控制手段等内容。

[关键词]公共价值；政务服务共同体；政务服务生态系统数字化转型

[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]2095―7270(2020)03―0071―05

[作者简介]傅建平，中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心博士研究生。

新时代，数字技术创新应用深刻地改变着政府、社会和市场原有边界，影响着各国政治、经济、社会、文化等方方面面，推动各个领域数字化转型。[1]党的十八大以来，以“放管服”改革促转型推进政府治理现代化，全国上下开展“互联网+政务服务”建设，拉开了政务服务生态系统数字化转型大幕，形成了良好的工作格局，人民群众获得感不断增强。当前，我国政务服务生态系统数字化转型进入“船到中流浪更急”关键时期，亟须深入探究其目标形态和过程机理，以推动相关理论建设和实践探索。

一、政务服务生态系统数字化转型的内涵辨析

“政务服务数字化转型”即“政务服务生态系统数字化转型”，是我国“建设人民满意的服务型政府”的应有之义。“政务服务生态系统”是转型对象，“数字化”是转型手段，“转”代表转型过程机理，“型”代表转型目标形态。

（一）政务服务生态系统内涵界定

“政务服务”的前身是“行政审批”或者“行政审批服务”，具有权威性、公共性、服务性、合作性和生态性等本质属性。它与公共管理学中一般意义的“公共服务”概念有所区别，二者是包含与被包含关系，前者较后者的内涵更广，除了包括教育、医疗、社会保障、就业和住房保障等基本公共服务，还包括为了维持社会稳定、保障人民群众生存发展权所设置的行政许可、行政处罚、行政给付等行政审批事项。政务服务生态系统是以政府部门、社会公众、市场主体为供需主体，围绕“政务服务”这个客体，形成复杂的利益和价值关系网络。各个供需主体凭借各自的资源禀赋、社会分工、运作能力、价值贡献等资源形成各自“生态位宽度”及其“原始生态位”和“现实生态位”。

（二）政务服务生态系统数字化转型内涵剖析

“政务服务数字化转型”包括两层含义，即“政务服务数字化”和“政务服务生态系统数字化转型”。其中，前者强调借助数字技术实现政务服务供给流程、供给内容、供给方式等数字化。后者强调将政府、社会和市场的公共价值期望与公共部门的使命目标、战略管理、组织形态及交付模式有机联系起来，推动政务服务由“管理效率导向”到“价值共创导向”的转型，打破长久以来“管理导向”形成的公共利益部门化、部门利益职能化、政务服务条块化等管理困境，实现数字化的技术理性和政务服务的价值理性的统一。[2]

（三）政务服务生态系统数字化转型的理论分析框架

控制论认为，剥离客观事物各自的质态特点后，无论是自动机器、神经系统、生命系统，还是政治系统、经济系统、社会系统，都可以看作是一个基于信息反馈的自动控制系统。政务服务生态系统属于政治系统中的一个子系统，具备输入与输出、目标与过程等控制系统的基本构成要素，因此可适用控制论的思想和方法来构建理论分析框架，探究政务服务生态系统数字化转型的过程机理。该框架是基于信息反馈的自动控制系统，由目标形态、路径建构、动力系统、控制手段及转型背景等部分构成（见图1）。

该框架立足我国公共管理实践环境，将公共价值理论的基本原理同我国政务服务生态系统数字化转型具体实际相结合[3]，以“政务服务共同体”为目标形态，以“价值共创—组织变革—数字赋能”所构成的政务服务公共价值战略三角博弈过程为路径建构，以“政务服务共同体成熟度”评价为控制手段，以社会主要矛盾转化为原动力、以行政体制改革为直接动力，持续推动政务服务生态系统数字化转型发展。

二、政务服务共同体的目标形态

目标是行动的先导。从哲学上讲“共同体”强调事物的同一性，描述了一种客观存在状态和一种价值目标。“政务服务共同体”描述了基于公共价值的政务服务生态系统数字化转型后的一种客观存在状态和价值目标形态，具有丰富的理论意涵：

（一）政务服务共同体主体与客体的价值关系

人民是改革的主体、人民是权力的主体、人民是评判的主体，“以人民为中心”的发展思想体现马克思人民主体理论与当今中国社会现实高度耦合。政务服务共同体以“人民”为主体视域、以“政务服务”为客体对象，强调发挥人民的主体性、能动性、创造性，“人民”主体与“政务服务”客体之间的价值关系主要体现在，价值的人民主体性与人民价值需要的多样性的辩证统一关系，统一于政务服务生态系统数字化转型实践活动，统一于政务服务共同体目标形态，最终统一于人的全面自由发展。

（二）政务服务共同体的组织框架

以“共同体”为主体与客体价值关系的组织框架，发挥政府、社会、市场等价值共创主体的比较优势，构建政务服务责任共同体、价值共同体和利益共同体。其中，“公共利益均衡”是政务服务共同体发展的物质前提。“公共责任共担”是政务服务共同体发展的伦理承诺。单个主体应跳出“单打独斗、各自为战”的路径依赖，着眼政务服务共同体的整体效能，发挥整体合力，精准自我个体定位，聚焦共同体目标，恪守共同体机制规则，承担对共同体的责任，为共同体发展贡献价值。“公共价值共创”是政务服务共同体发展的精神支撑。“人民满意”是共同体的核心价值，而“公正、效率、质量、透明、参与、回应”则是共同体的基本价值集合。价值共创是让共同体中每个主体都成为政务服务共同体的参与者、贡献者、受益者，实现从“利益相关者影响”到“利益相关者参与”的实质性转变，创造更多公共价值。

（三）政务服务共同体的关键能力

不同国家或同一个国家的不同历史阶段和历史时期，政府部门、社会公众和市场主体的能力配置结构、权重选择以及强弱程度存在不同。在数字化条件下，政府信息能力、社会公众数字素养、市场主体创新能力构成了政务服务共同体的关键能力。其中，政府信息能力的本质是执政能力[4]，是推动政府职能转变和政府数字化转型的重要动力，已成为政府能力中不可或缺的组成部分，并在政府能力构成中的权重和影响力不断上升。其内在表现为数字化领导力[5]、数据治理能力和在线服务能力的综合；外在表现为在线服务的效能、公共管理的效率、社会公众满意度、营商环境优化的综合。而不断提高的社会公众数字素养和市场主体创新能力又会倒逼政府信息能力的提升，三者只有形成合力才能共同推动政务服务共同体不断走向成熟。

（四）政务服务共同体的公共价值链

政务服务公共价值链实现由“抽象的公共价值”到“具体的公共价值集合”，再到“价值创造与实现”有机演绎，体现了价值共创过程与价值共创结果的动态平衡。[6]政务服务公共价值链包括“两过程三环节”，即“价值创造”“价值实现”两个过程和“投入、产出、结果”三个重要环节构成。其中，“价值创造过程”分为投入、产出两个环节。在投入环节，注重公众参与及公共需求的导入，依法合理配置公共权力和公共资源的投入，评估和控制公共成本；提高政务服务共同体的关键能力，加大政府部门之间的业务协同以及与社会、市场之间协作，持续优化政务服务生态网络；加大信息公开和数据开放，增加政务服务价值创造过程的透明度；提高保障公众平等参与和监督政务服务价值共创过程，从根本上提升政务服务质量与效能。在产出环节，体现在以主动化、数字化、整体化、智能化为特征的在线服务能力提升，高质量、高价值政务服务/产品的产出。“价值实现过程”的结果环节，将高质量、高价值政务服务/产品，通过政务服务生态网络传递到价值共创主体，首先满足其公共需求，进而实现政治、经济、社会、文化、生态等公共领域的“价值再传递”和“价值再扩散”。

三、政务服务生态系统数字化转型的路径

政务服务生态系统数字化转型路径建构过程实质上是“价值共创—组织变革—数字赋能”所构成政务服务公共价值战略三角的博弈过程。价值共创、组织变革、数字赋能三者之间具有紧密的逻辑关联，“价值共创”是核心，“组织变革”是保障，“数字赋能”是支撑，创造公共价值是“组织变革”的价值追求，“价值共创”为“组织变革”提供了理念引领和实践方向，“数字赋能”为“组织变革”提供了技术支撑和工具革新，而“组织变革”也为“价值共创”和“数字赋能”开辟实践空间、提供现实载体，三者相互作用、相互支撑、统一于政务服务生态系统数字化转型实践。

（一）以价值共创为引领

政务服务生态系统中“生产者”和“消费者”的认知、行为、期望和利益，都会以某种形式共同影响数字化转型进程。政务服务公共价值共创诉求是一个由政治价值、社会价值、经济价值等构成的多维度、多层次、多元化集合。例如政府决策者的公共诉求侧重于公共价值的战略管理和政治价值实现，政策制定者侧重政务服务的社会价值实现，政府各部门侧重依法履职、兼顾公平与效率，社会各阶层侧重政务服务的公平性、服务价值、服务质量和服务效率，市场各行业需要政务服务营造的良好营商环境促进各类市场组织干事创业，技术服务商侧重通过帮助政务服务数字化转型实现其经济利益。根据利益均衡理论中平等对待原则和整体利益最大化原则，只有当利益相关者的公共价值集合，通过利益均衡处理后达成公共价值共识，以此共识引领和驱动政务服务生态系统数字化转型，才能确保实现政务服务公共价值的最大化。

（二）以组织变革为保障

组织变革是指组织根据内外部环境的变化，主动对组织的管理理念、工作方式、组织结构、人员配备、组织文化及技术等组织要素进行调整、改进和革新的过程，也是多种因素相互作用、相互调整的动态过程，呈现螺旋式上升和渐进式推进的特征。我国数字化转型的发展环境正处于经济转轨、社会转型的“三期叠加”复杂状态。历史上长期高度集权的政府治理模式惯性，使得政府职能向服务型转变面临诸多挑战，在政府服务职能还未得到充分强化的同时，又面临着政务服务生态系统数字化转型的问题，加之领导干部对数字化转型组织变革的数字化领导力、广大公务员的数字能力和社会公众的数字能力素养均有待提升。因此，在这种公共管理实践环境下，推动政府、社会和市场组织变革，加快数字化转型，最重要的是政府部门应打破原有封闭的运作，开放组织边界，通过跨部门不同层次的互动，以及与政务服务利益相关方形成共生关系，为社会公众和市场主体提供有价值的产品和服务，并将其纳入价值创造过程，与之深度互动交流，满足其个性化需求。这需要平衡各利益相关方的公共利益，完善公共诉求表达与整合机制，统筹政府内部与政府之间、社会各阶层、市场各行业之间的公共诉求，以更加宽广的视角推动政务服务生态系统数字化转型，变“政府唱独角戏”为“多元参与的大合唱”。

（三）以数字赋能为支撑

通过推动数字化转型为特征的组织变革来激发个体或组织的内生动力和能量，强调多元主体有效参与实现价值共创的新型管理方式和手段。赋能过程由结构赋能、心理赋能和资源赋能构成。在数字化背景下，数字技术的应用贯穿于组织变革全过程，组织变革一般会涉及政府、社会和市场等各类组织的数字化转型，组织变革过程主要体现在数字化技术与组织要素不断融合、双向作用影响的过程。一是数字赋能多元治理主体大规模在线互动和有效协作，推动从行政权力有效配置走向数据资源有效运用，推动政府线下与线上的深度融合、有效衔接、相互补充和政府服务质量和服务效率的提升，推动政府组织方式从传统的等级科层制走向扁平化、开放式的网络型结构，发挥行政机制、市场机制、社会机制的比较优势实现价值协同。二是数字赋能各个价值共创主体数字能力的提升和全方位智能服务体验，实现数据驱动决策、管理、服务和监督闭环；使政府与社会公众、市场主体零距离、在线参与，有效降低沟通成本，了解用户诉求并快速响应，精准施策发力，提供端到端的精准服务，推动快速多变、高度个性化的用户需求落地，为社会公众和市场主体提供“精准化”和“主动化”的全方位服务体验，不断提升公众满意度。

四、政务服务生态系统数字化转型的动力系统与控制手段

（一）数字化转型的动力系统

政务服务生态系统数字化转型动力是一种综合性动力系统。其中，一是以社会主要矛盾转化为政务服务生态系统数字化转型的原动力。在社会有机体的无数矛盾中，生产力和生产关系的矛盾，经济基础和上层建筑的矛盾，起着本源的总制动作用。新时代，数字化技术正深刻融入经济社会各层面各领域，极大地推动了社会生产力的发展和生产关系的重塑，科技生产力成为主导人类社会发展最重要的生产力。它推动了公共需求多样化、公共服务精细化、公共问题复杂化和公共治理多元化，引发了在政治、经济、社会、文化等重要领域的深刻变革，推进政府、社会、市场全面数字化转型，促进生产力的数字化、信息化、知识化，提高政府行政效率和透明度，营造良好的市场营商环境和供给高质量的公共服务/产品，进一步解放和发展社会生产力、科技生产力、数据生产力。二是以行政体制改革为直接动力，将行政改革的效能转化为推动政务服务生态系统数字化转型的动能。行政体制改革是上层建筑主动适应经济基础变化的一场深刻自我革命，需要用联系的、发展的眼光分析和统筹处理政府职能要求与政府治理能力的关系、政府治理能力与政府治理方式的关系、行政效率与公平的关系、政府管制与社会参与的关系、公共服务供给质量与效率的关系、中央与地方的关系、部门职能化与跨部门协同的关系。深化行政体制改革为服务型政府建设开辟了广阔的体制空间和实践空间，也为政务服务生态系统数字化转型创造了良好条件。因此，以改革促转型，以转型成效来展现和巩固改革成果，行政改革的效能转化为推动政务服务生态系统数字化转型的动能。

（二）数字化转型的控制手段

控制手段是评价和控制目标实现的重要手段，也是政务服务数字化转型必不可少的落脚点。政务服务数字化转型的程度与绩效评价的力度显著相关。当前相关评价体系“技术偏好”“供给偏好”导向突出却缺乏“公共价值偏好”，对技术性指标关注过多，过于偏重效率、数量、成本等直接产出，缺乏注重服务导向和公共价值实现的全面评估体系建设。[7]因此，应以“公共价值偏好”为评价导向，构建政务服务共同体成熟度测度模型，以政务服务数字化转型的动态过程为评价对象，从数字化转型发展和价值产生的客观规律出发，涵盖公共权力及资源投入、公共服务及产品产出和对公共领域的价值影响的政务服务全过程，建立一系列关键过程域、过程能力和过程成熟度评价指标体系，对数字化转型成效测量、过程改进和能力提升，持续提升政务服务共同体的成熟程度和水平，以达到政务服务生态系统数字化转型所追求的最终“政务服务共同体”目标形态。

从根本上讲，新时代基于公共价值的政务服务生态系统数字化转型正推动着公共管理体系变革与数字技术体系赋能的深度融合，又将开辟一条新的公共管理途径和一种新的回归“价值本位”的公共治理范式。本研究尝试跳出当前大多数对政务服务数字化转型研究的“技术偏好”，突出强调“价值偏好”和政务服务生态系统建设，进行了一次有益的探索，希望为后续研究抛砖引玉，期待能够在以下方面继续深入研究：一是政务服务共同体目标形态内涵与外延的深化研究，如政务服务共同体的价值链与价值共创机制研究、跨区域跨层级政务服务共同体建设等。二是政务服务共同体价值贡献评价体系构建完善，如兼顾宏观和微观的投入产出情况和公共价值实现程度，对公共资源和公共权力投入、多元主体数字化能力提升、公共价值绩效产出的定量分析，以及政务服务共同体价值贡献度评价与基于公共价值的政府绩效管理创新的关系研究。三是政务服务共同体与数字政府改革、服务型政府建设、社会治理创新的深度融合研究等。

[注释]

[1]傅建平.新技术在电子政务中的创新应用及对中国的启示[J].行政管理改革,2019,117(05):61-66.

[2]陈振明．战略管理的实施与公共价值的创造——评穆尔的《创造公共价值:政府中的战略管理》[J].东南学术，2006（2）:27-34.

[3]韩兆柱，翟文康．公共价值管理理论在中国语境下的应用研究[J]．公共管理与政策评论，2016（4）:22-29．

[4]王钦敏.发展电子政务是提升国家治理能力的重要抓手[N].学习时报，2019-12-18(01).

[5]吴玲伟.互联网时代的领导力转型[J].清华管理评论，2015（4）:61-65.

[6]Nabatchi,T.Publicvaluesframesinadministrationandgovernance[J].PerspectivesonPublicManagementandGovernance(1),59-72.

[7]Moore,M.H.Creatingpublicvalue:Strategicmanagementingovernment[M].Cambridge,MA:HarvardUniversityPress.