摘 要:随着国家治理现代化进程的推进，网格化管理的内涵和外延不断拓展，功能不断增强。同时伴随着管理升级为服务，网格化管理迈向了网格化治理。但是，其多元主体结构尚且需要完善，参与主体的权责利也需要有效的界定机制。走向标准化、规范化和精准化，是其面临的最大难题。

关键词:网格化治理 多元主体 权责利

【中图分类号】D630 【文献标识码】A

网格化管理是发端于水电行业领域，兴起在社会管理领域的社会创新，[1]最初旨在为实现社区治安防控信息化划定以万米为单位的网格，成为基层政权机构打破条块分割障碍的组织创新。

随着国家治理现代化进程的推进，网格化管理的内涵和外延不断拓展，功能不断增强。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”。2017年《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出，“促进基层群众自治与网格化服务管理有效衔接”。2018年中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》中，再次强调“探索以网格化管理为抓手，推动基层服务和管理精细化精准化”。特别是新冠肺炎疫情防控的成功经验表明，网格化管理不仅成为社区治安防控的抓手，同时也成为社会资源下沉、公共服务供给、多元主体参与的重要平台和创新机制，伴随管理升级为服务，网格化管理迈向了网格化治理。但是，由于诸多因素的限制，真正实现网格化社会治理，还存在很多障碍和困境，本文仅就其中的参与主体困境加以阐述。

网格化治理的多元主体结构尚需完善

网格化治理中多元主体能力不足

多元主体的参与是网格化治理题中应有之义，网格化治理主体在市场化、社会化服务力量介入后，居委会、业委会、物业公司、警务室、社区居民等都具备了治理主体属性。[2]在新冠肺炎疫情防控中，社区党组织、社区自治组织、社区卫生服务机构、社区物业服务企业、社区经济社会组织积极协同；在防控网格中，社区工作者、社区医务人员、下沉人员、基层民警、其他社区工作人员、入境人员工作（接待）单位代表和入住酒店工作人员、社会工作者、社区志愿者、社区居民广泛参与。网格中只有聚集了成熟的多种参与主体，如成熟的居委会（村委会）、活跃于不同领域的社会组织、充满志愿精神的社区志愿者、履行社会责任的企业等多元主体，才能形成社会资源的整合，形成基层协同治理。

尽管目前我国基层群众自治组织发展取得长足进步，社会组织发展经历了从数量增长走向提质增效的阶段，志愿者和志愿服务组织快速发展，企业社会责任运动从1.0走向了2.0、3.0甚至4.0，但是从总体上看，基层治理及网格中的多元主体还是以政府为主，行政力量是最关键作用；基层自治组织的运作和管理，存在行政导向，基层群众自治能力有待提升；面向社区服务的社会组织能力还很薄弱，结构较为单一；企业特别是中小企业参与网格化治理的意识和能力还良莠不齐，多元主体的治理结构尚不成熟。

有“格”无“网”，网格化治理多元主体间的互动机制有待完善

网格中的“格”容易划定，网格中的“网”形成不易，个别地方存在有“格”无“网”现象。从管理的扁平化到治理的网络化还有一定距离，某些地方的网格化治理还停留在管理的模式，缺少对“服务”的体现，抱有管制型政府的思维方式。有格有网，不仅需要上述多元主体的存在，而且也需要多元主体间形成信息共享、良性互动，真正打破条块分割，形成“横到边、纵到底、无缝隙、全覆盖”的条块联合、共驻共建状态。多元主体合作需要信息技术有效支撑，需要有与技术相匹配的人力和运作机制，同时也需要有效的共建共治共享机制和激励机制鼓励各方联动，形成资源共享、优势互补的合作治理框架。

网格化治理参与主体的权责利难以有效界定

网格化治理多元参与主体结构中，存在领域模糊交叉态势

在网格中，需要注意公共领域、私人领域与日常生活领域相互交叉和重叠的复杂状态。

公共领域中的政府及其公共行政，以及具有公共性的社会组织，与私人领域中的企业和市场以及日常生活领域中的家庭及其生活之间，虽然有根本性的不同，但是在更大的层面上，或者在更微观的视野下，公共领域、私人领域和日常生活领域的特征变得更加模糊。[3]例如，如何判断城乡社区社会组织的属性？提供何种服务的城乡社区社会组织可以直接登记？从学理上分析，应该是提供具有公共性的社区服务，同时不属于政府供给范畴的、非市场化的服务，可以直接登记。但是在界定其外延时，在各地方政府登记部门的审批实践中，又对此有着不同的理解。其背后的原因之一，是三大领域间的模糊交叉所带来的不确定性。

网格化治理主体领域模糊导致权利与责任难以有效界定

如果不能有效界定纯市场化的私人产品和纯粹的公共产品以及可以市场化的准公共产品，并予以政策区别对待和制度安排，那么就容易导致基层公共服务供给不足，或者形成公共利益和私人利益之间的冲突。网格若仍运作于管理主义时代的线性思维下，公私领域处于分离状态，其权利和责任是明确的（尽管权利与责任之间可能是分离的）。

当共建共治共享体制和机制尚未成熟时，基于管理需求的网格虽然在物理空间上边界是可以明确的，但公权与私权的边界却难以界定，如网格区域内摄像头安装的合法合规性如何界定？此外，在责任、利益范畴中，边界同样难以明确和有效限定。因此，“压实属地、部门、单位、家庭和个人责任”[4]存在一定难度。

网格化治理参与主体面临标准化、规范化、精准化难题

网络化治理参与主体间存在经济价值与社会价值冲突，导致标准化困境

不同性质的主体，其目标追求有所不同，其行为判定的标准也相应存在差异。如政府和社会组织追求社会价值的可持续性，而企业追求经济效益的可持续性。

网格中各参与主体均有着各自的可持续发展目标，因此在网格中以实施精细化、信息化、动态化、扁平化社区服务管理为目标的时候，就需要防止参与治理的不同主体间出现经济效益与社会效益的价值标准冲突。例如物业公司作为私人领域的企业这一重要主体，虽然以营利为目标，追求经济效益，为股东赚取利润，但在基层社区治理的理想状态下，物业公司是提供市场化物业服务的市场主体，同时也应该是面向社区需求提供公共服务的重要主体之一，如果完全以营利为目标，就会导致社区居民与物业公司之间的冲突。因此，物业公司应该也具有社会属性，追求社会价值的可持续性。

实践中有专家认为，物业公司应该成为社会企业（采用市场手段解决社会问题），属于公共领域范畴而不仅是单纯的私人领域的商业企业。笔者认同这种观点，以社会企业这种创新形式引导服务社区的企业是实现经济与社会价值平衡且有效可行的选择。这就需要提升市场主体如物业公司等的经济目标与社区需求有效整合的能力以及政府政策引导能力。

网格化治理多元主体间存在治理行为规范适用冲突，导致规范化困境

网格化管理来自于政府科层体系的延伸，政府及其行政行为以权力规范为主，平等主体间关系协调以法律规范为主，习惯于权力规范和法律规范体系的管理，需要与基于习俗和伦理所形成的道德规范进行整合，构建以道德规范为粘合剂的三种规范的行为标准体系。

但是，实际情况中流动性相对比较大的商品住宅小区与老旧小区和单位住宅小区不同，密切的邻里关系及共同的生活习惯与习俗尚未形成，在传统的“陌生人社会”背景下，基于习俗和伦理的道德规范在网格化治理中的规范整合作用难以体现。

此外，由于不同主体间的行为规范体系有所不同，当聚焦在特定的网格中，行为主体会出现规范适用困境。如网格员的角色定位，岗位职责、绩效考核目标与考核维度设定，都会出现规范适用冲突。在业余时间承担起网格员工作的辖区居民，与以社区专职工作者为主，楼栋长、居（村）民组长、社区民警、退休干部、志愿者为重要补充的网格员，以及通过招聘产生并签署劳动合同的网格员相比，其行为规范有明显差异，其职能、职责、考核标准、待遇等均有所不同，治理效果也会因人而异。

网格化治理存在参与主体管理能力与服务能力的不平衡，导致精准化困境

街道办事处建立健全网格区域采集信息、发现需求、排查隐患、处理问题等工作流程，[5]对于网格精准化管理具有重要作用。

虽然，当前信息技术的广泛使用，使得基层需求以及各种社会问题得以快捷准确地采集，但是，网格化治理参与主体受问题解决能力的限制和社会资源稀缺的影响，导致回应需求、提供服务的能力不足，形成管理能力与服务能力的冲突，由此出现社区服务精准化的难题。

【本文作者为华北电力大学人文学院教授、回天治理研究院社会组织研究中心主任】

注释

[1]徐敏宁、陈安国、刘东杰：《地方治理制度创新：从网格化管理到治理现代化》，《行政管理改革》，2014年第11期，第67—73页。

[2]钱全：《“多元善治”：基层网格化多元共治及实践限度——以苏南涉农社区个案为例》，《新疆社会科学》，2019年第3期，第140—147页。

[3]张康之：《社会治理的经络》，北京：社会科学文献出版社，2020年，第89页。

[4]民政部、国家卫生健康委：《新冠肺炎疫情社区防控与服务工作精准化精细化指导方案》，中华人民共和国民政部网站，2020年4月14日。

[5]北京市第十五届人民代表大会常务委员会：《北京市街道办事处条例》，北京市人民政府网站，2019年11月27日。