网格化管理以信息平台为基础，搜索、研判、回应城市基层治理问题，是城市治理实践的原创经验。从现实情况看，网格化管理特别适应于管制、应急、动员类事务，但对基层服务、协调类事务易出现“内卷化”问题，需要改变单纯行政控制的思维，走向共治的网络化治理。

网格化管理体现出技术理性追求的务实、精准、效率等目标

网格化管理模式旨在针对公共问题，打破感知发现问题与处置解决问题脱节、“条块分割”与“碎片化”、责任关系不清、回应民众需求不力及治理绩效低下等困局，使分散的条块、层级组织、跨部门乃至社区、社会组织等多元治理主体协同共治。网格化管理形成了“问题—指挥—责任—联动—反馈”闭路环，体现出技术理性追求的务实、精准、效率等管理目标。它具有以下几个特征：

第一，以信息采集与编码、问题分类为基础。网格充当了情报采集的基本单元，成为政府对属地中部件、人户、组织、业态、事件等信息进行收集、整合、控制的基础集散地。将采集的问题信息进行分类，订立任务派发、责任归属、执行流程和绩效结果的标准与依据，有利于实现精细处置。

第二，以指挥中心居间形成联动枢纽。作为数据、信息的“集散地”配置中心，政府成为城市治理平台，围绕公共问题解决，发挥着指挥、动员、统合的综合、集成作用，将信息转化为组织化的行动。

第三，以网格化单元构建基层治理的责任体系。网格作为基层最微观的管理单位，它不仅以户数编组和“包片包组”作为设立的基础，还是政府向前向下延伸管理职能的“责任田”，通过将下达给网格承担的管理任务明晰化和固定化，达到“横向到边、纵向到底、不留盲区、不留死角”的基层治理功效。

第四，以社会管理和服务事务为组团、协同的纽带。网格化管理借助网格，整合相应的社会管理与服务供给资源，在需求与供给之间建立桥梁，建立组团化的公共服务供给模式，并“倒逼”行政机关内部机构通过流程再造提高服务质量。

最后，以监督网格执行效果为反馈。网格化管理模式将执行与监督分离，运用回路的监督反馈机制以及配套的绩效考核机制，评价网格运行的成效，发现问题和短板。

“内卷化”是网格化管理运行存在的主要问题

从实践状况看，网格化管理特别适应于管制、应急、动员类事务，例如疫情期间严防死守的社区防控。但在现实运行中，受到压力型体制与人员执行因素的影响，网格化管理模式的实践与其理想的制度设计存在着一定差距，“内卷化”是执行过程出现的明显问题。

比如，基层治理功能泛化。在压力型体制驱动下，凭借趋向网格化管理“全知全能”的目标运行，管理职责不断下沉，基层承担了更多无限责任，“权责分立”间不平衡更加明显，不同层级权与责、职与能之间的关系如何梳理、划分、授权和配置，仍是制约其有效运行的关键节点，上级行政机关以及网格本身下达的命令、任务和台账、数据、报表等信息逐级分解、指标化到基层，逐步使网格管理成为行政事务与管理功能泛化的行政装置。再比如，社区公共参与和自治的空间被压缩。由于网格化管理模式偏向于自上而下的上级控制和任务下派，使得基层治理注意力更多分配给上级机关部署的任务，对社区居民事务组织与回应的调动、激励能力却不足，向社区赋权增能的效果非常有限。

总而言之，网格化管理的局限性意味着对基层服务、利益协调类事务，需要更加升级的基层治理机制。

改变单纯行政控制的思维，走向共治的网络化治理

基层治理制度的改进方向取决于制度设计者的价值理念。“以人民为中心”城市治理构成国家与基层治理制度设计的根本方向，决定了城市基层治理既要充分应用现代智能技术工具，更要坚持以人为本，充分释放基层多元主体的合作共治力量，以更加开放、有机的方式，打造对人关怀、精细高效的基层治理系统。

改变单纯行政控制的思维，走向共治的网络化治理应是基层创新治理的方向。在网格化管理基础上，网络化治理侧重三方面的努力：

首先，有赖于以解决问题为中心，聚合治理共同体的力量和能力。公共问题依然是治理的纽带，不同的是，围绕问题，基于协商讨论和价值共识，协调多元利益主体和社会资本力量，建立具有韧性和持续能力的治理模式。

其次，理顺职能关系，合理配置职责。权责关系的法定化和规范化是确立政府合理行为边界的基础，以“放管服”改革、清单制度，进一步推进层级、部门的权责归属，权责相配，保障基层治理职责履行到位。

最后，运用大数据人工智能技术优势，增强基层治理。利用更智能化的技术，在更大空间范围内提升政府整体性的能力，增进政府部门间的信息共享和“一网通办”，整合各种平台和流程，建立规范的标准，助力基层实现有质量的公共服务与社会治理。

      作者系中国人民大学公共管理学院教授，国家发展与战略研究院研究员