[摘要]数字政府建设是一项系统的工程，需要革新理念、统筹规划、强化创新、稳步推进。各地在推进数字政府建设的过程中积累了丰富的经验，形成了不同的发展模式，但也面临着目标、过程和结果不清晰的问题，还需要清晰的数字政府架构、数据治理模式、公共服务创新和数字文化构建等方面的支撑。

[关键词]数字化转型；用户驱动；数字文化

[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]2095―7270(2020)02―0072―04

[作者简介]刘密霞，中共中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心副教授。

为全面落实党的十九大关于建设“网络强国、数字中国、智慧社会”的战略部署，各地积极制定数字政府发展规划，推动数字政府建设，大幅提升服务效率，优化营商环境，增强发展动力，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力支撑。党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系进行了重要部署，进一步提出了推进数字政府建设。数字政府建设成为优化营商环境、推动经济社会高质量发展的重要抓手和引擎。继广东推出数字政府建设规划以来，浙江、湖北、安徽、山东、广西等地陆续提出了数字政府建设指导文件及规划。按照中央部署，新一轮省级机构改革方案发布，截至2019年7月，已有19个省级行政区域设立了数据管理机构[1]，其中广东省政务服务数据管理局和上海市大数据中心兼具政务服务和大数据管理的职能。可见在推进数字政府建设中，各地都注重对数据进行统筹管理，充分发挥数据的作用。但数据管理机构不应只是统筹信息化建设、大数据发展规划、数据汇聚等相关工作，应推动各级政府部门、各机构逐步实现数字化转型，认清数字化转型的原因、目标、过程和结果。

一、数字政府系统架构推进政府数字化转型

数字化转型是推动数字政府建设的主要内容，不仅包括政府外部职能还包括政府内部流程的数字化转型，体现在数字化管理、数字化支撑和数字化业务三个层面，构建服务高效、治理精准、决策科学和数字适宜的整体政府。数字政府鼓励多方参与，构建政府、公众、企业和非政府组织各角色协同治理框架，形成治理主体、治理对象、治理内容、治理工具、治理方式协调的数字政府生态体系。数字化管理是与数字政府环境相匹配的管理模式，从整体到部门形成以效能为中心、以创新为驱动，以数据为核心的围绕政府整体职能推进跨部门协同、业务流程再造与新技术应用的管理机制。数字化支撑从资源、数据、技术和制度层面出发，构建数字支撑体系，提升政府整体治理能力；以平台服务模式为目标，构建云资源平台、大数据能力平台和应用支撑公共平台，为业务应用提供一体化数字资源、数据和技术能力。数字化业务是通过部门业务的数字化转型，改变政府与公众、企业和其他非政府组织者之间的关系，支撑和保障政府机构高效响应经济社会的全面数字化转型。

图1 数字政府架构

数字政府的系统架构如图1所示，以管理和技术双轮驱动作为保障体系，构建基础设施层、数据治理层、公共支撑层和业务应用层，实现面向公众的高效服务、面向领导的科学决策、面向社会的精准治理、面向生态的协同保护、面向部门的数字化转型和面向公务员的数字技能提升的数字适宜、人民满意的整体政府。技术保障体系包括标准规范、安全保障、数据驱动与运维支撑，管理保障体系包括政策法规、组织机构、评估评价与政企合作等，优化工作推进机制、建设标准规范体系、考核评估体系、技术管理体系和安全运维体系，形成数字政府统筹运行的新格局。

基础设施层以云、网、感知和安全为重点，构建推进数字化转型的数字环境。数据治理层以数据为纽带，对数据采集技术、数据共享技术、数据安全技术、数据安全标准等底层技术进行整合和集成，通过大数据能力平台、数据开放平台和大数据资源池，推动政府信息资源的按需共享、整合汇聚和安全合法利用。公共支撑层通过建设应用支撑平台、融合集成平台，提供数据使能服务、平台使能服务、开发使能服务和运维使能服务。业务应用层按照部门职能业务和跨部门综合协同业务，构建民生服务、经济发展、生态保护和文化教育类智慧应用，推动整体协同、数据驱动的政务服务、营商环境、决策保障、协同监管类综合应用，最终实现服务一体化、监管协同化、管理集约化、业务创新化、技术平台化、数据流动化，在数据共享、应用、开发中发展基于知识的社会和经济，并追求高价值的公共政策目标，推进政治、经济、社会、文化、环境全面协调发展。

二、公共部门数据利用推动政府数据治理

数字政府建设的重点是通过数字化转型和创新性战略，实现跨层级、跨地域的一体化协同，塑造更加灵活和有弹性的整体政府形象，创造可持续的公共价值。[2]设立数据管理机构是政府迎接数字时代的一项重要治理创新，是建设数字政府的重要举措，充分发挥好数据管理机构的作用，强化数据资源统筹规划、分类管理、整合共享，实现公共数据资源一体化管理，为各级政府及其部门开展大数据分析应用提供数据支撑。各地成立的数据管理机构，有的侧重对同一级别政府部门数据汇聚，但在数据如何反馈给不同的部门使用，数据管理的存储、分发和安全规则等方面还没有形成成熟的模式与机制，在解决部门信息“孤岛”和信息“烟囱”方面还没有发挥更大的价值。这需要统一的数据治理架构。

数据治理架构以推进数据资源整合利用为目标，构建数据汇聚、数据管理、数据应用、数据运维、数据评估等全生命周期的管理体系，实现数据汇聚、流通与治理，为上层业务应用提供一体化的数据和技术能力。这是数据管理部门应具备的职能，并对下级数据管理部门进行业务指导和同级业务部门提供数据服务。从整体来看，数据治理在数据汇聚的基础上形成政务大数据资源池，包括公共基础库、部门库和专题库。人口、法人、自然资源和空间地理、社会信用等构成公共基础数据库，实现各级政府数据、各渠道社会数据汇聚融合。以部门为主体，以管理服务对象基本信息、服务资源基本信息、服务行政结果基本信息为核心，在业务数据之上建设专题数据库，包括营商环境、政务服务、协同监管、城市管理、交通出行等，这是部门数据管理机构的职能。通过政务信息资源的共享与应用机制，推动数据共享申请、审核、反馈线上办理，缩短数据共享申请流程，提高数据使用效率；通过数据提取、数据关联、数据对比、数据清洗、数据融合等对数据进行处理；通过形成数据标准管理、数据资产管理、数据运维管理等规范对数据进行管控，实现主题分类、检索查询、数据订阅、智能分析等数据应用服务。

在整体数据治理架构下，各级政府的数据治理采取协调一致的战略，公共部门数据利用如图2所示，按照数据采集、数据处理、数据共享、数据再利用的流程，为政策制定、服务创新、组织管理等方面提供决策。数据再利用的机会提高了政府的预测能力、设计和提供服务的效率以及监测的能力。很多公共部门制定了数据政策，但很多政策的重点仍然是政府数据在机构之外而不是在机构内部的重用。这种情况反映了目前大多数机构对数据驱动的公共部门的普遍理解，因此数据政策局限于公开数据的形式，在网上公开发布政府数据，各项举措都符合这一目的，而不是使公共部门机构能够将数据用作关键战略资产。因此公共部门应对数据进行资产化管理，实现数据有规律地跨组织边界流动，使部门之间更容易进行交互和提供更好的服务，专注于设计和实现以数据为中心的策略和流程。

图2 公共部门数据利用

三、用户驱动的服务设计与交付创新公共服务

数字政府使得利益相关者（公众、企业、其他社会组织）在公共服务的设计和服务交付的参与中不断协同，形成数据服务生态系统，并对面临的复杂挑战提供更一致和协同的解决方案。通过打破组织壁垒，使得政府各部门间共享信息，为公众提供无缝的公共服务[3]；转变政府的行为方式，形成主动协调、密切合作的服务机制，使数字政府服务充满活力；对政府内部流程进行优化梳理，重新界定权力与责任，从而提高服务协调程度、社会效益和公众满意度。

政务服务正在实现从线下向线上的转变，但更多的还是针对政府部门的行政审批服务事项，在线服务率不断提升，有的地方达到90%以上。高比例的在线服务并不能代表着现代数字政府，数字政府需要在统一数据资源规划的基础上采用快速迭代的数据应用模式，不断创新公共服务。以前政府服务的重点往往是满足政府和政策需要，而随着时代变迁，大数据等新技术的应用，现代社会的需求逐渐被开发并得到回应。通过数字化服务设计和交付过程恰好改变了需求的方向，将满足用户需求作为工作重点，并以这种方式设计服务为用户提供实际所需。这个过程帮助服务开发团队从小规模开始，快速学习，并快速构建服务，通过减少服务故障来节省资金。构建简单、快速和清晰的以用户为中心的服务首先研究用户面临的实际需求和问题，并了解策略意图和技术约束；接着进行用户研究，了解哪种方法最有效，以更多信息获取迭代解决方案，然后允许公众在现有服务的基础上试用服务，利用他们的反馈来改进服务，最后继续运作和改进服务，逐步淘汰旧业务，巩固现有的非数字渠道。

四、数字文化的构建推动政府治理现代化

政府治理现代化离不开创新、协同的数字文化。政府的数字化转型不只单纯依靠数字化部门的推动，需要构建政府整体支持的数字化转型文化，将数字化技术应用于政府管理的方方面面，包括提高服务水平，改善与公众的互动，提高效率等。数字技术的应用不是局限在操作的数字化，更要从不同机构的性质特征着手，将数字化思维与该部门的运行机制融合，形成开放、协同、对用户关注以及灵活的处理方式，并运用数字技术促进创新和改善决策。

数字文化的构建离不开对数字化敏感的领导。他们更注重为员工培养数字技能以适应数字化进程。数字化极大地改变了领导力和治理，快速决策的要求使得决策者认为自己现有的技能要能适应公共服务的数字化。数字化成熟的机构中，员工对领导应对数字化的能力更有信心，认为领导有足够的能力来主导数字化战略，同时对技术和趋势有足够的了解。

数字文化的构建更关注用户需求，以用户为中心改善服务，倾向于适应服务对象的需求来进行数字化转变。数字技术的应用促进了部门服务的改善，数字技术使得员工能更好地与公众合作，公众参与程度比较高，拥有旨在改善公众体验和参与度的数字化战略，在其数字战略中把服务对象置于中心位置。

数字化使机构的原有文化受到挑战和改变，数字化成熟的政府部门的文化是支持数字化转型的文化，提倡创新，培育协作的工作环境，并对应对风险保持积极的态度。数字化成熟的部门将应对风险视为一种文化，创新和协作在数字化成熟中的政府部门中更流行，也因此得到更大的益处，收获更多的进步。

[注释]

[1]黄璜，孙学智.中国地方政府数据治理机构的初步研究：现状与模式[J].中国行政管理，2018.

[2]刘淑春.数字政府战略意蕴、技术构架与路径设计——基于浙江改革的实践与探索[J].中国行政管理，2018.

[3]张晓，鲍静.数字政府即平台:英国政府数字化转型战略研究及其启示[J].中国行政管理，2018.