智慧城市只是一个营销策略吗？——对话韩国首尔数字基金会主席Lee Chi Hyung教授｜WeCity专家对话

韩国作为亚洲新兴发达经济体，在科技和信息技术发展中的表现处在全球前列。借助发达的技术水平和良好的城市管理经验，韩国近年来的智慧城市建设也表现优异。尤其是作为首都的首尔，在多项著名的国际智慧城市排行中都名列前茅。首尔作为超大人口规模、超高密度的东亚城市，其经验对中国的智慧城市建设具有很大的借鉴意义。

韩国首尔数字基金会（Seoul Digital Foundation）作为韩国政府在数字技术领域的重要智库，近几年为韩国的智慧城市建设和城市创新做了大量政策研究，并为众多项目提供了资金支持。基金会主席Lee Chi Hyung教授，拥有三十年信息通信技术(ICT)行业、政府和学界的丰富实践和研究经验。

周祎旻，哈佛大学肯尼迪政府学院梅森学者，目前在腾讯研究院访问交流。

双方就智慧城市建设和城市创新的关键路径，尤其是韩国的经验进行了一次坦诚对话。本文根据英文对话内容整理。
智慧城市建设

周祎旻：我对韩国这几年在城市创新和发展中的努力感到钦佩，你们在很多方面都处在世界前列，并做了大量面向社会的开放、试错、探索。从韩国的智慧城市发展历程来看，哪些经验对大多数城市是通用的和值得借鉴的，哪些地方仍有不足？

Lee Chi Hyung：我想韩国和首尔其实都不能免俗，在智慧城市的推动中，政府通常都喜欢带领着一些它自己擅长的项目，尤其是基础设施项目。但是这些项目大多数并不是普通市民所需要和期待的，就像我们的松岛 （Songdo）智慧城市，它仅仅是一个大的建设工地。如果政府想要真正想给民众带来福祉，那么衡量政府政绩的主要指标就必须反映出民众的需求和声音。增加20%的公交线路或容量是政府的成绩，把通勤时间从40分钟缩短到30分钟才是市民的需要。同理，首尔政府目前增加5000个公共Wi-Fi热点的目标还不如把每个市民的通信资费降低3块钱。

周祎旻：这点很根本，人是城市的使用者，从人、城市居民的角度出发、为城市的使用者带来便利和价值应该成为“智慧城市”建设的共识。

Lee Chi Hyung：城市创新，即便是很小、很简单的方案，通常都能给大量市民的日常生活带来很大的影响。首尔的深夜公交（Owl Bus/猫头鹰巴士）在智慧城市行业中有很高的知名度，也激发了其它城市的模仿和比较，但它并不需要特别多的资金投入或者人力资源。所以关键在于我们从实际问题出发，尽管它们可能是小问题。

周祎旻：很多时候一些突破、进展不是靠直接去找答案，而是要提出更好的问题。

Lee ChiHyung：单独靠政府不足以解决复杂的城市问题，这需要市民、企业、研究机构、政府通力合作。但合作做起来很难因为每个机构都首先考虑自己的工作，所以设计一套有效的机制促进大家的合作是成功的条件。

周祎旻：基于韩国的经验，在城市创新的过程中，哪些事情是政府该做的，哪些该留给市场和企业去做？

Lee ChiHyung：我认为创新是由企业驱动的，政府应该为企业提供创新的有利环境—起步资金、宽松的监管、开放的数据等等。但我们也常常看到在企业做的不错的领域，政府决定参与进来却铩羽而归。韩国的一些地方政府觉得外卖程序对小餐馆的收费不合理、增加了这些餐馆的负担，于是这些政府外包了一个应用程序开发，并将这个零付费的程序推向市场——这样粗糙的服务结果显而易见。

不过，在一些领域政府的积极参与是应该鼓励的，尤其是涉及到公共利益却没有商业收益的情况下。首尔的共享单车项目和为残疾人服务的出租车就是好例子。

首尔基于大数据分析结果的深夜公交系统，满足近万人在深夜和凌晨出行的需求，获得高达近九成的市民满意度（http://susa.or.kr/en/Big-Data-in-Transportation-Policy）
具有包容性的城市

周祎旻：我的一个隐忧是，“智慧城市”只成为一个营销策略，或仅仅是一个热闹的口号。它应该成为整个社会全面拥抱创新和技术的一次机会，以此为人口中的各群体提供更好的支持。对一些群体来说，了解、掌握技术都有很大的限制和困难。怎么确保“智慧城市”在让城市变得更智慧的同时，也仍然具有它的包容性，韩国的经验是什么？

Lee ChiHyung：数字技术容易造成社会的分化分层，这是不能否定的。所以政府在其中要担起责任，关注那些无法享受到技术便利群体的状态。韩国就推出了一系列面向大众的科技教育课程。此外，消弭数字鸿沟的一个起点是提供平等的上网机会。首尔政府也在不断扩大免费Wi-Fi的覆盖范围，尤其是对低收入群体居住地的覆盖。

周祎旻：打造更具包容性智慧城市的另一个方面是“开源”（Open Source）。不过，在实践中开源也遇到不少的问题和风险，例如责任归属。该怎么看这种困境？

Lee Chi Hyung：开源不可避免的会引起责任和担保的问题。韩国在2012年就开始向政府部门和公共机构发布了指导原则，建议开源平台或程序的用户与第三方公司签订合同，由第三方对开源代码进行定制服务，并提供一段时间的运行维护。尽管这套指导在今年已经停止了，但通过第三方服务来规范责任的原则还是应对开源困境的可行办法。
引导城市创新

周祎旻：近几年有越来越多的创新方案涌现，同时我也看到政策反应速度与创新速度之间的严重不协调，政府政策、管理愈发更不上创新。从政府的角度，该如何处理这种可能的脱节，什么样的政策框架会鼓励探索和创新？

Lee Chi Hyung：我认为政府往往不愿意充当新技术、新方案的试验者，其中的风险和挑战太多、收益太少。政府应该让市场去充分验证这些创新，之后再把他们带入公共事务中，或形成政策、或形成公共领域的创新。

从韩国的经验来看，良好的技术教育师资、充足的技术人才供应、对中小科技企业尤其是创业公司的扶持都能鼓励创新，这其中还包括免费的办公场所。还有在城市中划出给自动驾驶汽车测试的区域。另外，中央政府也在制定一些政策法规沙盒（sandbox）来支持新事物。

周祎旻：这些大量涌现的新事物也给政府治理带来了诸多动态和复杂因素，政府内部是否有相应的人才和技术积累、是否能真正理解这些创新及其影响。政府可能要考虑如何提升自身的管理水平来应对大量的创新及颠覆。

Lee Chi Hyung：韩国政府、首尔政府都对这个问题很重视，他们长期以来与业界保持积极的互动。政府内部的一些重要岗位也向企业精英、学术和技术专家开放，希望他们把最前沿的经验带到政府内。另外，政府也定期举行各类活动集纳专业建议，例如首尔政府已经连续几年举办了智慧城市峰会，首尔市长会直接从全球的商业领袖和其它国家的政府那里得到创新方案、分析和建议。

周祎旻：在创新的落地过程中，技术上的问题可能是一部分，更大的障碍可能来自行政或者政治考虑，例如固守已有利益、程序、做法。

Lee Chi Hyung：这确实是一个世界范围内的都有的问题。在韩国，政府部门、公务员与业界有深入的联系、互动，他们能很好的理解最新的技术。不过，现有的政府组织架构基于不同功能，如建设、交通、社会福利等等，但创新带来的影响往往是超越这种组织机构的。例如，如果城市要将以车流为主导的市中心转变成更利于自行车出行的环境，几乎所有的政府部门都会牵涉其中。但现实是部门间没有相互合作，也没有人统筹全局。

伦敦和纽约政府都设立了首席数字官（Chief Digital Officer），直接向市长负责。这样的架构在有力的领导下能带动数字领域的创新。首尔政府也研究过设立这个职位，但到目前还没有决定。首尔的智慧城市官（Smart City Officer），即以前的首席信息官/CIO，目前级别处于市府各部门首长之下。在智慧城市建设、解决城市问题的过程中，智慧城市官就较难协调其它部门的资源。
数据

周祎旻：数据在城市创新、智慧城市发展中的作用无可替代。同时，保持数据的有效管理，取得公众的信任与配合也是数据有效应用的关键。基于韩国在数据开放、共享方面做的大量工作，在数据管理、隐私保护、公共信任上有哪些经验？

Lee Chi Hyung：数据确实是我们创新中的一把钥匙。韩国一直在数据保护上贯彻最严格的标准，在某种程度上限制了许多有价值的数据被公共政策分析所使用。今年，中央政府修改了现行的法律，最关键的变化是匿名化的个人信息可以从个人隐私数据中分离出来，在没有个人授权的情况下为公共政策、科学研究使用。此外，法律还规定了每个政府部门中保护数据与隐私的负责官员/职位，将数据管理责任落实到个人。与此同时，中央政府也成立了“个人信息委员会”，直接向总理汇报，负责平衡数据保护与数据使用。要获得公众对政府数据保护和使用的信任，最基本的措施是一个依赖于法律的数据管理框架。

周祎旻：之前我在公共服务工作中遇到的一个问题就是如何决定哪类数据需要保护，比如你提到的“个人信息”，有时候决定什么是个人信息可能不是一个容易、直接的任务，往往取决于情景或者使用的目的。另外，技术的快速进步、更新也为数据是否需要保护增加了不确定性。

Lee Chi Hyung：刚才提到的最新法律中我们做了一些规范，例如，“匿名数据”就是通过其它任何手段、叠加数据、时间沉淀等等都无法再联系到个人身份的数据；只要是有任何直接或间接手段确定个人身份的数据都应该被保护。这是通过法律给出的一些原则，具体的情况和案例是可以通过“个人信息委员会”来评估。

周祎旻：越来越多的智能设备、传感设备出现在城市中，其中许多设备都在人们不知情的情况下获得数据。这些数据一方面会是我们城市创新、未来规划的关键，但也可能含有一定的风险。我们可能要在这两边之中不断地寻找平衡。

Lee Chi Hyung：这需要我们建立社会共识。创新和隐私保护，我们无论强调哪一边，都会失去另一边。政府要担起责任，在两者之间找到平衡，并且通过透明有效的沟通为大众解释清楚。我们数据法修订的过程中就遇到非政府组织很大的阻力，他们都对隐私保护这块很担心。所以政府应该多花功夫在建立共识上，也展现出政府在禁止数据滥用方面坚定的立场。

周祎旻：企业在他们的业务中也积累了大量数据，例如谷歌公司的搜索引擎服务。在很多方面，企业界的数据可能要比公共机构的数据更丰富、深入。在数字化时代，我们是否要逐渐转向一种新的公共产品模式，即企业而不是政府来提供公共产品？

Lee ChiHyung：确实，许多互联网、电信、金融公司都拥有海量的业务数据，对公共产品和福祉有很多益处。值得欣慰的是，韩国许多大公司都出于社会责任将他们的数据分享给社会大众。Kakaomobility是一家业界领先的交通服务公司，它定期把城市不同区域的出租车服务数据分享给社会，帮助我们了解城市的交通特征。韩国最大的电信公司SK Telecom，也定期将手机信令数据放在网站上共享。

靠法律去强迫企业分享数据是不可行的。首尔政府的做法是购买一些企业所掌握的有价值数据，比如信用卡交易数据、手机信令数据等，然后在政府的数据共享平台上开放给公众。这对更多企业和机构的商业计划、统计研究都能提供帮助。企业的数据和政府的数据有效结合的话，又能产生更大的影响。之前提到的深夜公交服务，就是和Kakaomobility合作将包括人口、手机信令等数据综合分析后所提出。政府与SK Telecom合作，又建立了首尔实时人口数量的预测模型，这对城市规划和各类企业的商业规划都是扎实基础。
首尔政府数据共享平台http://data.seoul.go.kr/

未来

周祎旻：新冠疫情应该给城市发展带来了新的思考。在应对疫情尤其是疫情对城市的影响上，韩国有什么智慧解决方案？这些解决方案有可能成为城市中的新常态吗？

Lee Chi Hyung：疫情催生了许多创新方案，扫码追踪、得来速检测（drive-through testing）、能实时检测和隔离患者的小方舱。政府在紧急状态下迅速地获取大范围、多尺度的保护性数据对控制疫情的蔓延也很关键。在这些办法中，有一种无接触病人监测系统可能会给城市的健康、医疗行业带来新的变化。目前，由于种种原因，远程医疗服务在韩国仍没有合法地位。因为疫情的关系，大家都发现无接触监测系统能提供很高质量、便利的服务，这可能给医疗卫生行业的转变带来新的契机。

周祎旻：你们是否有观察到智慧城市项目的任何溢出效应，例如在首尔的项目也让周边城市或地区受益，促进地区的融合或服务共享等等？

Lee ChiHyung：到目前为止这种溢出效应还不太显著，但有一些例子。首尔在2015年推行了共享单车计划，并很受欢迎。其它的一些地方政府也积极的跟进，所以共享单车在韩国目前是很成功的一项城市服务。以数据为依托的公共政策也是一个例子，我们数字基金会曾经对2006年至2017年政府所收到的16万条公众建议进行了数据分析，在此基础上向政府部门建议它们政策的优先秩序。首尔各区政府也通过类似的公众意见分析，调整它们的施政重点，并以此影响首尔市政府推出能满足不同地区需求的施政规划。

首尔的一个共享单车停放点（https://10mag.com/seoul-citywide-bike-rental/）

周祎旻：接下来的1-2年内，在智慧城市的发展中，你认为韩国或首尔应该优先施行哪些举措？

Lee ChiHyung：我们通过大量数据分析，发现首尔市民最关心的就是空气污染和交通拥堵问题。尽管这只是首尔的数据，我想对整个韩国也是如此。这两个问题也有相互关联性，首尔市政府和中央政府都在花大力气解决它们的成因和关联因素。此外，大家还很关心的市中心停车和市中心发展管控问题也很可能会有新的政府举措。
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