全球电子政务发展前沿与启示——《2020联合国电子政务调查报告》解读
[摘 要] 联合国电子政务调查评估自2001年启动以来，连续发布了11次报告，已成为全球电子政务领域最权威的报告。2020年报告的主题是：数字政府助力可持续发展十年行动。报告围绕电子政务支撑2030年实现可持续发展目标为核心，从全球视野和全球思维的角度，剖析全球电子政务发展实践，总结国际电子政务发展趋势。
[关键词] 电子政务；数字化转型；可持续发展；在线服务
《2020联合国电子政务调查报告》于2020年7月10日正式发布,报告的主题是：数字政府助力可持续发展十年行动。报告显示：全球电子政务整体发展水平不断提升，数字政府转型快速推进，在线政务服务水平普遍提高，数据治理框架不断完善。同时，报告显示此次信息化在支撑抗击新冠肺炎疫情中发挥了重要作用，中国的表现尤为突出。
一、全球电子政务发展指数基本情况
2020年联合国电子政务调查数据显示，有更多的国家和城市正在推行数字政府战略，其中一些战略与早期电子政务发展的战略截然不同。各国政府在追求数字政府转型过程中采取的一些新方法包括：将电子政务作为一个平台来传送信息，整合在线和离线多渠道来提供服务，敏捷地发展数字服务，扩大电子参与以及伙伴关系，采用以数据为中心的方法，加强提供以人为本的数字服务能力，以及创新地使用人工智能和区块链等新技术。
从全球范围来看，世界各国电子政务发展持续推进，越来越多的国家正在大力推进数字政府战略，以数据为中心，强化电子参与，整合线上和线下渠道，提升以人为本的数字政务服务能力。数据显示，全球电子政务发展平均指数（EGDI）从2018年的0.55上升到2020年的0.60 ，即使在情况特殊的国家和资源有限的国家中，进展也很明显。从分项指数发展来看，人力资本指数和在线服务指数均值略高于2018年，而通信基础设施指数均值则有显著提高。自上一期联合国电子政务调查以来，电子政务发展指数值高和非常高(高于0.50)的最不发达国家、内陆发展中国家以及小岛屿发展中国家的数量增加了29%。126个成员国处于“高”或“非常高”级别，比2018年增加了15个国家，占比65%。其中，57个国家的EGDI值为“非常高”，比2018年增加了17个国家，增幅达43%。全球仅有8个国家处于 “低”级别。世界五个区域在2020年都提高了其电子政务发展平均指数值。欧洲仍然处于领先地位，其次是亚洲、美洲、大洋洲和非洲。
在美洲，接受调查的35个国家中，有86%的国家的电子政务发展指数值高或很高。欧洲的电子政务发展自调查开始以来一直处于全球领先地位。大洋洲国家的电子政务发展水平处于两个极端：澳大利亚排名第5，新西兰排名第8，但该地区其他国家的电子政务发展指数总平均值为0.44，明显低于全球平均水平(0.60)。 在非洲，尽管各国持续落后于其他区域，但也出现了加速发展的积极迹象。在非洲，向更高的电子政务发展指数组别迈进的国家比例最大(15个国家，即28%)。然而，基础设施和人力资本发展方面的差距阻碍了该区域许多国家迈向更高的电子政务发展指数水平。亚洲已成为电子政务发展第二先进的地区，其电子政务发展指数均值从2018年的0.58上升到2020年的0.64。亚洲也是电子政务发展指数排名提高15位以上的国家最多的地区（8个）。
二、全球电子政务发展主要特征
一是数字政府转型快速推进。数字政府作为数字化转型的“重中之重”，受到国内外普遍重视。世界各国政府正在利用数字技术创新政府运作方式，并不断转变信息公开、政府决策和公共服务的方式，积极了解公众需求，解决公众关注的热点问题。许多国家已经进行了机构改革，以更好支持数字政府转型。在193个联合国成员国中，有145个国家设有首席信息官或类似职位。新的组织结构的挑战需要改变各级政府的组织文化，发掘公共部门、社会组织及个人能力。数字政府转型需要整体方法推进，包括推进数据治理、促进有效的公共通信、强大信息通讯技术基础设施以及新技术应用能力，建立符合信息化发展需求的制度和机制，制定数字化发展战略，形成监督和评估机制。
二是在线服务成为各国发展重点。从全球范围来看，各国都在积极改善电子政务以及公共服务的在线提供。大力提高在线服务水平成为各国普遍共识。更多的国家开始关注通过电子政务建设整体政府，解决协同治理问题，并将其作为应对各种复杂挑战的关键。在构建整体政府中，强调基础资源层面的集约化建设与利用、管理层面的统筹规划与高效协同、服务层面的“一体化”无缝整合成为各国的普遍做法。总体来看，全球在线政务服务发展阶段已由以政府网站提供信息服务的单向服务阶段开始迈向实现跨部门、跨层级的系统整合集成，提供一体化网上政务服务的整体服务阶段。数据显示，除1个成员国外，所有国家都建设开通了国家门户网站。在本调查评估的20种在线事务服务中，平均提供14种服务，162个国家至少提供一种服务，提高了16% 。全球有66％的成员国提供事务的在线服务。在OSI极高和高的群体中，其普及率最高，分别为93％和81％。在全球范围内，最普遍的在线服务事务是企业登记，有162个国家提供这项在线服务，自2018年以来增加了30%。专门针对弱势群体提供在线信息和服务的国家数量增加了约11％。通过短信或移动应用程序提供服务的国家数量平均增加了38%，移动服务最常见于教育部门（127个国家）、环境部门（116个国家）、卫生部门和就业部门（115个国家)。
三是政府快速响应能力不断提升。在新冠肺炎疫情期间，信息通讯技术在促进人民的健康和安全以及保持经济和社会良性运转方面发挥了重要作用。各国政府通过其国家门户网站、移动应用程序和社交媒体平台公开信息，快速响应公众需求。对193个成员国的国家门户网站调查显示，各国政府在报告和分享与疫情有关的信息时展现出很高的透明度。很多国家的政府开通了专门的防疫网站和应用程序，在信息和资源更新方面表现出极大的灵活性。拥有强大电子政务系统的国家能够向公众、地方政府和医疗工作者们提供明确的最新信息，同时还能与社会平台开展合作，减少错误信息的传播。通过信息共享和在线服务的提供，数字技术使政府和公众在疫情暴发期间保持联系，使各国政府能根据实时数据进行分析并迅速作出决策，提高地方政府协调能力，并向最需要的人提供服务。截至2020年3月25日，只有57%（110个国家）的国家发布了关于新冠肺炎疫情的信息。截至2020年4月8日，提供此类信息的国家约达86%（167个国家）。截至5月13日，将近97.5%（188个国家）的国家都提供了关于新冠肺炎疫情的信息。政府与私营部门的伙伴关系在实施新技术应用方面已显示出对抗击疫情的积极影响。在这种情况下，需要建立适当的法律和体制机构，用来解决实施新技术应用可能引起的隐私侵犯和人权问题。政策制定者需要遵守数据最小化和有限数据收集的原则，防止滥用监控或侵犯隐私的问题。
四是城市电子政务蓬勃发展。 此次报告还选取代表城市进行了评估，对城市电子政务的发展水平进行评估是2018年报告新增加的内容，2020年报告的调查评估中把评估范围进行了扩展，根据地理位置和人口分布情况从原来的40个城市扩大到了世界不同地区的100个城市，有14个城市的本地在线服务指数（LOSI）水平非常高，大多数城市处于LOSI中等或低水平组。中国上海的在线服务指数（LOSI）排名第9。在线服务指数由80项指标组成，包含技术、内容提供、服务提供以及参与度四个方面。整体来看，在2020调查的城市服务网站中，内容提供是所有网站表现最佳的一项，大多数城市都基本达到了相关指标的要求，但是在促进公众参与和服务创新方面还有待加强。如图1所示，评估的城市门户网站中，27%达到了32项内容提供指标的75%至100%，而24%达到了该指标的50%。地方行政部门认识到技术和数据正在改变内部业务、服务交付和互动机制，这有助于实现更智慧的政府治理。在大多数情况下，地方政府可利用ICT整合和简化内部程序，改善服务提供。在城市的数字化转型过程和治理结构的新技术整合方面也会带来一些挑战和风险，如基础设施的不完善以及高技术成本、隐私和安全的威胁、人才队伍不强和管理流程的缺乏以及数字鸿沟等。
五是电子参与持续推广。参与是治理的一个关键层面，也是可持续发展的支柱之一。电子参与调查主要从三个层面开展，分别是信息提供（政府向公众提供信息）、咨询（政府就政策或在不同阶段提供服务的方面向公众提供咨询，并给予反馈）和决策（政府让公众参与决策）。根据政府门户网站向公众提供信息、协商和决策有关内容，通过调查对电子参与进行评估。电子参与调查评估作为在线服务内容的一部分，并通过电子参与指数（EPI）对各国的电子参与情况进行单独排名。2020年电子参与的调查领域包括教育、卫生、社会保障、就业、环境和司法。中国政府在政务公开、政民互动方面做了大量工作，通过政府平台和社会平台了解人民群众需求，公众积极参与公共政策征求意见，中国的电子参与指数为0.964，排名第9，如图2所示。电子参与平台继续在更多国家推广，出现了一种多功能参与平台的趋势。电子参与指数值高或非常高的国家的共同特点是：政府通过利用信息通讯技术（ICT）加强业务联系，在决策和提供服务方面推动系统思维方法。虽然在设计能够促进各机构和各级政府之间的程序和数据一体化的机构方面没有蓝图，但电子参与指数值高的国家遵循的基本战略是，在实施自动化进程之前重组机构和组织结构，以及建立适当的横向和纵向工作流程。
六是数据治理框架不断完善。随着政府数据应用的不断深化，面临的风险和挑战也不断增加，政府治理的范式也在发生转变，政府开展了利用数据治理框架和以数据为中心的电子政务战略，以创新的方式产生公共价值。优化利用政务数据，将有助于提高公共机构的成效、问责和包容性，建立在数据基础上的政府将有助于提高信誉和公正性。监管机构和决策者可以利用数据来激发公众的信任，并逐渐从信任转变为值得信任，而不是由公众承担责任。
2020年调查数据显示，许多国家已经在政策、机构和能力改革方面取得了重大进展。已建立政府数据开放门户网站的国家数量从2014年的46个增加到2020年的153个。在接受调查的成员国中，59%的国家制定了开放政府数据政策，62%的国家制定了元数据或数据字典，57%的国家接受公众对新数据的请求，52%的国家提供使用开放政府数据的指导，49%的国家开展了数据开放应用大赛。随着处理复杂数据集的技术能力不断提高，这些数据集可以为决策者提供更好的洞察力和预见性，并使电子服务更高效、更可靠、更包容，尤其是在实现复杂的可持续发展目标方面，数据将发挥更大作用。随着政府数据的急剧增加，以及人们对其巨大潜力及随之而来的挑战和风险的认识不断提高，对有效数据治理需求变得更加迫切。各国政府必须采取整体政府的方法，在国家数据战略、强有力的数据领导和数据生态系统支持下，发展总体数据治理框架。
七是以政府数字化转型带动数字经济发展成为主流趋势。为应对新信息技术革命提出的政府治理挑战，美国、欧盟、日本等西方发达国家都在加速“数字蝶变”，大力推动政府数字化转型和数字政府建设，数字政府作为数字化转型的“重中之重”，受到世界各国普遍重视。如韩国的政府3.0计划、美国的“开放政府战略”、欧盟的“数字欧洲: 2030”战略。纵观国际电子政务发展实践，将政府数字化转型与国家发展战略融为一体，通过电子政务的创新发展促进服务型政府建设，提升公共服务效能，创新政府管理方式，实现经济社会可持续发展已成为世界各国政府的普遍共识。报告提出，政府数字化转型从根本上讲是将治理转型和创新作为一个国家总体发展战略和追求可持续发展的一部分，许多国家已经进行了机构改革，以更好的支持政府数字化转型。在193个联合国成员国中，有145个国家设有首席信息官或类似职位，151个国家目前制定了数字化战略，123个国家制定了数字化安全战略。
三、全球电子政务发展对我国的启示
报告数据显示，我国电子政务发展指数从2018年的0.6811提高到2020年的0.7948，排名比2018年提升了20位，位列45位，取得历史新高，达到全球电子政务发展“非常高”的水平。其中，作为衡量国家电子政务发展水平核心指标的在线服务指数上升为0.9059，指数排名大幅提升至全球第9位，在线服务达到全球“非常高”的水平，如下页图3所示。分析发现，本次联合国电子政务调查报告中我国在线服务全球排名的大幅提升，与我国不断深化“放管服”改革和大力推动全国一体化政务服务平台建设密不可分。
一是持续提升在线政务服务能力和水平，打造中国特色网上政务服务体系。在线服务是电子政务发展的重点，随着全国一体化政务服务平台的投入运行，我国在线政务服务建设与发展已进入快车道。网上政务服务更要主动适应我国社会主要矛盾的变化，以一体化平台建设为牵引，以政府数字化转型带动数字经济发展，把制度优势更好地转化为政府治理效能。我国网上政务服务具有覆盖广、需求多、弹性大的特点。建设一个面向14亿人口的政务服务平台，古今中外并无先例可循，涉及政府业务创新与信息化技术创新融合，难度极大。全国一体化平台建设作为政府数字化转型的“重中之重”，肩负着推进国家治理体系和治理能力现代化的重任。目前以国家政务服务平台为枢纽的全国一体化政务服务平台已初步建成，取得了阶段性进展和初步成效，但与群众需求还有差距，还有不少亟需解决的难点痛点问题。全面实现一网通办和异地可办，还需要更大力度的改革配套，要抓紧研究制定我国数字政府建设的指导性文件，从政府组织模式、治理体系变革、资源配置机制等全新的视角引领政府治理模式创新发展，主动顺应政府数字化转型发展趋势，构建与之相适应的组织构架体系、数据管理体系、标准规范体系、业务发展体系和政策法规体系，从全局和战略的高度为数字化时代政府改革与治理能力建设提供指导和遵循。
二是注重从平台建设到效能建设的转型升级，推动更多服务事项一网通办。按照党的十九届四中全会《决定》提出的任务要求，以全国一体化政务服务平台建设为抓手，推进政府部门信息系统统筹集约建设，解决“重复投资、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”等问题，破解“一网通办”面临的“分散规划、分散建设、分散使用、分散运维、分散管理”等痼疾。持续深化政务服务一体化建设思路，充分发挥全国一体化政务服务平台建设成效，提升全国一体化平台身份认证、电子证照、电子印章等基础设施利用率和公共入口、公共通道、公共支撑作用，推动政务行政权力事项和公共服务事项应上尽上，纳入一体化在线平台办理，实现网上咨询、网上预约、网上办理等功能，促进一体化平台从“建平台”到“提能力”转变。加快实体大厅向网上大厅迁移，同时要推进两个大厅深入融合，实现预约、咨询、受理、办理、查询、反馈、支付、邮寄等环节的线上线下无缝衔接，使办事群众享受到“无缝隙”“一体化”和“无差异”服务。注重培育网上办事的舆论氛围，探索行之有效的宣传推广方式，吸引企业和群众主动上网办事，切实体验在线服务“跑腿少”“办事快”的独特成效。
三是有序推进数据治理，提升数据开放利用水平。当前，我国政务信息资源共享取得突破性进展，政务信息整合共享工作基本实现“网络通、数据通”的阶段性目标。公共信息资源开放有效展开，全国多个地区建立了公共信息资源开放平台，开放数据的规模大幅度拓展。在做好平台对接的基础上，推动垂直业务系统与全国一体化政务服务平台对接，推动各地区各部门业务受理系统、内部审批系统与全国一体化平台实现对接和互联互通。以业务需求为导向，加快建立高效的数据共享协调机制，全面梳理数据共享供给需求，更好地满足各地区各部门普遍性高频政务服务事项的数据共享需求，为全国政务服务“一网通办”提供更有力支撑。坚持“联网为原则，不联网为例外”的原则，深入推进“用户通、系统通、数据通、证照通、业务通”一体化的“五通”建设，着力破除“数据孤岛”，以数据共享和协同治理支撑系统性、整体性、协同性的一体化服务模式。加快政府数据开放进程，继续扩大政府公共数据资源开放范围，提高开放数据的质量，为社会公众提供有效供给，加快政务数据资源开发利用，助力政府决策科学化、公共服务高效化、社会治理精准化。
四是聚焦跨区域通办，推动流程优化和业务协同。依托全国一体化政务服务平台构建的数据共享响应机制，发挥国家政务服务平台的数据集散中心作用，以一体化提升本部门政务服务平台跨地区、跨部门、跨层级的政务服务能力。按照《国务院关于在线政务服务的若干规定》（国务院716号令）要求，建立健全配套政策，围绕电子证照、电子印章、电子档案、电子签名等方面，加快电子证照的全国范围标准化，实现证照数据和样式的规范统一，推动解决电子证照跨区域互认互信的难题。
五是聚焦群众关切，推动服务模式从“事项供给”向“服务场景”转变。依托全国一体化政务服务平台，围绕企业和群众办事难、办事慢、办事繁等问题，深入了解服务需求，精准配置服务资源，提升网上政务服务的需求精准化、供给精准化和服务精准化水平。围绕用户需求和重点服务，优化平台搜索，注重服务引导，缩减在线服务页面，提升网上政务服务的便捷性和友好性。围绕一网通办、主题集成服务、移动服务等内容，推动线上线下融合，打造贴合用户需求的场景化服务应用，切实提升企业和群众获得感、满意度。
作者系中共中央党校(国家行政学院)电子政务中心主任、研究员，国家电子政务专家委员会副主任。