新时代的国家治理现代化：变革与方向
【摘要】推进国家治理体系和治理能力现代化，必须深化对治理现代化内在规律与变革之道的认识。要深化对党的全面领导规律的认识，实现党的全面领导逻辑与各领域自主运作逻辑的兼容与协调；要进一步推动形成公共权力与公民权利的合理关系架构，使得公共权力既边界明确又运行有效，公民权利既普遍确认又切实落实；要进一步推动公共权力内部合理关系架构的形成。纵向而言要进一步推动中央、地方、基层之间责权利划分的明确化与合理化，横向而言要进一步完善决策权、执行权和监察权相对独立又相互合作的制度架构。
国家治理现代化是现代化的重要维度，改革开放以来特别是党的十八大以来，国家治理现代化的问题日益成为一个焦点问题，受到高度重视。党的十八届三中全会第一次提出国家治理体系和治理能力现代化的重大命题，党的十九届四中全会又审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。几十年的改革发展实践中，中国国家治理体系不断健全、国家治理能力不断提升，所谓中国奇迹就是对此最好的证明。然而，还要看到，当今世界正面临百年未有之大变局，国际形势复杂多变、波云诡谲，国内改革发展稳定任务艰巨、各种问题矛盾相互交织、不可测因素大为增加、风险挑战之多前所未有。在这样一种时代条件和阶段形势下，要应对危机、化解风险、破解难题、实现目标、担负使命，我们国家治理的理念还需要进一步现代化，治理体系还需要进一步健全，治理能力还需要进一步提升。在此意义上，必须深化对国家治理现代化内在规律与变革之道的认识。
要深化对党的全面领导规律的认识
中国的国家治理现代化是在中国共产党领导下进行的，中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。在国家治理现代化的推进过程中，要建立健全和加强党的全面领导的组织体系、制度体系、工作机制，切实把党的领导落实到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各领域各方面各环节。但应看到，在党的全面领导制度的健全过程中，也可能存在一个问题，即党的全面领导如何与各领域各方面各环节的自主逻辑与发展规律实现有效协调与内在一致。一方面，无论从历史上的成功经验看，还是从今天的挑战难题看，无论从政党自身使命担当看，还是从民族复兴的历史重任看，党的领导只能加强而不能削弱，这一点毫无疑义。另一方面，在现代化的进程中，原先统一的各个领域逐渐分离，不仅政治、经济、文化、社会等领域相对独立性逐渐增强，自身运作规律逐渐凸显，而且每一领域自身也是一个复杂系统，内部各要素各方面亦开始高度分化。这种情况下，如何理解全面领导的涵义，特别是全面指什么？全面领导的边界在哪里？如何避免党的领导影响各领域各方面各环节的自主运作逻辑与自身运作规律？如何在制度和政策设计上做到不同运作逻辑之间的有效兼容、并行不悖，等等，这些问题既是新时代国家治理的重大理论问题，也是重大现实问题。坚持和加强党的全面领导是一个必须坚持的大的原则，这一原则在今天的新形势下到底如何实现并不是已经完全解决的问题，仍需要理论的深入研究与实践的持续探索。对于共产党的领导规律，我们的认识比过去当然清楚、深刻得多，但实事求是讲仍有许多未知领域，仍在许多方面处于必然王国，在此意义上，建立相应的试点机制与实际效果的总结反馈机制十分必要。
要进一步推动形成公共权力与公民权利的良性关系架构
改革开放以来，中国现代化所发生的最为重要的变化之一就是公民权利的生长。市场经济的利益启蒙、民主法制的制度启蒙、文化思潮的理念启蒙，共同推动了公民权利的启蒙与成长。在此过程中，公共权力与公民权利的关系架构也在逐步调整与合理化，公共权力的边界在很多领域开始收缩，大众的自由流动资源和自由活动空间逐步增加，一个相对独立于公共权力的经济领域和社会领域开始出现并迅速成长。而经济领域与社会领域成长的前提与基础就是公民权利的确认、维护与实现。在此意义上，所谓国家与社会的关系、政府与市场的关系，在当代中国语境下实质就是公共权力与公民权利的关系。而新时代中国国家治理现代化的一个核心内容就是在经济、政治、文化、社会、生态等各领域调整公共权力与公民权利的关系，约束、规范公共权力，维护、保障公民权利，推动形成公共权力与公民权利的合理关系架构，使得公共权力既边界明确又运行有效，公民权利既普遍确认又切实落实。这一问题带有根本性与全局性，当前中国改革发展稳定中各种各类问题不是包含着这一核心问题，就是与之密切相关，应以核心问题的突破为自身问题解决的前提条件。完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化很大程度上针对的正是这一核心问题。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，贯穿其间的一条主线就是进一步规范公共权力、进一步确认与保障公民在各个领域的应然权利，推动两者关系的架构更为合理化。在此意义上，国家治理现代化是一个以公民权利为基础的范畴。当前，在中国国家治理现代化的推进过程中，进一步解决公民权利的相对贫困问题，更好确认、保障与实现公民权利仍然是重点任务。这种公民权利的相对贫困既体现在公民某些应有的权利尚未上升为法定权利，也体现为法定权利由于缺乏保障或救济而无法落实为现实权利。
在经济领域，要推动经济发展由权力主导转向权利驱动。党的十八大以来，中央强调要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。而要使市场在资源配置中起决定性作用，就必须进一步打破计划体制的惯性与惰性，切实尊重市场经济本身的规律与机制，真正按市场规律办事。具体到制度层面，就是要将市场经济运作的自身规律与内在要求化为公民明确的经济权利而禁止公共权力的任意干预。市场经济运作的基本制度要素是公民权利，成熟的市场经济是公民权利驱动的，现代化经济体系是由公民权利支撑的，科技进步、劳动者素质提高、管理创新都是尊重与实现公民经济权利的结果。所谓市场经济是法治经济，主要就是指此而言。按照这一理念，中国的经济转轨与体制改革就不能仅仅局限在资源配置方式的层面来理解，其实质是国家经济权力与公民经济权利关系的重大调整，是国家高度集中的经济权力向分散化的公民经济权利的复归。特别是在改革攻坚阶段与发展关键时期，更是要进一步确认公民经济权利、更好维护公民经济权利、有效救济公民经济权利，通过制度与政策的改革与创新充分释放大众中蕴藏的创造潜能与巨大活力。尽管东亚国家被称为发展型国家或发展型政府，政府作用的发挥远比很多西方国家都大，但毕竟公民才是经济活动的真正主体，随着经济市场化的推进，政府作用递减与调适是一个必然趋势。当前，随着中国国家治理现代化在经济领域的推进，公民的财产权利、经济自由权利尤其应该得到有效保障与实现。产权保障的意义毋庸赘述，经济自由权利对于中国经济发展而言同样极为重要。经济自由包括创业自由、竞争自由、创新自由等，这既是中国经济几十年来迅速腾飞的根本原因，也是中国经济接续高质量发展的关键所在，特别是创新自由的重要性现在愈益凸显。中国经济由大到强、由量到质，创新至为关键，在美国等西方国家加大对中国经济遏制与封锁的情况下，自主创新能力成为实现民族复兴与国际竞争的关键性硬实力。当前，要保障公民的创新自由权利，一是要解决公权力的越位问题，反思、打破中国当前依然存在甚至在个别领域较为严重的官僚主义与计划思维，在经济、社会与文化等诸领域创造一个公民能够作为自主主体而存在，能够充分发挥自身能力与创造性的良好制度环境与适宜客观条件。如果公共权力不尊重客观规律，对个别领域管束太多、干预不当，没有开放、宽松而公平的制度环境，一切创新源泉很难充分涌流。二是要解决公权力的缺位问题。比如要加快推进创新要素市场建设、加快保护创新者利益的制度建设、加大财政金融方面的支持等。
在政治领域，要进一步落实公民的政治权利，提高民主参与的实效性。新时代，市场经济、民主政治，民众的主体意识、权利意识、参与意识不断增强，在公共事务上要求进行观点表达、民主参与与利益博弈，特别是在涉及个体利益时更是如此。不论是利益冲突的有效化解也好，政策制度的科学制定也好，还是对公共权力的监督制约也好，公民政治权利的确认与实现都是极为必要的，民主政治的推进都是极为必要的。也正是在这样一种推进中，政治领域公共权力与公民权利的关系结构才得以不断实现合理化调整。在当前中国特色社会主义民主政治的推进中，基于中国现实国情和文化传统，我们将选举民主和协商民主视为两种不同的民主实现形式予以发展。在选举民主的各种具体形式中，必须要努力提高人民代表大会制度的实际效能，切实发挥其民意表达主渠道的作用。必须认识到，通过党的群众路线自上而下采集到的民意与形成的政策取向，在有些情况下与通过人民代表大会自下而上汇集到的民意与形成的政策取向未必会完全一致，不同途径整合的民意与形成的政策取向相互交流与碰撞更有利于真正民意的呈现与科学政策的制定，这种交流与碰撞也是党的领导与人民当家作主相统一的具体实现形式。党的领导要加强，人民代表大会制度也要健全完善，两者应并行不悖。对于人民代表大会而言，可更突出其民意的汇集、表达与整合这一功能，切实实现好宪法赋予的各项职权，尽管其作为一个平台也担负着既定大政方针自上而下的宣传教育功能，但这一功能不应影响其民意汇集、表达与整合功能的发挥。协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，特别是党的十八大以来，更是受到特别重视与强调。但要看到，尽管近年来协商民主在我国发展迅速，有不少成功经验与典型范例，相关制度建设也在不断推进，但协商的规范性与有效性仍需要进一步增强。必须看到，协商形式化的问题根源还在于公共权力，因为协商民主一般是在公共权力主导下进行的，这里凸显的实际上仍是公共权力与公民权利的关系问题，根本上还是个别权力部门或机关不重视，不愿受到规范约束。在这种情况下，如何进一步健全完善协商民主，使之真正落地极为重要。我们既然将协商民主作为中国特色社会主义民主的特有形式和独特优势，就要通过切实举措使之真正富有实效。
在社会领域，要进一步改善民生，推进社会公平，创新社会治理体制，而这些都涉及到公共权力与公民权利关系结构的合理化调整，用流行的学术话语表述，就是涉及到国家与社会的关系问题。教育、医疗、就业、收入分配与社会保障等民生问题的逐步解决，本身就是公民社会权利不断实现的过程。而要切实改善民生，公共权力就必须规范自身、避免与民争利，规范资本、避免资本侵害社会进行不当牟利，就必须转变政策与制度偏好，从原来侧重做大蛋糕转向在做大蛋糕的同时注重分好蛋糕，推进社会公平，尤其是要注意解决好群体、阶层间的收入差距问题。2020年是全面建成小康社会的收官之年，脱贫攻坚任务要如期完成，换言之，绝对贫困现象必须要彻底消除，但相对贫困与较大的收入差距问题如何解决，将会是此后社会建设的重头戏，也是国家治理在社会领域的难点和重点。就社会治理体制的创新而言，则需要进一步赋予公民相应的组织权利与有效的参与权利。社会组织的健康发育不仅可以推进社会自治，增强社会本身的自组织与自调节能力，而且可以同公权力一道实现对社会的协同治理。而推进社会组织依法自治，实现公民、社会组织与公权力的协同治理正是现代治理的基本内涵。要实现这种自治基础上系统化的协同治理，前提毫无疑问是公共权力对于社会的适度放权与赋权，也即公共权力与公民权利关系结构的规范化调整。必须认识到，随着中国现代化程度的逐步提高，整个社会系统的复杂性将会进一步提高，各种风险因素与不可测因素将进一步增加，民众的自主意识与组织意识将进一步增强，在这种情况下，社会本身自组织性的增强既具有必要性，又具有必然性。公共权力如何顺应这一规律与趋势，适度赋权社会，并在此基础上加强管理，将是必须认真考虑的一个问题。
要进一步推动公共权力内部合理关系架构的形成
中国国家治理现代化最为关键的是要推动公共权力内部合理关系架构的进一步形成。在中国这样一个国家主导型现代化的国家，公共权力的现代化程度特别是其内部关系架构的合理与否极为重要。这种内部关系架构的合理化包括纵向与横向两个维度。
就纵向而言，要进一步推动中央、地方、基层之间责权利划分的明确化与合理化。这其实不是一个新问题，而是一个老问题，但在现实中却始终没有得到特别理想的解决。现在，地方尤其是基层作为单纯执行角色的作用凸显，严格的约束机制、问责机制给一些领导干部带来压力。现在地方与基层领导干部常常忙于各种既定任务的贯彻落实，忙于应付眼前的问题与诉求，忙于迎接检查、评估、评比，难有足够的精力与时间来考虑本地区本部门的发展大事与战略规划，并且也因怕担责，没有多少动力去主动开展工作，进行创新探索。这种状况是很难长期持续的，必须在治理现代化的推进过程中予以认真解决。尽管中共中央办公厅2018年印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，2019年印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》和《党政领导干部考核工作条例》，2020年印发了《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，都强调要完善考评机制和激励机制，但问题的解决远不是发几个文件就能实现的，而是需要通过制度规定推动公共权力纵向关系架构的调适与优化。随着中国治理现代化的不断推进，必须选择性地赋权于地方、赋权于基层，明晰中央、地方与基层各自的责权利，使地方和基层权力与责任相匹配，具有干事创业的制度条件与客观环境，具有足够的自主权限来有效推进本地区、本部门的治理，这样地方与基层广大领导干部才能想干事、能干事、干成事，而考评机制和激励机制的完善也必须伴随这种纵向关系架构的调整并以这种调整为基础才能真正取得实效。与这种向地方与基层的选择性放权与赋权相关联，要进一步推动广大民众对地方治理的民主参与，这不仅能形成对地方与基层权力部门的有效制约，也可以更好实现协同治理。换言之，对于公共权力的纵向关系架构而言，在自上而下保持一定压力的前提下，要推动形成地方、基层一方与民众一方的民主合作型体制。
就横向而言，党的十八大以后，公共权力内部的结构性变化愈益明显，逐步形成了知名学者郑永年所说的在党政体制下公共权力“内部三权分工合作”，即决策权、执行权和监察权相对独立又相互合作的制度架构。决策权集中在党委和人大，执行权集中在政府和公检法机关，监察权则集中在纪检监察部门。应该说，这种权力内部的分工合作符合现代政治发展的基本规律，顺应了中国治理现代化的发展趋势，但是在具体实践运作中，还需要进一步调整优化。一方面，决策权相对过于集中，改革决策出台相对过于频繁密集，时间要求过紧过快，对于决策执行的条件、难度、成本等的认识有待进一步深化，某些领域改革的效果有待于观察与总结。另一方面，监察权的边界有待进一步厘清。比如说，在实际工作中，哪些问题是应该监察的？哪些问题是不应该监察的？有没有大致的清单？频繁的监察如果影响到正常工作应该怎么办？监察机构的职责是发现问题，但如果为了发现而发现，最终会出现什么后果？因领导干部作为而利益受损的人去告状，监察权如何处理，会不会影响干事创业者的积极性？实际上，监察权一旦运用过度，就会影响执行权，导致执行者无法作为，甚至不愿作为。可见，不论是决策权的过于集中，还是监察权的过度使用，都会影响到决策权的正常行使。此外，高度集中的决策权如何避免对监察权的过度干预，反过来，监察权对于决策权又如何有效监察，特别是如何有效监督“关键少数”都是需要进一步研究与探索的问题。综合而言，三权之间如何分工？它们之间的边界是什么？它们之间如何合作？三权中各权在内部如何建设？如何不对其他权力造成不必要的干预？所有这些问题都必须在理论上进一步深化研究，在治理现代化的推进实践中进一步探索解答。
（作者为中共中央党校（国家行政学院）马克思主义学院教授）
【参考文献】
①习近平：《坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化》，《求是》，2020年第1期。