2015年以来，国务院大力推进“放管服”改革，在提升政务服务、创新政府监管和优化营商环境方面取得了显著成效。以“互联网+政务服务”为代表，“放管服”改革大大提升了政府网上服务能力，2020年中国在联合国电子政务发展指数的排名提升到第45名，其中在线服务指数排名第12位。“十四五”时期，政务服务优化工作在各地得到了高度重视，并将其作为重要篇章或列为专项规划。那么，如何科学衡量和进一步提升政务服务，就成为了值得关注的重要课题！

建立政务服务“好差评”制度，是国务院深化“放管服”改革、优化营商环境的一项重要举措。

2019年3月15日，李克强总理在十三届全国人大二次会议上作《政府工作报告》时明确提出，“建立政务服务‘好差评’制度，服务绩效由企业和群众评判。” 随后，国务院办公厅选取广东、浙江、江西、贵州、上海四省一市，作为“好差评”制度的首批试点地区。

2019年12月3日，国务院办公厅印发《关于建立政务服务“好差评”制度 提高政务服务水平的意见》（以下简称“《意见》”），就“好差评”制度建设的总体要求、职责分工、主要内容等方面作出规定。《意见》的出台，标志着“好差评”制度已经从试点先行进入全国推广阶段，正式纳入了全国一体化政务服务体系建设的进程。

2020年12月28日，市场监管总局发布《政务服务评价工作指南》《政务服务“一次一评”“一事一评”工作规范》两项国家标准,并于今年1月1日正式实施。这意味着全国范围内的政务服务“好差评”，首次有了统一的方向指引和工作规范！

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如何理解“好差评”制度、“好差评”制度在各地的实施情况如何，以及“好差评”制度是否实现了预期目标等问题，尚未有实证性研究。基于此，本文尝试通过对全国31个省级政府政务服务“好差评”建设的比较分析，结合各省级层面的实践探索，就“好差评”制度的基本内涵、主要特征、制度逻辑进行初步探索。 

一、“好差评”制度的基本内涵及特征

1 基本内涵

从国务院和各省级政府公开发布的相关政策文件看，国家层面尚未直接定义“好差评”，但有6个省级政府文件从“好差评”的主客体、评价要素和评价方式等三个方面加以界定。

当前一个共识性的官方表述是：“好差评”是指，政务服务对象对政务服务机构、平台及工作人员的服务质量作出的综合评价。

略有差别的是：在评价要素方面，江西省表述为服务质量、效率、态度三要素；西藏自治区则细化为办事效率、便利程度、流程规范、服务态度四要素；江苏省强调服务质量、服务事项是否便民两个要素。

我们认为，应把“好差评”制度置于党的十八大以来国务院持续推行的“放管服”改革中加以理解，考虑其对政府治理理念、行权方式乃至政社、政民互动关系等方面的结构性重塑。如仅仅理解为政府系统内的一项技术性任务下达，显然是浅层次的。

所谓“好差评”是指，政务服务机构以政务服务对象的真实需求为导向，依托各层级政务服务平台和“好差评”管理体系，汇聚、整合、分析、共享企业和群众对各类政务服务的评价信息，打破政府侧与公众侧的信息隔阂，推动政务服务供给侧结构性改革，最大限度实现服务需求与有限公共资源相匹配的制度性安排。

具体来说可以从以下六个维度来理解：

0 1 公共价值维度

“好差评”是“以人民为中心”思想在政府治理理念层面的具体表现。让企业和群众成为政府绩效的主要评价主体，要政府回归其服务的本质，对人民负责、为人民服务、受人民监督。

0 2 评价对象维度

“好差评”是针对政务服务事项、政务服务机构、政务服务平台和工作人员进行全覆盖式评价。

政务服务事项--指依据法定职责和权责清单，基于国家政务服务事项基本目录所编制的政务服务事项清单。从事项性质来看，政务服务事项包括行政权力事项和公共服务事项，兼具服务属性和管理属性。

政务服务机构--指各级政府及其具备相应主体资格且行使相应政务服务职能的工作部门、部门管理机构、依法承担行政管理职能的单位和组织、列入党群工作机构序列但依法承担行政职能的部门，以及具有公共服务职能的企事业单位；

政务服务平台--指政务服务实体大厅、网上大厅、移动端、自助端等政务办理平台；

工作人员--指在政务服务机构工作且负有行政职能的企事业单位人员。

通俗地说，“好差评”既“评事”也“比人”。

0 3 评价指标和标准维度

“好差评”主要由对服务环境、服务供给、服务获取、督促反馈、服务创新五个方面组成。

服务环境--涉及政务服务体系建设情况，包括实体大厅、网上大厅、线上线下融合情况等；

服务供给--关注服务事项、办事指南、办事流程、服务渠道、服务信息公开；

服务获取--关注服务事项覆盖度、办事指南适用性、办事流程便捷度、获取渠道多样性、服务信息公开透明度、办事服务成效度；

督促反馈--包括监督管理、互动建议、改进机制；

服务创新--包括服务模式创新、渠道创新、流程创新、内容创新。

0 4 评价流程维度

“好差评”实行“评价、反馈、整改、监督、对外公开”的全流程闭环式运作。

具体来说，企业和群众可以针对所办理的事项，通过线上、线下、在场、离场四类渠道进行即时评价或事后补充评价；评价信息经过“好差评”管理系统进行汇总，并将差评和投诉信息反馈至业务办理单位进行核实处理；同时，上级或同级监管部门对业务单位和相关人员的整改情况进行跟踪监督，确保差评件件有整改、有反馈；最后，将整改情况以各种渠道及时向企业和群众公开，接受社会监督。

0 5 评价类型维度

“好差评”大致分为两类：

一是过程性评价与结果性评价相结合。其中，过程性评价主要针对政务服务的效率，包括办事渠道、流程、成本和事项标准化等，具有较强的客观性；结果性评价是企业、群众对政务服务的主观体验和整体感受，按照“非常满意”“满意”“基本满意”“不满意”“非常不满意”五个等级作出综合评价。

二是外部评价与内部评价相结合。“好差评”以公众侧评价数据为基础，同时结合政府内部的管理侧数据作为映证，将外部评价数据与内部行政监督数据统一分析，将对窗口、事项等微观服务，对网点、大厅等中观单位，对机构、机制等宏观体系的各层次“好差评”数据深度整合，从而形成对评价对象更为全面客观的“立体画像”。

0 6 结果运用维度

“好差评”主要体现在三个方面：

一是按照“谁办理、谁负责”原则，特别是对政务服务差评进行限期整改；

二是运用大数据等技术，对政务服务好差评数据进行系统分析，研判企业和群众的诉求、期盼，找准政务服务的堵点难点，推进精细化的政务服务供给；

三是完善激励约束，建立政务服务竞争机制。将“好差评”评价结果与政府各类考核考评挂钩，真正把群众意见作为政府绩效的主要依据，激发政府部门和工作人员创新工作、改进服务的内生动力。

通过对评价结果的有效运用，推动形成能评、愿评、敢评、评了管用的社会共识。

2 主要特征

“好差评”制度并非全新的做法，实际上商业银行等私营服务企业都会邀请客户现场通过评分器对服务质量进行星级评价。但是，“好差评”同这些做法有很大区别，政务“好差评”是为能更好地服务于政务服务质量追踪、诊断和提升。得益于政务服务平台特别是大数据技术的运用，“好差评”实现了公众参与政府绩效评估质的转变。

根据“好差评”的基本内涵，可以归纳如下四个特征：

1 整体性

“好差评”是依托全国在线政务服务平台，建成“横向到边、纵向到底”的政务服务评价管理系统。横向上，联通同级政府部门的政务服务系统；纵向上，联通国务院至省市县乡村五级政务服务网；此外，着力推进线上线下政务服务系统互联互通，实现“好差评”内容同标准提供、评价结果同源发布。

2 开放性

不同于官僚科层体系的封闭式管理，“好差评”为公民参与政策过程开辟了制度化通道。企业和群众既可以在现场大厅进行“一次一评”，也可以在政务服务线上平台（移动客户端、微信小程序等）进行“一事一评”，还可以通过12345热线电话、各类监督平台、电子邮箱等进行“综合点评”。

多样化的评价渠道能够有效内化、协调政企、政社的潜在冲突，消解供给侧和需求侧的信息不对称、沟通不及时等问题，助力政府及时改进服务，为共识性决策提供充分的信息支持。

3 协同性

很多政务服务事项需要跨部门跨层级跨区域办理，但从企业和群众视角来看，就是办成“一件事”。换言之，企业和群众在进行评价时，就不只是在给某个窗口、某个职能部门打分，也是在对整个政府作出信任评价。只有政府内部建立起更为完善的政务数据共享和跨部门业务协作机制，把各个渠道的数据统一汇总、跟踪分析、综合挖掘，才能及时发现政务服务堵点难点，精准匹配企业群众所需所求。

4 精准性

“好差评”能够精准识别政务服务的供需双方，包括政务服务的具体事项、机构、平台和人员，以及公民和企业的基本特征。这使“好差评”能够像仪表盘一样精准刻画政务服务存在的问题和不足，并为绩效反馈和绩效改进提供决策依据。与此同时，“好差评”所积累的海量评价数据将为绩效诊断提供依据，有助于发现政务服务流程中的堵点、痛点和难点，从而进一步提升政务服务质量。

二、“好差评”的制度逻辑

随着现代社会公共事务的复杂性、关联性和系统性不断增加，对政府治理的整体性、协同性、精细化和数字化要求也越来越高，传统科层制下的部门式管理模式已经很难适应这一经济社会结构的根本性变化。政府管理方式与有效治理之间的结构性矛盾，成为深化政府“放管服”改革的根本动力。特别是改革进入“深水区”以来，单纯依靠政府端的自我革命，显现出内生动力不足、改革措施落实不彻底、不到位、企业群众获得感不强等问题，亟需内外合力的“双轮驱动”。

通过“好差评”，让企业和群众对政务服务、政策落实形成社会监督、社会推动的倒逼机制，助推政府的整体性重构和系统性改革。

1 【平台层】技术赋能+制度赋权

随着数字政府建设的不断推进，政府能够依照“制度为本、技术为用”的思路，畅通信息渠道，将技术赋能与行政赋权相结合。

通过增设政务服务管理机构，利用现代信息技术手段，建立起“横向到边、纵向到底”的一体化“好差评”体系（见图1），打破政府内部条条间、条块间、块块间的信息垄断和隔阂，优化政府横向部门与部门之间、纵向上下级政府之间的业务协作流程和信息共享机制，有效实现“好差评”内容的同标准提供、评价结果的同源发布、差评整改的及时反馈、评价数据的自动生成，为同级政府之间、部门之间、窗口之间、个人之间提供统一、公开的政务服务评价标准和“擂台”。

图1： “好差评”体系运作流程图

2 【应用层】国家赋权+社会赋权

作为供给方的政府端，一体化政务服务体系具有强大的政务服务数据生成、归集、传输、分析、反馈能力，政府可以通过运用大数据等技术，加强对评价数据的跟踪分析和综合挖掘，及时归纳发现政务服务的风险点，并对那些跨地区、跨部门、跨行业、跨领域的政务服务事项的管控盲点进行综合分析，关口前移，设计出更具前瞻性和针对性的政策措施，推进服务供给精细化。此外，作为上级政府还可以通过“好差评”系统收集、归纳、分析全量政务数据，全面把握下级政府的政策执行情况，做到精准问责，更好履行其行政监督权。

作为需求方的社会端，企业和群众能够通过“好差评”实现与政府的双向互动，既能够让企业和群众及时跟进与自身利益关联紧密的政务服务事项，也为公民参与公共事务治理开辟了新的制度化通道，避免出现“诉求”与“问责”脱钩所导致的政府“钟摆式回应”，进而形成社会监督的制度化运作。

三、“好差评”制度在省级层面的实施状况

1 全国省级“好差评”建设总体状况

通过对31个省级政务服务网的检索分析，我们对当前全国省级“好差评”建设情况进行了全面摸底，并归纳出以下三个特点：

1. 从试点先行到全面推广的政策扩散周期短、行动快、范围广。截止2020年3月底，除黑晋鲁秦滇5省外，其余26个省均已在省级政务服务网上嵌入了“好差评”的独立功能模块，初步完成国办《意见》提出的标准要求和“规定动作”，处在试运行阶段，有的已初见成效。

2. 主管部门总体呈现高位推动的特点。根据国办《意见》要求，“好差评”建设要由省级政府统筹领导。截止3月底，共收集到了22个省级政府发布的政策文件（包括试行办法、征求意见稿）。

其中，有13个省是由省政府办公厅或者更具协调统筹能力的各类“领导小组”（如省“放管服”改革协调小组、省行政审批改革工作小组、省创优“四最”营商环境工作领导小组）牵头，实施部门大多数为政府直属机构（如政务服务管理局、政务服务办公室、大数据发展局、营商环境监督管理局）具体负责，个别省份是由事业单位性质的省政务服务中心负责建设，见下表。

全国省级“好差评”建设主管部门

以上文档领取方式，详见文末

3. 各省“好差评”制度建设进度不一、水平参差不齐。我们对已试运行的24个省级政务服务网上的“好差评”模块进行了多维度分析。

“好差评”的显示位置：有20个省的“好差评”模块位于政务服务网首页中上部位置，具有较为明显的提示性。

差评数公开情况：有14个省份对外公开了差评数，其中，有10个省显示全量差评数，有6个省还对这些差评数据提供省市二级、省市县三级甚至省市县乡四级自主查询。

结果公示：有21个省将“好差评”情况完全对外公开，仅3个省需注册登录后可见。

办件量：目前仅4个省提供了全量办件数据，其中3个可按行政层级自主查询。

评价渠道：有15个省提供了每条评价渠道的汇总数据。

具体评价内容：有15个省逐条显示办事企业和群众的所有评价内容。

评价功能：有14个省份的“好差评”模块设置了自主评价，企业和群众可以直接在“好差评”页面对所办理事项、工作人员、服务窗口等进行多维评价。

此外，还有一些辅助性功能，如浙江、内蒙、河南、四川专门链接了政务服务“好差评”的政策依据，彰显法治政府思维。再如，有多个省还就热门好评、差评评语进行公示，详见下表。

注：“三大厅”是指，省政务服务网、实体大厅和各类政务服务APP；“热线”指的是各省12345热线电话信息；“小程序”指微信、支付宝两个平台上的“好差评”小程序。资料来源：各省级政务服务网，截止日期为2020年3月31日。

从建设思路上看，大多数省份坚持“问题导向、以评促改”的开发思路，注重差评数、对外公开、可评价三个核心要素，自揭政务服务短板，以问题倒逼“放管服”改革持续深化。但是，也还存在个别省份把好评数、好评率作为系统开发的核心要素，这实际背离了“好差评”制度的初衷，折射出向上负责的行政文化和“政府中心主义”的改革导向，亟待反思纠正。

除上述个别省份存在的建设导向问题外，还对试运行效果较好的广东、江苏、浙江、河南、贵州、四川、北京六省一市 “好差评”运行进行深入分析。这些地区政府数字化程度高、政务服务“一网通办”基础条件好，在此次“好差评”建设中，广东和贵州作为试点省份，率先发力，形成了一系列有创新、可复制的举措办法，一些做法和经验受到国务院肯定，有的还上升为全国性标准要求。

李克强总理明确指出，“政府部门做好服务是本分，服务不好是失职”。也就是说，一方面，建设“好差评”的目的是要坚持以顾客为导向，把评判权交还给企业和群众，以评促改，充分发挥来自需求侧的信息优势，监督和帮助政府查漏补缺，改进服务，“做好本分”；另一方面，对于地方政府来说，是要建立“差评榜”，敢于自揭其短，做到有错即改，绝不是向上 “邀功”，向下“摆功”。

2 当前省级“好差评”建设存在的问题

1. 数据类型不全、质量不高、实时性不强。从“好差评”运行所需的数据类型看，办件信息的全量汇聚是推进“好差评”工作的前提和基础。只有全面采集各层级政务服务机构的事项办理数据，才能把企业和群众作出的评价与具体事项、机构、平台、工作人员一一匹配，做到精准评价。

问题：截止2020年3月底，全国仅有广东、河南、浙江、四川、贵州五省公示了各自“好差评”系统上线以来的全部办件量，北京市仅公开本年度数据，其余省份则没有公开办件量。从数据质量看，部分省份上报的办件数据质量较差，漏报、错报、慢报情况较为普遍，存在如部门信息错误、用户信息不匹配、数据格式不统一、报送延时等问题，导致很多评价数据无法与具体事项对应。除办件量数据存在质量问题外，还存在评价数据质量不高的问题：有的省份公示的总评价数超过了办件量；有的省份总评价数与全部评价渠道汇总的评价数之和相差甚远。

上述问题的出现，一个可能的原因在于：地方政府过度地将政务信息收集视为技术任务而非行政任务，认为只要使用了先进信息技术手段，就会自动获得高质量政务数据，但信息技术本身无法确保数据质量，基层信息收集的执行力和各级政府主观能动性才是破题关键。

2. 企业和群众参与评价的积极性不高。政府服务绩效由企业和群众来评判的重要前提是，企业和群众知晓且愿评。我们通过分析为数不多的几个公开总评价数与办件量的省份发现：浙江“好差评”参与度仅为8%，贵州为13%，广东为21%，河南为57%；

此外，我们还了解到尽管地方政府已经开辟了线上线下多种评价渠道和在场离场等评价方式，试图解决企业和群众“不愿评、不敢评、不会评”的问题，但企业和群众参与积极性不高的情况依然普遍存在。如果绝大多数服务对象不愿意进行评价，那么“好差评”就难以形成有效反馈数据，其制度逻辑也将形同虚设。

3. 政务数据共享机制亟待完善。“好差评”对政务全量数据需求度很高，但目前政府内部上下左右间的政务数据壁垒尚未取得实质突破，主要表现在四个方面：

一是大部分省份实体大厅业务系统与网上大厅的业务系统还没有完全打通，业务融合度不高，政务数据共享不充分；

二是各地区、部门业务系统林立，改造对接工作数量大、难度高。部分地市、区县部署了大量政务服务自助一体机，各业务部门也开发了多套自建政务服务应用系统，要按规范与省“好差评”系统完成对接，工程量很大。

三是原有政务评价渠道的系统对接还需加快。如部分地市、区县早先专门针对政务大厅窗口工作人员开发了服务评价系统和“找茬窗口”，这些异构系统所积累的评价数据也需要向省“好差评”系统汇聚。

四是当前还有三分之一强的省份“好差评”工作是由行政级别不高、综合协调能力较弱的职能部门负责统筹，在推动各部门、各地区业务系统对接改造、政务评价数据和业务数据汇聚共享等方面工作，将会面临较大阻力。

简言之，当前我国各省的“好差评”发展不平衡，面临的阶段性问题也不尽相同。有的先进地区虽然具备较强的在线政务服务技术优势，积累了大量的业务数据和评价数据，但由于各级政府和业务部门自行开发建设了大量的政务系统，在进行系统对接、改造升级和数据汇聚方面的任务量也更大；反之，那些发展相对滞后的地区，尽管没有太多的历史“包袱”，但由于在电子政务方面的建设经验不足、专业人才缺乏，建设的难度也相当大。

除了上述客观因素外，这也同地方政府的推动乏力不无关系！

四、结论与讨论

“放管服”改革是近些年来国家大力推动的一项全局性政务服务改革，对于加强政府监管和提升公共服务质量具有重大意义。作为推进政府治理模式变革的一种新的结构性动力，“好差评”制度以政务服务对象的真实需求为导向，让企业和群众真正成为评判政府行政效能的主体，使“放管服”改革的成效直观地显现在企业和群众的口碑里、笔头上、指端间、屏幕中，让“对人民负责、受人民监督”不只是停留在纸面上，而是依托政务信息技术以便民化的方式融入民众的日常生活中，嵌入到各级政府的政务运行体系中，成为企业群众与政府“打交道”的一种制度化、常态化的双向互动渠道，内化为政府便民利企的“制度品格”。

当前全国“好差评”制度建设工作仍在加快推进，然而已经暴露出来的问题却不容忽视。本文对全国省级“好差评”制度执行情况的评估显示，目前它还难以达到预期目标，在具体推行过程中也面临较大阻力。只有精准把握“好差评”的科学本质和制度逻辑，真实反映政务服务的各类梗阻性问题，坚持全局性、系统性工作思维，统筹部署，高位推动，以评促改，精准施策，才能为“放管服”改革持续深化提供强大、稳定的外部动力，真正建立起“民有所呼、我有所应”的行政执行系统，不断提高政府执行力和公信力。

注：文章整理自公共管理研究《彭云、马亮：“放管服”改革视域下的政务服务“好差评”制度》