从电子政务到数字政府、数字政府治理，公共管理的信息技术理论呈现出由对信息技术、信息技术管理与治理的关注，转向技术与数据驱动的治理变革。行动是数字政府的构成方式，也成为数字政府治理的运行形式。行动导向的数字政府治理，是以“行动”的模型来替代系统的模型，强调变化的过程，旨在行动过程中，创造和生成技术与管理、价值与工具、政府与社会，以及改革与创新的协同关系。行动导向的数字政府治理，存在于“目标—动力—情境”的三个维度之中，构成了一个相互作用、动态演进的整体，使其从一个理论构建的技术驱动“图景”，转向一个复杂的社会技术系统中共同的行动。数字政府治理的“行动框架”有助于增进对技术和数据驱动变革过程的系统性解释，促进数字化过程与治理变革的动态适配，构建面向“良治”的数字政府治理实践范式。

目标取向：数字化发展价值共创。政府的职责之一是为整个社会增加价值，其目标不是要得到一个量化的结果，而是要在服务的过程中提高质量，以及为公众带来实际的改善。在我国，政府治理的价值旨归是“以人民为中心”，这只有通过社会和政府的对话和再确认才能显现出来。在数字政府治理过程中，不断增长的数字技术和数据能力嵌入政府、私人部门、社会、公民日益频繁互动的网络之中，为“共同”的价值创造提供了新的方法和途径。

第一，在数字政府治理中，Web3.0工具为政府提供了收集、处理和共享大量信息的能力，并提供了更多的方法和工具以改善信息流动以及公共、私营部门和个人之间的协作。个人成为数字政府治理的内容贡献者，社交网络、开放政府以用户分享、信息聚合、开放平台和“政府—企业—群众”协作框架促进公共价值的可视化和实现。第二，在数字政府治理中，个人成为定义公共价值的主要参与者。社交媒体、在线百科、问答式网络社区（ASK）与主动的公民关系管理（CzRM）相结合，为政府、私营部门和个人提供新的合作机会和途径。第三，数字政府治理通过开放数据激励社会群众直接参与治理，促进合作“生产”的价值创造。数据在公共、公私之间交互，增加了公共数据的重复使用、挖掘和重新处理，使个人和政府能够以增加最大价值的方式创造、重用和分发信息。数字政府治理的实施，要求政府与社会发展为一种合作的关系。在信息管理、创造服务价值和行政领导三个领域，政府的角色发生范式转变：从信息垄断者到信息提供者、经纪人和消费者；从唯一的看管和照顾者到服务提供者和网络管理者；从传统领导者到促进者和框架提供者。

动力机制：基于组织化过程和数据治理的开放式创新。在数字时代，尽管政府组织仍具有科层结构的特征，但它与外部组织的关系正发生变化。根据Roger Lewin和Birute Regine的观点，运行得最好的组织就像一群鸟，个体遵循简单的规则，与他人互动，形成一个有凝聚力和活力的整体，实体不是一个有计划的或受控制的基础设施，而是形成适应其环境的模式。在数字政府治理中，治理创新更多的主要不是采取规划和控制的方式，而是一种自主、自发的行为；改变通常发生在政府与私人部门、社会和个人的交互之中，这种交互没有指挥和控制的层级，也不涉及计划和管理，而是不断重新组织的过程，以找到最适合环境的形式。

在数字政府治理中，数据被视为一种关键资源和战略资产。尽管技术的重要性毋庸置疑，但是技术本身并不产生数据、信息和知识，而是数据让技术更富有价值，而非相反。数字政府治理意味着政府由信息管理到数据治理的转型。如果说信息管理侧重政府内部的信息采集、处理与使用，数据治理则涉及全社会数据的产生、流动与应用。数据治理已为公共治理创新提供了新的解决方案：政府构建数据环境，对数据实施深度开发、有效管理和全方位应用的过程，就是价值创造的过程。同时，由于数据产生和流动在政府、企业、社会和个人的行动网络之中，数字政府治理要增进数字政府与数字化的商业、社会和生活之间的联结，完善治理的内外部环境，推动政府与社会的价值共创。数字政府治理通过数据治理实现数据连接和价值挖掘，增强公共管理和服务的智能化、个性化和精准度，创造政府与个人之间新的合作伙伴关系，促进经济增长，改善社会治理，实现可持续的变革。

运行情境：数字化变革、治理网络与社会技术相互作用的复杂适应系统。新一代数字技术的发展，提供了治理的新功能，如可视化、增强的交互性、语义构建、整合的数字网络和智能代理，推动了即时通信网络的普及性应用、自组织网络和全球信息网络的形成。数字政府的理论和实践从面向政府本身，以及政府与政府、政府与企业、政府与个人的相互关系转移到一个更大的技术—数据—治理网络之中，治理过程日益存在于各个行动主体和制度相互交错、不断变化的各种组合之中。

相比于电子政府，数字政府治理有一个延伸的视角，即它关注的不是一个单一的组织，而是在复杂的社会和经济环境中相互联系的整体。一方面，数字政府治理的语境是数据和数据创造的“镜像世界”，在这一意义上，数字政府治理包括数字化的所有过程和行为，即与数字技术相关的认知、行为、组织、政治和文化的变化。另一方面，数字政府治理强调，数字政府治理本身以及它所推动的治理变革存在于一个复杂、开放的社会技术系统和多主体互动的治理网络之中，系统中各个要素以各种方式相互作用和影响。数字政府治理不仅是政府自身的演进与变化，更是政府与社会技术系统、治理网络之间互动和复杂作用的过程。从政府内部网络和政府—企业、个人的交互网络到整合的数字化网络，从信息技术作为一个外在变量的应用到“泛在”的应用，数字政府治理提出一个逻辑：在开放政府和数据流动的治理中，“数字化”从工具或手段转变为“背景”和“情境”，公共治理线上线下的割裂被打破，线下的“传统”行政与“线上”的“互联网+”政务从“碰撞”走向融合。数字政府治理由此超越了技术系统、应用系统，将治理扩散到数据网络之中，互联网也不再是独立的治理“疆土”或工具，其治理的物理空间与数据空间已然连成了一个整体。

 

（本文系国家社科基金重点项目“国家治理体系和治理能力现代化视角下推进数字政府建设的理论与实践研究”（20AZD039）阶段性成果）

（作者单位：大连海事大学公共管理与人文艺术学院）