党的十九大一方面明确要“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合”，[1]另一方面明确要“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。[2]随后不久，在中央政治局第二次集体学习时，习近平总书记一语中的，实施国家大数据战略加快建设数字中国。与此同时，他强调指出，“要运用大数据提升国家治理现代化水平。要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。要以推行电子政务、建设智慧城市等为抓手，以数据集中和共享为途径，推动技术融合、业务融合、数据融合，打通信息壁垒，形成覆盖全国、统筹利用、统一接入的数据共享大平台，构建全国信息资源共享体系，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。要充分利用大数据平台，综合分析风险因素，提高对风险因素的感知、预测、防范能力。要加强政企合作、多方参与，加快公共服务领域数据集中和共享，推进同企业积累的社会数据进行平台对接，形成社会治理强大合力。要加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间。”[3]这实际上又是对十九大关于深化机构和行政体制改革有关“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”的一种路径诠释。

 但在近期实际调研过程中，我们听到最多的，一方面是加强领导完善组织架构，很多地方都成立了大数据管理局;另一方面是建设政务大数据中心，仅J省N市2017年数据产业投资就近330亿元，建成标准机柜5.3万台，同比分别增长320%和350%。私下深度访谈中却是另一番言辞：“都是玩概念，上面(指政府内网、外网和政务云)又没有东西跑。”具言之，横向上表现为不少部门往往对自身信息共享动力不足，且以相关文件要求和技术障碍为托词;纵向上表现为有些上级部门的数据下不来，在现行体制下，下级只能“耐心等待”。其实质是这些部门担心失去数据就失去了利益，失去了地位。当然也不排斥担心承担数据安全风险的责任。换句话来说，如果政府职责体系不能在数字政府和数据治理中建立起来，政务大数据平台的共建共享只能是愿景。由此，身为公共管理研究领域的学者，我们不仅要正视这一课题，更要对其展开深入研究。

一、问题的提出

 马克思主义强调生产力对生产关系的决定性作用无疑是历史唯物主义发展观的根本所在。遵循这一理念，我们实际上可以把工业社会的现代化过程集中在技术与人的关系上。很显然，我们不能简单地类比以致“技术决定论”，但也不能否定技术在促进生产率提高中的关键性作用。我们党从十五大就明确提出新型工业化道路，即以信息化带动工业化。习近平总书记更是高屋建瓴，“没有信息化就没有现代化。”[4]

实际上，信息技术还是“实现良政的重要手段”。[5]究其原因，一是信息技术对政治生活的公开性具有提升作用。即信息技术具有塑造政治参与的开放型结构、破除信息不对称和信息垄断以及支持廉价信息公开等方面的作用。二是信息技术对政府治理也具有一定的优化效应，集中体现为信息技术为强化政府对其雇员的内在监督提供了技术性支持。这具体表现为电子政务对“人为操作”的挤压、依赖信息技术创建的各种内部监控机制以及利用信息技术对腐败行为的防范和打击。三是信息技术的普及在一定程度上强化了社会对公共权力的外在监督。这表现为信息技术使得公民社会越来越容易收集权力腐败行为的证据，虚拟的网络空间为曝光权力腐败行为提供了一种广阔的信息平台，同时由信息技术所构筑的网络空间也是形成网络舆论力量的策源地。

 时至今日，信息技术的主体构成已从计算机技术、通讯技术及网络技术让位于云计算、大数据和物联网，政府信息化进程中不同阶段呈现出的工作重点诸如办公自动化、政府上网、电子政务和电子政府将一体化为数字政府。仅以我国政府近几年来出台的文件就能反映出这种实践逻辑。2015年1月至2017年12月，先后颁布的文件有《国务院关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》(国发〔2015〕5号)、《国务院办公厅关于加快高速宽带网络建设推进网络提速降费的指导意见》(国办发〔2015〕41号)、《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》(国发〔2015〕40号)、《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》(国发〔2015〕50号)、《国务院办公厅关于转发国家发展改革委等部门推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案的通知》(国办发〔2016〕23号)、《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》(国发〔2016〕51号)、《国务院关于印发“十三五”国家信息化规划的通知》(国发〔2016〕73号)、《国务院办公厅关于印发政府网站发展指引的通知》(国办发〔2017〕47号)、《国务院办公厅关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》(国办发〔2017〕39号)以及《国务院关于印发新一代人工智能发展规划的通知》(国发〔2017〕35号)。2017年12月，中央网信办、国家发展改革委又会同有关部门联合印发了《关于开展国家电子政务综合试点的通知》。近期，国务院办公厅关于《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》(国办发〔2018〕45号)更是应民所望，优化政务流程。可见，中国正在紧锣密鼓地创建数字政府。

 与此同时，现代民众已不满足于电子化施政所带来的效率提升，他们开始更多关注精致化的公共服务。换句话来说，就是政府必须通过数据治理来为民众提供精准服务。《2016年联合国电子政务调查报告》提出一个鲜明的结论，推广以公众为中心的治理理念是数字政府发展的一个重要趋势，这种服务模式的创新的实质是要改变公共部门权力的运行方式，集中表现在注重为公众提供个性化、便捷化、定制化的服务方面。简言之，电子政务已非仅仅是政府提高权力运行效率的工具，它更多体现出的是公共治理的价值。虚拟政府作为现实政府的镜像功能开始让位于政务数据的共享服务功能，其背后的深层次理念是，数字政府对权力架构的扁平化需求直接转化为数据民主。其实践逻辑是，要通过政府职责体系建设来真正实现从权力本位转向责任本位，从而将数字政府创建在以服务社会事业、保障公民利益为最高宗旨的基础之上，并最终通过这一职责体系运行机制来保障政府数据治理中的民主，从而真正实现政务大数据共享的快速、灵活及整体协同性。

 为什么政府职责体系建设在数字政府创建以及数据治理协同中至关重要?从中国现实政治诉求看，党中央在认真总结我国历次行政体制改革和政府机构改革经验基础上，分别在党的十七大、党的十八大分别做出重大科学决策“健全政府职责体系”以及“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。从学理层面来说，现代民主政治的基础是责任。作为行政职权享有者的政府，依法行政实质是对赋予其权力的人民和国家负责，集中体现在行使行政职权的过程中承担法定的义务。一句话，政府职责是政府依法应当履行的法律义务。其价值在于帮助政府有效地避免“越权”、“不作为”或者是“乱作为”。但上升到体系层面，却不是简单地“堆积木”，将各政府部门的各项职责叠加在一起的问题，而是要从有机的整体角度充分考虑其相互关系、内在逻辑和运行机制。一旦牵涉建设，又必须基于历史的眼光、发展的眼光来把握好过程中的阶段性和动态性。[6]具体到政府信息化新阶段这一场域，问题的复杂性更是不言而喻。尽管数字政府搭建的政府网络空间是虚拟不是虚构，但其职责体系建设的基础显然不再是层级节制的官僚制。此外，数据治理中的政务数据采集、加工、更新及流动更是离不开闭环责任保障体系。比如“统与分”在部门数据承载平台共建过程如何操作，“如就部门数据承载平台建设及其内容管理而言，上级单位在行业数据统筹管理方面应具体履行哪些职责，如何保障下级单位的积极性，实现便民利民的公共价值。如不处理好上下级‘统与分’的边界，共建最后还可能会出现重复建设的问题。”[7]

二、数字政府创建中的职责体系嵌入

 国家治理体系和治理能力现代化的核心在大数据场域中可以概括为信息化、网络化和智能化，主要实现途径是创建数字政府，并通过这一载体嵌入职责体系。

 一般而言，数字政府相对于传统政府有三大突出改变：一是组织结构的扁平化。组织结构是权力结构的具化形态，也是管理体制的载体。数字政府首要的不可回避的基本问题就是对权力结构的改变。从某种意义上来说，权力的运行依赖于对信息的控制，因为权力的大小在一定程度上取决于权力主体在获取信息速度上的快慢、掌握信息资源的多少以及做出决策的透明度。尽管近代以来，新闻自由主义甚嚣尘上，但政府发言人制度仍然牢牢地控制着政府信息的出口。即便如此，今日的美国总统特朗普还在推特解释说自己用社交媒体不是因为喜欢，而是因为这是对抗不诚实不公正“媒体”的唯一途径。后来，西方发达国家纷纷倡导政务信息公开制度，并以立法的形式保障这一制度的长效，但在非互联互通在线时代，依托于纸质为载体和手段的信息公开不仅受到版面大小和空间距离的限制，而且在印刷、运输和分发过程中也会产生不菲的行政成本。在数字政府环境下，由于信息的分布结构和传输方式的开放性，权力系统随之成为一个开放的体系。权力流向从以命令和服从为主的纵向向以透明和制约为主的横向转变，扁平化的横向权力结构取而代之金字塔式的纵向权力结构，大量减少权力中间传递层次，即传统政府的大量上传下达的中层，使权力流转更为直接、透明。二是业务流程的精简化。传统政府管理体制的典型是层级节制的官僚制，主要弊端在于金字塔式的垂直管理所带来的“帕金森定律”、回应缓慢以及决策不民主等系列问题，从而导致行政机构臃肿重叠、人员膨胀、业务流程繁琐冗长，以致官僚作风盛行、行政成本居高、办事效率偏低。数字政府基于Web2.0技术所具有的多媒体传输、传递迅捷以及形式灵活等优势，通过信息互联互通、无缝集成，在跨系统、跨辖区、跨部门、跨职能中进行流程再造和业务整合，形成作业单元流程链，为企业和公众提供“前台一口受理，后台协同办理”的公共服务全新体验。如此一来，政府各个部门之间无须再经由层级节制就能直接对话，达到了优化行政作业单元、提升政务核心执行力的效果。三是政民互动的在线化。数字政府的实质是为治理赋能，其价值追求应该是通过在线服务和数字民主，构建政府与公众和企业之间的网络命运共同体。一方面，政府通过门户网站、政务微博、政务微信、政务App等公开政务信息和提供在线政务服务;另一方面，公众通过电子邮箱、网上反馈平台、移动客户端等参与政府的决策并监督政府的工作。这种高效、迅捷互动的背后渗透的是数字政府“以公民为本”的价值理念。由此，创建一个数字政府要解决的难题是如何建立起统一开放的内外数据共享平台，核心是围绕克服数据孤岛在开放数据方式、数据流程标准化以及数据共享和集成应用形成有效的体制机制。此时以技术为主导的方法不一定有效，以职责体系嵌入，通过职责分工，充分发挥组织或“人”的因素作用将事半功倍。

 接下来我们以当下中国创建数字政府为例来深入剖析。《促进大数据发展行动纲要》(国发〔2015〕50号)明确的首要任务就是“加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力”。但在《政务信息系统整合共享实施方案》(国办发〔2017〕39号)又指出我们的困境是“未能从全局上和根本上解决长期以来困扰我国政务信息化建设的‘各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛’问题”。可见，顶层设计和统筹规划的实质是通过政府职责体系建设来明确各部门数据共享的边界和方式，厘定各部门数据管理及共享的义务和权利，并形成政府数据统一共享交换平台体制机制。应该说，从单独的条和块来说，政务信息系统整合共享已取得了积极成效，譬如“金税、金关、金财、金审、金盾、金宏、金保、金土、金农、金水、金质”等信息系统以及“国家人口基础信息库、法人单位信息资源库、自然资源和空间地理基础信息库”等国家基础数据资源等信息惠民工程。但如果按照“内外联动、点面结合、上下协同”的工作思路来看，“各自为政、自成体系、重复投资、重复建设”还是当前我们创建数字政府需要切实避免的现象。与此同时，构建“深度应用、上下联动、纵横协管”的协同治理大系统，是推动政府管理理念和社会治理模式进步，加快建设与社会主义市场经济体制和新时代中国特色社会主义事业发展相适应的服务型政府、创新政府、法治政府和廉洁政府，逐步实现政府治理能力现代化的当务之急。基于此，政府职责体系建设首要还是要处理好事权、职责和利益的合理“归位”。比如不动产登记制度改革表面上看是把分散在房产、国土、林业等部门办理相关证件的事权整合到不动产登记中心，背后牵扯的是房产交易职责和利益的迁移，当然还包括相关工作人员的分流问题。“我们非常注意对政府职责进行分解，这确实很重要，但要防止分解得过细，要处理好‘环节’与‘事权’的关系，尽可能把比较完整的事权划分出来、划分下去。事权就好比一头牛，如果我们把牛‘分解’了，把牛头留在中央，把躯干交给省市，把牛腿放给县区，把零零碎碎的东西让乡镇街道去做，就达不到合理配置职责的目的，情况就不会有大的改变。因为采取这种方式，事情还都牵在中央的手里，上下之间的职责就划不清楚。应当是把‘牛’留在中央，把‘羊’交给省市，把‘家禽’放给乡镇街道，事权相对独立，各负其责。”[8]因此，解决“建立统一开放的内外数据共享平台”这一中国数字政府创建中的难题，职责体系建设必须坚持“物理分散、逻辑集中、资源共享、政企互联”的大数据时代的事权要求，平衡跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的职责和利益保障机制。就目前中央网信办联合五部门颁布的《国家电子政务综合试点方案》来看，就是“以提升政务协同能力和构建一体化公共服务体系为重点”，“各试点地区网络安全和信息化领导小组要根据本地实际，组织建立省级电子政务工作统筹推进机制，确定推进电子政务工作的统筹部门，并明确其他相关部门的职责职权分工。……试点地区要落实《政务信息资源共享管理暂行办法》，编制本地区政务信息资源目录，明确数据资源的共享范围和使用方式，厘清数据管理共享权责。……试点地区要依托本地电子政务平台，建立政务信息资源共享交换机制，推进基础信息共享以及跨部门协同应用为主要特征的主题数据共享，并与国家政务信息资源共享交换平台对接。要依据职能和管理权限，与所辖的市级平台建立数据双向互通机制，特别是要积极协调省级部门向下级政务部门或数据共享交换平台提供数据，更好满足各级政务部门市场监管、社会管理和公共服务等需要。”与此同时，“试点地区要在本地网络安全和信息化领导小组的统一领导下，结合本地实际，建立电子政务综合试点工作协调机制，明确牵头部门和责任分工，制定试点实施方案(要点)，协调解决试点工作中出现的问题。”“中央网信办、中央办公厅、国务院办公厅、国家发展改革委、工信部、国家标准委按照职责分工，做好对试点工作的指导。中央网信办负责指导试点地区建立和完善电子政务统筹推进机制，牵头开展电子政务试点评估及验收工作。中央办公厅负责指导电子文件试点，会同国务院办公厅和国家发展改革委推进业务专网向政务内网或外网迁移整合。国务院办公厅会同国家发展改革委负责指导试点地区电子政务外网建设、推动‘互联网+政务服务’。国家发展改革委会同国务院办公厅负责指导试点地区开展政务信息资源共享和政务信息系统整合。工信部负责指导试点地区电子政务技术支撑和相关产业发展。国家标准委负责完善电子政务标准规范体系，并指导试点地区完善地方性标准规范。”

联系当前我国政务信息深度共享实践，应以跨部门、跨层级应用为抓手，统筹构建数据共享交换平台。一方面我们要避免盲目建设和重复投资，“原则上不再审批有关部门、地市级以下(不含地市级)政府新建孤立的信息平台和信息系统”。同时通过打造“我的……”APP平台规划，注重与第三方专业力量合作，以现有数据交换共享平台为基础，建设对接国家平台，覆盖本地、统筹利用、统一接入的数据共享交换平台，形成数据存储、交换、共享、使用、开放的核心枢纽。这里工作的重点是加强顶层设计和统筹规划，明确各部门数据共享的范围边界和使用方式，厘清各部门数据管理及共享的义务和权利。诸如政务信息资源目录编制不到位以及始初化数据归集和共享比较困难方面，尽管其要害有利益纠缠的一面，但理顺协同推进体制机制，落实工作责任，强化制度保障无疑是有效化解之策。以上海为例，充分发挥市政务公开与“互联网+政务服务”领导小组(以下简称领导小组)对智慧政府建设的统筹作用。领导小组办公室设在市政府办公厅，具体承担领导小组日常工作。市政府办公厅负责牵头推进智慧政府建设以及“互联网+政务服务”等工作，市发展改革委、市经济信息化委、市审改办等相关部门按照职责分工，协同推进智慧政府建设，构建市、区两级统筹协调有力、部门分工明确、工作推进有序的管理体制机制。结合“放管服”改革，按照“增量先行”的方式，推动跨地区、跨层级、跨部门数据共享交换和应用，优化营商环境，为市场增添活力，为群众提供便利。比如南通市在深化行政审批制度改革中，推进“3550”(开办企业3个工作日内完成、不动产登记5个工作日内完成以及工业建设项目施工许可50个工作日内完成)重点任务。通过座谈会发现：一是部门内部数据整合存在相当大的障碍。在清查部门信息资源的时候就发现，许多部门对自己单位内部有多少应用系统和数据资源其实做不到“心里有数”。在不动产交易中心内部尚未有效整合国土局与房管局资源，在不动产证附图上存在部分房屋信息与地块信息无法对应情况。二是部门之间实现数据共享交换存在体制瓶颈。部分部门与单位把政务数据资源看做是自己的“财富”和权力。为此，该市的做法是以应用场景为需求导向，在行政审批制度改革、社会治理、精准扶贫等需求之上搭建应用场景，同时辅助以五大基础数据库建设，形成立体化、网格化的政务数据仓库。

 创建数字政府是一个无终点的漫长过程，其职责体系的建设自然具有动态性，不是一次嵌入就永逸了，缘由用于构建战略的理想模型因为管辖权级别—数字—中央、国务院、省、市县或机构职能不同而有所变化。

三、数据治理协同中的职责体系运行

 如果说数字政府能够破除传统政府内部根深蒂固的组织性分歧的话，那么数据治理就是其工具选择。所以，数据治理将贯穿创建数字政府的始终并最终成为其绩效评价的依据。比如我们上文提到创建一个数字政府要解决的难题是如何建立起统一开放的内外数据共享平台，这里既要从总结数据治理的体系框架，把握政府部门数据全生命周期过程中的主要治理环节，实现数据治理和开放平台的理念对接;又要从点上提出数据治理体系如何落实到应用到数据开放平台的体制机制建设当中，实现管理制度创新的现实可行性，构建相互融合、内在关联、逻辑一致的数据治理体系与开放平台体制机制。此时，职责体系运行就是要保障系统性、整体性和协同性这“三性”在数据治理中的统一，同时把共商、共建、共享这“三共”落实到统一数据开放平台。对此，有学者就指出，“通过开放责任设置、合法权益保护、创新制度保障、建立业务协同长效机制等，可以促进政府部门数据共享和业务协同。”[9]同时也有学者明确主张，“应调整治理权责，优化数据治理行政管理结构。我国目前政府数据(信息)资源的管理上仍然比较分散，各出其政的结果是系统性思维和规划不足。数据治理需要能够综合协调所有政府部门的中枢机构。与发改、财政、人社等综合管理部门侧重于资源分配所不同，数据治理中的协调需要资源集中或再分配，因此需要更加强有力的行政安排。”[10]由此，国办发〔2017〕39号《政务信息系统整合共享实施方案》明确要求，“各级政府要建立健全政务信息系统统筹整合和政务信息资源共享开放管理制度，加强统筹协调，明确目标、责任、牵头单位和实施机构。强化各级政府及部门主要负责人对政务信息系统统筹整合和政务信息资源共享工作的责任，原则上部门主要负责人为第一责任人。对责任不落实、违反《政务信息资源共享管理暂行办法》规定的地方和部门，要予以通报并责令整改(各地区、各部门负责，国务院办公厅会同国家发展改革委督查落实)。”

需要指出的是，当前从上到下的文件在有关数据管理方面的要求基本一样“粗”，即在及时维护和更新信息方面落实“谁主管，谁提供，谁负责”原则，在加强共享信息使用的全过程管理中贯彻“谁经手，谁使用，谁管理，谁负责”原则。实际上，这里涉及数据从哪里来、到哪里去、做什么用三个主要问题，由此产生数据来源方、数据管理方以及数据使用方三大主体，背后要解决的是数据所有权、数据管理权和数据使用权的“三权”协同。就调研的实际情况看，政府在数据管理方面基本上都是寻求与企业合作，比如由电信、移动、联通和华为等这样的大型国企或民企托管。它们为什么愿意免费提供数据管理，可能的目的正是看中政府在数据管理技术层面的软肋以便进行数据价值的再挖掘利用。换句话来说，所谓的大数据管理局如果不能通过职责体系平衡“三权”来控制技术这把“杀手锏”，那就只能徒有其名。

 此外，网络具有权力下移和开放的属性，授权方式不在仅仅是在上下级之间，而更多是以业务流程为中心，根据业务协作流程需要，不同组织部门之间突破了职能与层级的分割与界限，动态传递与转移权力，权力传递的专属性和神秘感消失。进言之，通过在跨部门流程中获取相应职能权力使得权力获取更加直接，权力应用范围更加广泛，但与此同时权力又被赋予了更多的职责，每个参与成员对参与对象负责，每个职能组织单元对业务流程负责。由此，这一层面的数据治理协同，是需要通过职责体系运行来统一个体行为与职责定位，形成权力运行的网络协作模式。比如，“上海市嘉定区于2014年初进一步开发探索工作记实等新系统，尝试用大数据的方式推动构建符合中国国情的智慧治理体系和治理能力。工作记实等系统超越了原先传统电子政务系统无纸化办公的意义，为优化政府治理、规范公务员行为标准和内容、构建透明政府奠定了实实在在的基础。”其职责体系运行的机制就是，“将权力执行者的日常工作形成一个可追溯可检视的透明信息，从而使得政府的权力可以以一种全新的可视数据形式在阳光下‘晒一晒’，真正做到公民、社会以及不同层级政府自身三位一体的共治。”[11]

当务之急，按照“边推进、边优化、边考核”的工作思路，实时监控、预警纠错、督查督办是发挥数据管理职能的长效机制。面对大数据时代的国家治理，审计“全覆盖”遭遇的瓶颈是现有审计人员的职业胜任能力不足以及审计人才职业化建设的力度不够。此外，相关研究成果显示：大数据驱动着审计环境与绩效审计的双向拓展;审计主体上审计机关更适合开展数据式绩效审计，而该模式倾向于数据分析方法和可视化技术的综合应用，为开展绩效差异改进型审计创造了条件;审计对象的变化带来审计证据类别、特征及取证模式的变革。当然，大数据环境还给审计评价标准带来新的挑战。比如深圳市路边智慧停车规划与管理项目绩效差异改进型审计，就是利用海量交通管理大数据和多种数据统计分析方法展开的，在审计环境、主体、方法、定位、证据、评价标准等方面具有全新特征，为大数据环境下数据式绩效审计提供了实践经验。当然，大数据环境下数据式绩效审计还需关注电子数据的归档、电子数据存储介质和存储管理的有效性风险，并要求强化审计人员的电子数据的保密意识。

四、余论

 从行政法的角度看，政府职责是政府依据宪法、法律和法规的规定，“应当做什么”、“必须做什么”以及“不得做什么”，即政府应当依法履行的法定义务。虽然在实践中很难依法给政府列出一个非常具体和详实的“职责清单”，但从行政法理的角度还是可以对政府职责进行科学地分类，为各级政府提供一个“行为标准”或者“行为尺度”，使政府真正能够“行其权、负其责”。上升到体系层面，问题就变得更加复杂，因为这不仅牵涉到政府职责属性和定位、政府职责内容和边界、政府与市场以及与社会的职责关系等，而且还牵涉到纵向政府职责体系和横向政府职责体系的调整等。不过，只要我们既能从宏观上对国家层面政府职责体系的建设问题进行系统分析，又能在微观层面对相对独立的、不同层级政府、不同部门的职责“小体系”进行具体研究，我们仍然可以探索出规律性和差异性。

 在整体性治理的代表性人物登力维看来，信息技术的发展与变革是公共行政变革的关键因素之一。政府信息技术可谓是现代公共服务系统理性和现代化变革的中心。数字时代的在线化彻底改变了信息传播方式，信息传播的速度与广度获得了前所未有的提高，这些使得政府、社会及公众等不同治理主体间的距离日益拉进，主体间开始变得越来越透明化、公开化，主体间的协调整合也变得越来越迫切。这些变化对条块分割的传统官僚制的冲击日渐明显，逐步改变政府的治理理念、治理结构、治理机制，政府不得不加快调整原有的治理模式。因此另一位代表性人物希克斯就认为，整体性治理“以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式”[12]由此，联系到《促进大数据发展行动纲要》(国发〔2015〕50号)所指“大数据成为提升政府治理能力的新途径”以及要建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制的要求，我们一方面需要不断利用新技术创新我们的工作和服务方式，不断满足公民、企业以及社会需要和体验;但另一更重要的方面是需要通过职责体系建设来提高组织要素的效率，提升政府的“生产力”。

 欣慰的是，我们在推进数字政府转型以及政府数据治理方面的态度非常明确，相关的文件也密集出台，并积极开展试点工作。尽管我们对中国数字政府的职责体系建设的研究才刚刚起步，但我们政府当下深化简政放权、放管结合、优化服务改革的重要内容就是推进“互联网+政务服务”，只要我们尊重实践需要，顺应信息技术发展的潮流，比较借鉴国内外先进理论及丰富经验，就一定能建设好中国数字政府职责体系，顺利实现“数字政府”和“数据治理”的双向互动，推动部门间政务服务相互衔接，协同联动，打破信息孤岛，促进部门间信息共享，变“群众跑腿”为“信息跑路”，变“群众来回跑”为“部门协同办”，变被动服务为主动服务。

[参考文献]

 [1][2]习近平.决胜全面建成小康社会　夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2017.30，49.

 [3]习近平.实施国家大数据战略加快建设数字中国[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/2017-12/09/c_1122084706.htm.

 [4]中央网络安全和信息化领导小组第一次会议召开　习近平发表重要讲话[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/27/c_119538788.htm.

 [5]信息社会世界高峰会议：《原则宣言》.http://www.cnii.

 com.cn/20030915/ca216513.htm.

 [6] 黄文平.加强政府职责体系研究具有重要意义[J].中国机构改革与管理，2013(6).

 [7]鲍静，张勇进.政府部门数据治理：一个亟待回应的基本问题[J].中国行政管理，2017(4).

 [8]朱光磊.政府职责体系构建中的六个重要关系[J].中国机构改革与管理，2013(6).

 [9]高小平，陈宝胜.中国公共管理研究十大亮点[N].中国社会科学报，2018-01-10(7).

 [10]黄璜.美国联邦政府数据治理：政策与结构[J].中国行政管理，2017(8).

 [11]上海“智慧治理”把干部晒在阳光下[EB/OL]. http://www.gov.cn/xinwen/2014-12/15/content_

 2791573.htm.

 [12]史云贵，周荃.整体性治理：梳理、反思与趋势[J]. 天津行政学院学报，2014(9).

 * 基金项目：国家社会科学基金重大项目“中国政府职责体现建设研究”(编号：17ZDA102);国家社科基金重点项目“政府数据治理与统一开放平台体制机制研究”(批准号：17AZZ016);江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心研究项目“政务大数据的开发利用”

作者系叶战备，南京审计大学公共管理学院教授、副院长，南京 211815;王璐，河北环境工程学院副教授，秦皇岛 066000;田昊，中国人民大学公共管理学院博士研究生，北京 100872