日前,由中国法学会行政法学研究会、中国政法大学法治政府研究院主办,中国政法大学检察公益诉讼研究基地协办的数字政府与行政程序法治研讨会在京召开。本次研讨会线上与线下同步进行,来自中央及地方机关、学术界、企业界近70位代表围绕数字政府与行政程序法治主题,进行了全方位深度研讨。
数字政府与法治
中国法学会行政法学研究会名誉会长、中国政法大学终身教授应松年指出,面对数字政府这一新的时代背景,传统的政府治理结构、方式和法律规范需要深刻变革,行政程序的构成要素权重、行政程序的运行动力、行政程序关涉的法律责任及证明形式发生了较大变化,需要讨论和研究。根据全国人大常委会公布的2021年度立法工作计划,全国人大常委会将研究启动行政基本法典等编纂工作。应学习民法典的编纂程序,行政法典的编纂也可分为两步走,先制定行政法总则,再完成各分则,最后形成行政法典。行政法总则的制定,可以提取公因式的方法,行政法总则的立法结构涉及到五大方面,其中就包括了行政程序。必须深入理解和把握我国数字政府的时代特征和我国行政法治的具体实践,对数字政府背景下行政程序的理念、原则,具体部门行政程序法和政府监督、公民个人信息保护等问题进行扎实研究探讨,并以更加自信的姿态借鉴一切法治文明成果的有益成分。
中国法学会副会长、教授甘藏春指出,以大数据、人工智能、区块链为代表的数字技术,对人类生活、人类行为模式已经产生巨大的影响,也对法治产生重大的影响。除了在执法方面已经产生非常明显的影响外,在立法方面,如果利用好区块链技术,立法的公开性、民主性程度会大大提高;在司法方面,对证据的运用等也将产生重大影响;大数据对我们现行法律内容本身也提出挑战。无论科学技术怎么发展,法治的价值和原则还必须坚持。按照这个方向,不断总结、不断完善,我们完全可以在数字法治、数字政府、数字行政法上,为世界交出一份中国方案。
中国政法大学副校长、教授时建中表示,数字政府不是数字技术赋能政府的过程,而是政府部门运用数字技术更好履行政府职能的过程,是用信息化驱动政府效能提升的过程,是实现国家治理体系和治理能力现代化的过程。虽然数字政府是实现法治政府的有效机制,但政府在运用数字技术行使权利、履行职责过程中同样需要严格行政执法,数字经济的各项权力都应在法治的轨道上运行。
最高人民检察院检察理论研究所所长谢鹏程表示,目前我们面对的主要是政府治理对象的数字化和政府治理行为的数字化。数字法学的研究核心是人的行为的数字化。最高人民检察院和地方人民检察院积极服务党和国家的战略目标和战略举措,重点推出了以下工作:一是推进检察系统自身数字化发展;二是强化知识产权保护,推动数字化创新;三是加强数字化背景下公民个人信息保护工作。
数字政府建设实践与创新
国务院办公厅电子政务办处长佟舟认为,数字政府建设意义重大、影响深远,建设数字政府已上升为国家战略;推进数字政府建设已具备良好的支撑条件,当前技术应用不断深化,实践创新不断丰富,平台支撑不断强化,政策体制不断完善,这次“数字抗疫”的成功实践是对我国近年来数字政府建设成效的一次全面检验,也显示出推进数字政府建设的良好基础和巨大潜能。打好数字政府建设“攻坚战”,应加强顶层设计,深化数据治理,打造核心引擎,夯实安全基础,推广最佳实践。数字政府建设中新的难题需要通过法律来解决,在研究方面建议加强跨领域、跨区域的研究,需要强化对行政体制和行政流程的规范,加强法治对数字政府的支撑作用。
浙江省人民政府大数据局办公室主任陈立三介绍了浙江省推进数字政府建设,用数字赋能现代化所作的实践探索。浙江省数字政府建设历经四个阶段,目前已建成全省统一公共数据平台,确立了“整体”理念;公共服务能力充分发挥,能够借助平台优势精准监管、全面覆盖。公安部道路交通安全研究中心助理研究员王晓兴对数字交管工作进行介绍,主要涉及非现场执法和江苏张家港地区的行政案件现场速裁机制。行政案件现场速裁机制作为行政流程的创新,简化了办案流程和法律文书,采取智能的证据收集方式,大大提升了办案效率。北京市第一中级人民法院行政庭法官助理祝飞宇对行政审判视角下数字政府建设的发展提出建议:一是关注行政与司法的数据连通,二是厘清政府监管的边界,三是持续优化平台搭建,四是加强事实认定的数据研判。美团法律政策研究院副院长田林从企业实践视角提出数字政府建设过程中的四点建议:第一,特别注意保护好企业和个人的信息;第二,注意数据权属和交易的问题;第三,注意促进技术监管措施的公平适用;第四,在数字政府建设过程中,最可依赖的还是人,不是机器。
数字政府建设与行政程序理念更新
北京大学法学院教授姜明安指出,正义理念、阳光政府理念和公众参与理念是行政程序最为重要的三个理念。在数字化背景之下,这些理念发生了重大变化:正义理念从形式正义向实质正义变迁;阳光政府理念从相对公开向全过程公开、从单向公开向互动公开、从片面公开向立体公开发展;公众参与理念从被动参与向主动参与、从少数参与向全员参与发展。
清华大学公共管理学院教授于安认为,在数字政府框架下,基本行政程序中的透明度问题体现为算法黑箱问题,不解决这个问题,“数字程序”基本上无法形成;“数字程序”面临的最大风险是政府自主决策权开始逐渐丧失,实践中政府基础数字技术操作主要与企业进行合作,必须形成新的数字化公私合作模式以防范这一风险。中国政法大学诉讼法学研究院教授王万华认为,从治理意义上的数字政府层面说,应当建构一种私人友好型的数字政府。北京师范大学法学院教授汪庆华认为,数字政府不是简单的电子政务2.0版本,而应该是一种新型的政府形态,即:政府即平台。如果政府是平台的话,应当实现三个方面的目标,一是政府公共服务能力的提升,二是政府监管手段的迭代,三是落实政府即平台理念。
山东大学法学院副院长、教授郑智航表示,数字政府包含法治政府要素,就法治政府而言需要关注一些问题,如我们更多的在法律条文或者法律框架中考虑问题,并未将其置入权利架构中来考虑问题;数据政府管理的便利化,与公民权利保障之间的冲突和矛盾;数字政府建设过程中,技术治理与法律治理之间的关系问题等等。
对外经济贸易大学法学院副教授许可提出健康码的三个治理视角,其在技术层面是治理科技,内容层面是数据治理,社会层面是流动治理。
数字政府背景下的行政程序原则与差异性机制
中国人民大学法学院教授杨建顺指出,数字政府下行政程序的原则主要包括效率原则、平等原则、依据标准行政的原则、原则化跟例外化相结合的原则、说明理由原则、法治原则。首都师范大学法律系主任、教授李昕认为,信息的共享和数据公开原则、数字化的评估程序和用户体验感的制度,应当纳入行政程序制度。西安交通大学法学院教授刘东亮认为,要通过技术性正当程序来规范各种形式的行政自动化决策系统。技术性正当程序就是正当程序原则在数字化时代的进化与转换,需要从法律和技术两个维度使得计算机程序设计在设计的源头之初就要符合正当程序原则的基础要求。华南师范大学法学院特聘副研究员马颜昕认为,在整个数字时代发展中出现很多价值的冲突和矛盾,比如效率与公平、先进与平等、便利与安全,解决这些问题的答案就是价值权衡,其底线在于坚持正当程序原则。中国人民公安大学法学院副教授苏宇认为技术性正当程序应区分规则和标准,仅适用规则决定可以作自动化处理,确保个人能够预先获得有意义的通知和被听取意见的机会,自动化决定系统的设计必须以透明性和可问责性为主要指标。行政程序法典等一般法、各单行行政特别法应考虑增加该原则。
面对复杂的行政任务,行政程序规制的重点也应有所不同。中央财经大学法学院副教授刘权指出,在数字政府建设过程中,对于行政程序的设计需要进行类型化,根据行政行为类型,设计多元的数字程序,不同的行政行为对程序的要求不同,如抽象行政行为无法适用更多的自动化程序,负担行政行为需要更加严格的程序限制等等。浙江大学光华法学院教授巩固认为,在所有的部门行政法里,环境法是最需要通过数字政府、电子政务等方式提高执法效能的。目前环境执法领域对数据技术的运用比较充分,中央环保部门高度重视,鼓励地方探索“试水”。如浙江环保系统的“环保码”。中国政法大学法治政府研究院教授刘艺作了题为《新时代给付行政程序的理念更新与功能提升》的发言,指出现阶段的“以人民为中心”“共同富裕”理念进一步充实了服务型政府理念,给付行政程序理念随之发生了根本性变化。在数字政府时代,政府运行是一个复杂、混沌的系统,平面性的程序控制理念需要更新了复杂控制论理念,给付行政程序体系应包括程序进行前的预备行为、程序启动的要素、程序进行时必经机制、程序结束前的注意事项等要素,不同于传统行政程序要素。
数字政府背景下的公民权利与个人信息保护
《华东政法大学学报》主编、教授马长山认为,打造数字政府,一定会有数字公民。数字技术是双向赋能,既赋予政府权力,也让公民在政府服务过程中享受便利,这个过程中容易出现权力的叠加和权利的流失。因此,要从四方面保障数字公民权利:第一,确立数字正义价值观;第二,以人为本进行数字政府建设;第三,数字政府与数字公民法治化互动;第四,培育数字公民的素养与能力。应该把数字公民的保护和数字政府的建设放在更大的框架,从现代法治迈向数字法治,保护公民权利应该是推进数字法治最有力的支撑。
南开大学法学院副教授王瑞雪指出,社会信用立法所承担的核心规范建构任务具有“数据制宪”高度的意义。在个人信息的法治建构方面,民法理论中关于个人信用权利保护、公法理论中关于信用评价权力约束的理论与规范渊源,均应当被有效和充分挖掘,成为约束个人信用评价制度的共通规范。
中国政法大学法治政府研究院院长、教授赵鹏指出,在技术突飞猛进的时代,完善法律既有利于技术平稳地嵌入社会,也能够“织密”法律之网以避免保护上的漏洞;一般程序法在某种程度上已经滞后于特别程序法,研究一般行政程序法要积极向部门行政法领域学习。随着数字技术大规模应用,对法律调整、行政程序所产生的影响,在相当程度上是结构性的,影响是颠覆性的,因此,数字政府建设背景下行政程序机制研究值得各界认真对待。
(作者为中国政法大学法治政府研究院教授)