中国行政体制改革70年回顾与反思
来源:行政管理改革杂志 更新时间:2021-06-30
           

[  ]   中国行政体制改革70年波澜壮阔。从1949年以来,中国根据不同时期的政治、经济、社会、科学技术发展水平等情况,进行过多次行政体制改革,中央政府机构及其职能结构发生了很大变化。改革开放前数次行政体制改革巩固了国家政权和计划经济体制,改革开放之后的数次行政体制改革适应并推动了市场经济体制的建立完善。2018年之后的行政体制改革汇入了推进国家治理体系和治理能力现代化的历史进程。本文试图对中国行政体制改革70年回顾、总结与反思,为持续深化中国行政体制改革、推进国家治理现代化提供借鉴。

行政体制是国家治理体系的重要组成部分,是满足社会公共需求的重要支撑。[1]从1949年以来,中国根据不同时期的政治、经济、社会、科学技术发展水平等情况,以体制推进和机构改革为主导,进行过多次行政体制改革,中央政府机构及其职能结构发生了很大变化。改革开放前数次行政体制改革巩固了国家政权和计划经济体制,改革开放之后的数次行政体制改革适应并推动了市场经济体制的建立完善。回顾中国行政体制改革的伟大历程和宝贵经验,对深刻认识中国行政体制改革70年巨大成就,推进国家治理体系和治理能力现代化,不断把中国特色社会主义伟大事业推向前进具有重要意义。本文对三个时段的行政体制改革背景、改革重点等进行梳理,并简要评述其历史贡献,为学术界提供一个简约版的改革回顾。 

一、改革开放前的行政体制改革

(一)1954年:中国行政体制基本格局的建立与调整

新中国成立初,称谓为政务院的中央人民政府下设政治法律、财政经济、文化教育、人民监察4个综合性委员会及其所属部、委、院、署、行、厅共35个。1952年,中央人民政府撤销了大区一级地方政府。同时,为了加强中央人民政府的统筹能力,增设了国家计划委员会。1954年9月,第一届全国人民代表大会第一次会议在北京开幕,第一届国务院机构组成确立。

1. 改革背景

1954年的行政体制改革既有政治背景又有经济背景。政治上,新中国成立伊始,需要新型的、高效的、服务于人民的行政体制巩固新政权。经济上,新中国百废待兴,急需一个科学有力的行政体制,为更好地改变中国贫穷面貌、推动经济发展提供保障。新中国成立初,代行全国人民代表大会职权的中国人民政治协商会议通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》,规定了国家政务的最高执行机关为政务院,政务院设立35个工作部门。但是由于各项任务繁杂、经验欠缺,在建立各级政府组织的过程中,出现了上层政权机构臃肿、职责不明确、层级过多,下层政权则缺少人员等状况。国家机关和行政管理机构很庞大,使有限的财力捉襟见肘。毛泽东同志指出:“我们在党的七届三中全会上,已经提出精简国家机构、减少军政费用的问题,认为这是争取我国财政经济情况根本好转的三个条件之一。”[2]精兵简政要达到“精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的”。[3]为了快速建立起国家政权体系,1950年6月政务院印发《关于统一全国各级人民政府党派群众团体员额暂行编制(草案)》,为规定各级政府组织机构设置和人员编制提供指导。1951年12月印发《关于调整机构紧缩编制的决定(草案)》,进一步对精简整编提出了具体规定。

2. 改革重点

1954年的行政体制改革,重点在于合理建立体制结构,更好发挥政府效能,更好服务于政权运行和经济快速恢复发展。机构改革是一项复杂工程,涉及面广,难度很大。毛泽东同志曾经要求党的各级领导干部要学会“弹钢琴”,[4]也就是要学会抓住重点,统筹兼顾,严谨而有序地推进工作。1954年9月,在第一届全国人民代表大会上,制定出台了中国第一部社会主义宪法,成立国务院为国家最高行政机关,对原政务院的组织机构进行了精简调整。一是撤销了政治法律、财政经济、文化教育3个委员会,设立国务院政法、文教、重工业、轻工业、财贸、交通、农林、对私改造等8个办公室,协助总理分别掌管国务院所属各部门的工作。二是设立了20个国务院直属机构,主管各项专门业务。[5]三是调整了部分部委机构,撤销了人民监察委员会,设立监察部;撤销了人事部、法制委员会、扫盲工作委员会等,增设了国防部、国家建设委员会地方工业部。四是国家计划委员会改为国务院组成部门;中国科学院不再作为政府工作部门,成为国务院领导的国家最高学术机关。1954年11月10日,国务院发出通知,设立第一到第八办公室,每个办公室设若干组,协助总理工作。[6]周恩来同志特别指出:“各办公机构要精简节约。各办公室是代国务院办事,因此应做到:第一要代国务院统筹全局。第二是各部协作,凡牵涉几个部的,由重点部门主持,直接找有关部门商量解决。第三是督促检查。第四是请示报告。第五是办公手续以简洁为好,不要公文来往太多。政府工作,要集中领导,分工负责,总理、各个办公室都要分工”。[7]1954年底,国务院设立部委机构35个,直属机构20个,办公机构8个以及秘书厅,共64个部门。

3. 历史贡献

1954年的行政体制改革是一次巩固政权的改革,初步奠定了我国行政体制的基本模式,对促进社会稳定、经济快速恢复具有重要意义。 

(二)1956年:精简机构下放权力,扩大地方自主权

1956年,中国开始了又一轮行政体制改革。这次改革是第一次自觉地、有意识地进行的行政体制改革。

1. 改革背景

1956年的行政体制改革主要基于政治背景。社会主义改造的基本结束和第一个五年计划完成,中央集权进一步加强。1956年年底,国务院所属工作部门达到81个。行政机构过多,工作效率低下,地方工作积极性差等一系列弊端逐步显现。周恩来同志指出:“机构庞杂,人浮于事,重床叠屋,团团转转,人多事乱,不务正业,浪费钱财,破坏制度。这是机关式的官僚主义。”[8]“在国家行政机关方面,应该继续克服机构重叠和人浮于事的现象。现在,在各级国家行政机关中,一般地说,机构都还过于庞大,人员还是过多,而这种现象,上级机关比下级机关严重,大机关比小机关严重。我们必须采取有效措施,对各级机构和机关人员继续进行调整,精简行政机构,把机关人员适当下放,把非生产人员调往生产单位。这是目前在国家机关方面实行节约方针的有效办法。”[9]对此,1956年毛泽东同志发表了著名的《论十大关系》,指出:“应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情”,“处理好中央和地方的关系,这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题”,[10]“这对我们建设强大的社会主义国家比较有利”。[11]并建议“党政机构进行大精简”。[12]毛泽东同志曾经把政治任务与精兵简政比作是气候与衣服的关系,“气候变化了,衣服必须随着变化”。[13]按照毛泽东同志的有关指示,国务院在1956年下半年就改革行政体制问题召开了一系列会议。“我们必须认真地、有系统地改善国家机关,精简他们的组织机构,明确规定每个人的责任”。[14]“目前国家工作中另一个重要问题,是必须适当地调整中央和地方的行政管理职权。这也是符合于广大民主生活、克服官僚主义的要求的”。[15]此后,中央印发了《国务院关于改进国家行政体制的决议(草案)》,1956年行政体制改革正式启动。

2. 改革重点

1956年行政体制改革重点是通过精简国务院所属工作部门,促使中央权力下放,扩大地方自主权。精简工作一直持续到1959年,历时3年多,其中以1958年和1959年精简的幅度最大。1958年,撤销了国家建设委员会;技术委员会与科学规划委员会合并为科委;建材部、城建部并入建工部;电机部、二机部并入一机部;水利、电力二部合并为水利部;食品部、手工业管理局并入轻工业部;民航局并入交通部;城市服务部并入商业部;计量局、物资总局分别并入科委、经委;森林工业部并入林业部;高教部并入教育部;原由国务院指导的供销总社并入商业部。经过调整,部委减少8个,直属机构减少5个。1958年年底国务院设68个工作部门。1959年国务院工作部门又作了进一步调整。撤销了司法部、监察部、第八(国家资本主义)办公室和机要交通局;法制局并入秘书厅;人事局和专家局分别并入内务部和科委;第三(重工业)办公室、第四(轻工业)办公室和第六(交通)办公室合并为工交办。1959年年底,国务院设60个部委、直属机构和办公机构,比1956年减少21个。[16]

3.历史贡献。1956年的行政体制改革是真正意义上中国第一次自主的行政体制改革,其出发点是正确的,取得了一定的成效。然而,由于当时“左”的思想影响较大,以及各方面条件的限制,1956年开始的以下放权力为中心的行政体制改革并没有进行到底。之后,国民经济开始进入调整期,中央收回了下放给地方的大部分权力,逐步恢复和增设了一些机构,但这并非旧的体制的回归。

(三)1970年:大量裁并机构和下放人员

“文化大革命”时期,我国各级国家机关和行政体制也作过一次较大幅度的变动。

1. 改革背景

1970年的行政体制改革主要基于政治背景。1966年,因受“文化大革命”影响,中央国家机关日常工作基本停顿。1970年,国务院印发《关于国务院工业交通各部直属企业下放给地方管理的通知》,要求在1970年年内各部门把绝大部分直属企业、事业单位下放给地方管理,并大量裁并机构和下放人员。

2. 改革重点

1970年的行政体制改革重点在于裁并机构和下放人员。国务院部门从79个减为32个。其中国防部,第二、三、四、五、六、七机械工业部,体委,民航局,海洋局等10个部门划归军队管理;新华社、广播事业局、外文出版局等3个部门划归中央文革领导小组和中央对外联络部领导。国务院实际上只领导19个部门,即外交部、国家计委、国家基本建设委员会、公安部、农林部、治金部、燃化部、一机部、轻工部、交通部、水电部、财政部、商业部、外贸部、外经部、卫生部、科教组、文化组和国务院办公室。国务院人员编制从“文化大革命”前的5万人左右减为1万人左右。除此之外,地方各级政府机关在“文化大革命”时期也受到很大影响。“三结合”的革命委员会取代了原人民委员会的政府机关,其组织机构一般设办事组、政治工作组、生产指挥组和人民保卫组等四个大组;组下再设小组,如办事组下设调研小组、行政小组、秘书小组、机关政工小组等。[17]

3. 历史贡献

“文化大革命”催生的1970年行政体制改革对此前行政体制进行了很大幅度的调整,属于不成功的探索。

二、改革开放至2018年的行政体制改革

(一)1982年:提高政府效率,实现干部年轻化

1982年的行政体制改革旨在提高政府效率,实现干部年轻化,这一轮改革历时两年半。1982年1月,中央政治局会议原则通过了国务院机构改革方案;1982年3月8日,第五届全国人大常委会第22次会议批准了1982年国务院机构改革方案;1982年12月7日,中共中央、国务院发出《关于省、市、自治区党政机构改革若干问题的通知》,要求在1983年冬天或1984年春天完成地方政府的机构改革。

1. 改革背景

1982年的行政体制改革主要是基于政治背景。早在党的十一届三中全会召开前夕,邓小平同志就指出:“现在我国的经济管理体制权力过于集中,应该有计划地大胆下放,否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性,也不利于实行现代化的经济管理和提高劳动生产率。应该让地方和企业、生产队有更多的经营管理的自主权。”[18]1978年的十一届三中全会实现了全党工作重点的战略性转移,从“以阶级斗争为纲”转移到“社会主义现代化建设”,当时对政府职能定位是经济建设。[19]另外,存在“机构臃肿、人浮于事,办事拖拉,不讲效率、不负责任、不守信用、公文旅行、互相推诿”[20]等官僚主义积弊。1980年8月,在《党和国家领导制度的改革》重要讲话中,邓小平同志再次强调:“我们的各级领导机关,都管了很多不该管、管不好、管不了的事,这些事只要有一定的规章,放在下面,放在企业、事业、社会单位,让他们真正按民主集中制自行处理,本来可以很好办,但是统统拿到党政领机关、拿到中央部门来,就很难办。谁也没有这样的神通,能够办这么繁重而生疏的事情。这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。”[21]1977年至1981年国务院增设了48个机构,国务院的部、委、直属机构共计100个,有一个部的副部长就达26个。[22]

2. 改革重点

1982年的行政体制改革重点是为党和国家工作重点的转移提供组织人事基础。1982年1月11日、13日,中央政治局召开会议讨论中央机构改革精简问题,邓小平同志作了题为《精简机构是一场革命》的发言。他在发言中指出,这不是对人的革命,而是对体制的革命。如果不进行这场革命,不论党和国家的整个政策怎样正确,工作怎样有成绩,我们却只能眼睁睁地看着党和政府的机构这样地缺少朝气、缺少效率,正确的方针政策不能充分贯彻,工作不能得到更大的成绩。不但要注意出的问题,还特别注意进的问题,关键是选拔比较年轻的德才兼备的干部进领导班子。[23]

3. 历史贡献

1982年的行政体制改革开启了干部人事制度科学化、民主化、制度化的历程。一是开始废除领导干部职务终身制,标志是1982年2月中共中央作出《关于建立老干部退休制度的决定》;二是精简各级领导班子,1982年国务院机构改革完成后,据38个部委的统计,正副部长、主任除兼职以外,由原来的505人减到167人;三是加快干部队伍年轻化的建设,国务院机构改革完成之后,新组成的领导班子中,新选拔的中青年干部占32%,平均年龄由64岁降为58岁。[24]

(二)1988年:转变政府职能是机构改革的关键

1988年的行政体制改革鲜明地提出“转变政府职能是机构改革的关键”这一重大命题。1988年4月9日,七届全国人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案。

1. 改革背景

1988年的行政体制改革应该说是既有政治背景又有经济背景,即:深化经济体制改革,推动政治体制改革。1984年,党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》,首次明确我国社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济。1987年,党的十三大系统提出了政治体制改革的蓝图,共有七个方面的内容:一是实行党政分开和加强党的制度建设;二是进一步下放权力;三是改革政府工作机构;四是改革干部人事制度;五是建立社会协商对话制度;六是完善社会主义民主政治的若干制度;七是加强社会主义法制建设。其中,“进一步下放权力”和“改革政府工作机构”与行政体制改革直接相关。同时,党的十三大强调经济体制改革的目标是逐步建立起有计划的商品经济新体制,并对转变职能在机构改革中的地位与作用有了一个规范性的说法,即“为了避免重走过去‘精简—膨胀—再精简—再膨胀’的老路,这次机构改革必须抓住转变职能这个关键。要按照经济体制改革和政企分开的要求,合并裁减专业管理部门和综合部门内部的专业机构,使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主”。[25]1987年12月,中央政治局第二次全体会议原则批准中共中央直属机构改革方案。邓小平同志在1987年指出:“第一,党和行政机构以及整个国家体制要增强活力……;第二,要真正提高效率;第三,要充分调动人民和各行各业以及基层的积极性。”[26]

2. 改革重点

1988年的行政体制改革重点是精简经济管理部门,转变经济管理部门的管理方式。1988年对政府的职能定位是实现政企分开,弱化政府的微观管理职能,强化综合管理职能。基于这样一个政府职能的定位,1988年国务院撤销了12个部委,新组建了9个部委。国务院撤销的12个部委是:原计委、经委、机械委、电子部、航天部、航空部、煤炭部、石油部、水电部、核工业部、城建部、劳动人事部。新组建的9个部委是:国家计委、机械电子部、航天航空部、能源部、水利部、建设部、人事部、劳动部、物资部。政府经济管理部门从直接管理为主转变为间接管理为主,从管理直属企业转到管理全行业,从管理企业人财物、产供销到管理行业规则和行业秩序,从下达各类计划、生产调度转到制定实施法规、标准、行政许可、行政执法。这次“改革不是搞简单的撤减、合并,而是转变职能,按政企分开的原则,把直接管理企业的职能转移出去,把直接管钱、管物的职能放下去,把决策、咨询、调节、监督和信息等职能加强起来,使政府对企业由直接管理为主逐步转到间接管理为主。同时,把原来行政机关的部分职能转移到各种协会去承担”(《关于国务院机构改革方案的说明——1988年3月在第七届全国人民代表大会第一次会议上》)。“作为各级政府,应当坚持政企职责分开,少对企业进行不必要的行政干预,努力为企业搞好服务,积极创造良好的外部条件”(《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》)。

3. 历史贡献

     1988年的行政体制改革首次提出了“转变政府职能转变是机构改革的关键”这一命题。1988年的行政体制改革的内容设计在当时的历史阶段具有超前性、彻底性,可惜由于时局变化,没有很好地执行。这种缺憾不是改革者的缺憾,不是方案设计的缺憾,是时局发生重大变化之后的缺憾。

(三)1993年:适应建设社会主义市场经济的需要

1993年的行政体制改革从中央到地方历时三年半。1993年3月,党的十四届二中全会审议通过了《关于党政机构改革的方案》;3月22日,八届全国人大一次会议批准了国务院机构改革方案。1994年,完成了中央机构改革方案的实施工作。1995年,基本完成了省级机构改革方案的实施工作。1996年上半年,大部分地、市、县完成了机构改革的任务。

1. 改革背景

1993年的行政体制改革主要是基于经济背景,是建立社会主义市场经济体制的紧迫需要。1992年,党的十四大首次明确建立社会主义市场经济体制。党的十四大报告明确指出,“机构改革,精兵简政,是政治体制改革的紧迫任务,也是深化经济改革、建立市场经济体制和加快现代化建设的重要条件”,“下决心对现行行政管理体制和党政机构进行改革”。

2. 改革重点

1993年的行政体制改革重点是加强宏观调控和监督部门,强化社会管理部门,做到宏观管好、微观放开。这取决于1993年党和国家对政府职能的基本定位。1993年党和国家对政府基本职能定位是,政府主要是统筹规划,掌握政策,信息引导,组织协调,提供服务和监督检查。这次改革,将国务院经贸办改建为国家经贸委;撤销能源部,设立电力部、煤炭部;撤销机械电子部,设立机械部、电子部;撤销航空航天部,组建国家航空工业总公司、航天工业总公司;撤销商业部、物资部,设立国内贸易部。

3. 历史贡献

一是1993年的行政体制改革首次明确了行政体制改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要;二是统筹党政机构改革设置开始起步。统筹党政机构设置始于1993年,即中央纪委、监察部合署办公。

(四)1998年:对政企不分的组织基础进行釜底抽薪改革

1998年的行政体制改革历时四年半。1998年3月,九届全国人大一次会议批准了国务院机构改革方案。随后党中央各部门和其他国家机关及军队、群团机关机构改革陆续展开。1999年以后,省级政府和党委机构改革分别展开。2000年,市县乡机构改革全面启动。2002年6月,从中央到地方的机构改革全面完成。

1998年3月,九届全国人大一次会议批准了《国务院机构改革方案》,改革目标是:建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理干部队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。

1. 改革背景

1998年的行政体制改革主要是基于经济背景。当时的专业经济部门(政企不分的组织基础)与市场经济的发展形成尖锐矛盾。党的十五大报告指出,机构庞大,人员臃肿,政企不分,官僚主义严重,直接阻碍改革的深入和经济的发展,影响党和群众的关系。

2. 改革重点

机构庞大直接阻碍改革的深入和经济的发展,所以1998年的行政体制改革的重点是尽量一次性撤销工业专业经济部门。1998年的政府职能的定位是宏观调控,社会管理,公共服务。

3.历史贡献

1998年的行政体制改革的历史贡献是撤销了几乎所有的工业专业经济部门,消解了政企不分的组织基础。从此,中国的经济发展进入了快车道。1998年第四轮国务院机构改革之后,国务院组成部门由40个减少到29个。

(五)2003年:开始关注市场监管与社会管理

2003年的行政体制改革开始关注市场监管与社会管理。2003年3月,十届全国人大一次会议批准了国务院机构改革方案,改革的目标是建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,省以下地方机构改革由省、自治区、直辖市党委和政府确定。这一轮改革,从中央到地方的机构改革历时3年完成。相比于1998年大刀阔斧、“简”字当头、以量变为主的行政体制改革,2003年这一轮行政体制改革是“精装修”,“质”字优先。[27]

1. 改革背景

2003年的行政体制改革大背景是经济背景和社会背景。经济背景是2001年中国加入了世界贸易组织。中国加入了世贸组织使中国的经济增长又获得了第二大驱动力——对外出口。社会背景是经济发展过程中积累的社会矛盾日趋增多,尤其是生产安全、食品药品安全、贪污腐败等问题增多。

2. 改革重点

2003年的行政体制改革重点是加强市场监管部门,组建了国务院国有资产监督管理委员会,省、市、县普遍建立了国有资产监督管理机构,国务院组建了中国银行业监督管理委员会,组建了商务部;重组了国家食品药品监督管理局,国家安全生产监督管理局由经贸委归口管理改为国务院直属机构。2003年,党和国家给政府职能的基本定位是完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。总体而言,2003年这一轮行政体制改革把市场监管职能放到了更加优先的位置。

3. 历史贡献

2003年的行政体制改革的历史贡献可以概括为两条:第一,按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,推进政府机构改革;第二,建立商务部,实现内贸与外贸的统一。无论如何也不能漠视中国加入WTO对中国经济增长的推动作用。2003年的行政体制改革的缺憾是没有在制度上对公共服务做出全面的战略安排。2003年抗击“非典”是中国行政体制改革的一个转折点。此前的中国行政体制改革是为了解决不该管、管不好、管不了的问题;此后,重点转向政府该管的事必须管到位。

(六)2008年:以科学发展观为指导建设服务型政府

以科学发展观指导建设服务型政府,是2008年的行政体制改革的鲜明特色。2008年3月15日,十一届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案。2008年8月25日,召开了电视电话会议部署地方机构改革。2008年这一轮行政体制改革历时3年。

1. 改革背景

2008年的行政体制改革的基本背景是社会背景,公共服务需求的快速扩张与公共服务供给严重滞后,是当时社会矛盾的焦点。中国2007年的GDP是1992年的10倍,但是,1992年至2007年这一段时间社会文教费的支出徘徊在26%至28%之间。党的十七大报告提出了行政体制改革的新任务,即“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”;“健全政府职责体系,完善公共服务体系”;“探索实行职能有机统一的大部门体制”。基于公共服务需求快速扩张与公共服务供给严重滞后这一对矛盾,党中央提出要建设服务型政府。服务型政府有两个要点是不可回避的:一是公共服务职能应该成为服务型政府的核心职能;二是大部门体制是服务型政府的组织支撑。

2. 改革重点

2008年的行政体制改革重点是改善民生,加强与整合社会管理与公共服务部门。2008年国务院机构改革的8项重点任务:一是合理配置宏观调控部门职能,优化国家发改委、财政部、央行职能配置;二是加强能源管理机构,设立高层次议事协调机构国家能源委员会,组建国家能源局;三是组建工业和信息化部,促进工业化和信息化融合发展;四是组建交通运输部,大交通体制从此起步;五是组建人力资源和社会保障部,开始建立大社保;六是组建住房和城乡建设部;七是组建环保部,加强环境保护职能;八是国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。8项改革任务有5项涉及社会管理与公共服务职能。2008年的政府职能定位是通过改革实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。

3. 历史贡献

一是提出了建设服务型政府的新命题;二是明确了政府职能转变总方向,即:创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义,通俗表述就是“政府创造环境、人民创造财富”;三是提出了探索实行大部门体制的新命题。至今,我们依然享受这些改革的留下宝贵财富。

(七)2013年:把政府职能转变放在更加优先位置

2013年的行政体制改革把政府职能转变放到更加优先的位置。党的十七大提出建设服务型政府,党的十八大庄重地提出要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。也就是说服务型政府至少有四个方面的界定:职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意。2013年,十二届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。2013年8月20日,《中共中央关于地方职能转变和机构改革意见》发布。2013年11月1日,地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议部署了地方政府职能转变和机构改革工作。2013年行政体制改革历时两年时间,职能转变的任务一直延续到今天。

1. 改革背景

一是经济建设背景,依靠政府直接投资拉动经济增长的方式已经难以为继。中国经济进入新常态,速度在放缓、结构在调整、动能在优化,这是党和国家面临的一个十分紧迫的任务。二是政治建设背景,强化权力制约与监督已经难以回避。三是文化建设背景,支撑文化建设刻不容缓,既要管住“喉舌”,又要放开“食量”。管住“喉舌”,就是要建设社会主义核心价值体系,巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想基础。如果没有共同的思想基础,我们的现代化建设就不会有一个稳定的环境。放开“食量”,就是根据党的十八大的战略部署,激发全民族文化创造活力,建设社会主义文化强国。四是社会建设背景,解决两大矛盾已经刻不容缓。首先,经济发展与社会发展“一条腿长一条腿短”的矛盾亟待解决。1982年中国GDP是5300多亿元,2012年中国GDP是52万亿元,中国经济发展取得了骄人的业绩,已经成为公认的世界第二大经济体。但是,我国社会发展“这条腿”还是比较短。2013年11月9日,习近平总书记指出,“教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会治安、执法司法等关系群众切身利益的问题较多,部分群众生活困难”。据此,可以概括为经济发展与社会发展“一条腿长一条腿短”的矛盾亟待解决。其次,“维稳”与“维权”之间的矛盾亟待解决。既要维稳,保证社会和谐有序;又要维权,维护公民合法权益,使社会发展充满活力。五是生态文明建设的背景,支撑生态文明建设刻不容缓,治理生态退化、环境污染再也不能口惠而实不至。《2012年中国环境状况公报》指出,我国超过30%的河流和超过50%的地下水不达标;325个地级市中59.1%不符合新的空气质量标准,113个环保重点城市的不达标率达到76.1%。简而言之,2013年第十轮行政体制改革最大的背景要为“五位一体”提供强大的可靠的支撑体系。

2. 改革重点

2013年的行政体制改革重点主要有两个:一是稳步推进大部门体制。实行铁路政企分开,建立了大交通体制基本框架;整合加强卫生和计划生育,组建卫生和计划生育委员会;整合食品药品,组建了国家食品药品监管总局;整合新闻出版和广播电影电视,组建了国家新闻出版广电总局;重新组建了国家海洋局。二是深化“放管服”改革。党中央、国务院矢志不渝,不断地推进“放管服”改革,并在党的十九大、十九届三中全会进一步予以强调。2013年以来,“放管服”改革是中国行政体制改革的主力军,是中国行政体制改革最大的亮色。2013年党和国家给政府的职能定位是建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

3. 历史贡献

一是大大改善了政府与人民群众的关系。从企业到普通群众,“放管服”改革得到了大多数人的认同、支持、赞同;二是数据证明,“放管服”改革促进了就业,而就业就是最大的民生。

三、2018年的深化党和国家机构改革

2018年的行政体制改革是在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导之下进行的行政体制改革。

1. 改革背景

2018年的行政体制改革是在构建中国特色现代化国家治理体系的大格局中进行的一轮行政体制改革。2013年11月,党的十八届三中全提出“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”是全面深化改革的总目标,其中明确提出要“统筹党政群机构改革,理顺部门职责关系”。党的十九大报告进一步提出,“统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”。2018年2月,党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。

2. 改革重点

2018年启动的深化党和国家机构改革的价值定位是,进一步将党对一切工作的全面领导权制度化,不断提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力;目的定位是,构建中国特色现代化国家治理体系,为提升国家治理能力奠定更加坚实的组织基础;目标定位是,构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系;路径选择是,统筹党政军群机构改革。2018年的行政体制改革不仅要组建机构,而且要继续转变职能、优化职能。转变职能和优化职能,是两个层面的问题。转变职能就是要深入推进简政放权,最大限度减少政府对市场资源的直接配置,最大限度减少政府对市场活动的直接干预,提高资源配置效率和公平性,大幅度降低制度性交易成本。优化职能主要是要系统地解决职责配置的五个层面的问题,分别是:职责空白,即职责缺位;职责乏力,即职责不到位;职责分散(甚至碎片化),即同一性质职责配置给过多部门;职责交叉,即不同部门的职责出现交集;职责重叠,即两个以上的部门职责几乎完全重复。同时,2018年的行政体制改革不仅要继续转职能,而且要转方式。建立现代政府治理体系,不仅要建立现代政府职能体系,还要建立现代政府治理方式。“要用好机构改革创造的有利条件,推动全面深化改革向纵深发展,以深化党和国家机构改革新成效,推动开创全面深化改革新局面。”2018年的政府职能定位是,着眼于转变政府职能,加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能,加快建设人民满意的服务型政府。所以,2018年行政体制改革的重点是以“五位一体”为轴心构建政府治理体系。20年前的1998年的机构改革是“破”字当头,破除政企不分的组织基础,撤销了几乎所有的工业专业经济部门;2018年的改革是“立”字当头,“破立”结合。立的是现代政府治理体系,现代政府治理方式。“破”的是制约市场在资源配置中起决定作用、影响发挥政府作用的体制机制弊端。在2018年国务院机构设置中,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门依然有26个。其中,新组建自然资源部、生态环境部、农业农村部、文化和旅游部、国家卫生健康委员会、退役军人事务部、应急管理部共7个部委;重新组建科学技术部、司法部;优化水利部、审计署职责。组建、重新组建、优化,都是“立”字当头。

3.历史贡献

2018年行政体制改革是一场整体性、系统性、重构性的深刻变革,建梁架柱、大刀阔斧,涉及范围之广、力度规模之大、触及利益之深前所未有,将行政体制改革向纵深推进,对实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的“中国梦”提供了强力保障和支撑。

习近平总书记指出:“深化党和国家机构改革,是贯彻落实党的十九大决策部署的一个重要举措,是全面深化改革的一个重大动作,是推进国家治理体系和治理能力现代化的一次集中行动。完成组织架构重建、实现机构职能调整,只是解决了“面”上的问题,真正要发生‘化学反应’,还有大量工作要做。”

四、中国行政体制改革70年的反思

反思中国行政体制改革70年,可以归结为以下几个方面。

一是,正确理解“变”与“不变”:推动经济发展是不变的首要目的。

行政体制改革70年,特别是改革开放至2018年,5年一个周期,每一轮行政体制改革历时最长四年半、最短一年。每一轮改革的背景各异,每一轮行政体制改革的侧重点各有差异,每一轮行政体制改革的历史贡献也不尽相同。但“变”中始终“不变的”就是,推动经济发展是不变的首要目的。“五个建设”是全面建设,但是经济建设依然是核心,经济发展依然是硬道理。这一点在2018年行政体制改革中依然没有改变。从这个意义上讲,我们今天建设服务型政府,归根结底是还是服务服从于经济高质量发展。

二是,正确理解“大”和“小”:终究回避不了理顺党政职责关系。

党和国家机构职能体系是大,行政体制是小,党和国家机构职能体系的优化协同高效是大,行政体制改革是小。把加强党对一切工作的领导贯穿改革各方面和全过程,完善保证党的全面领导的制度安排,改进党的领导方式和执政方式,提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。十九届三中全会启动的深化党和国家机构改革,基本上形成了党的领导体系提升领导力——政府治理体系提升政府执行力、党的领导体系把握重大工作的决策权——政府治理体系在职责范围内依法执行的基本格局。在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下,坚持和加强党的全面领导是深化行政体制改革、推进政府治理现代化的一个大前提。

三是,正确理解“表”和“里”:机构改革的关键是职能转变。

机构改革是“表”,职能转变是“里”,厘清政府与市场的职能边界,是政府职能定位的中枢环节,起点是政府在资源配置中起决定性作用,终点是“使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用”。转变政府职能,这个行政体制改革的历史使命依然没有完成。推动要素价格的市场化,是中国转变政府职能的一块“硬骨头”,也是不可回避的一块“硬骨头”,否则,我们转变不了经济增长方式,经济动能的转换也会遇到比较大的障碍。改革永远在路上。

四是,正确理解不同时期行政体制改革的价值导向:从“政治导向型”到“经济导向型”再到“治理导向型”。

改革开放前的行政体制改革,服从服务于“政治导向型”治理。主要表现在:一是以巩固国家政权、社会主义制度为首要价值;建立并巩固社会主义制度这一根本制度;建立了人民代表大会这一根本政治制度;二是执政党为唯一国家治理主体;党政一体化。三是以政府在资源配置中起决定性作用的方式发展生产力,以“阶级斗争”为纲巩固生产关系,巩固上层建筑。四是以政治运动作为推动工作的主要方式,以重人治轻法治方式作为主要治理方式,以管制作为主要治理手段;国家以指令性计划、单位制、人民公社制,严格户籍制作为资源配置社会管理的主要制度安排,获得了中国特定阶段现代化必需的“资本”;五是权力与劳动是社会两大基本变量,工人与农民是社会两大阶级。改革开放后,随着行政体制改革大力推进,治理导向发生了转变,中国倾向于“经济导向型”治理,主要表现在:一是以经济高速增长为首要治国目标,在价值定位上经济发展是最大的政治;二是以“总揽全局、协调各方”为原则规范党政关系,规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系;以强化党的领导为前提,国家治理主体多元化;三是以发挥市场在资源配置中的基础性作用与政府在拉动经济增长中作用为发展生产力主导方式;四是逐步以法治代替人治作为主要治理方式。党的十八大后,面对新时代新任务提出的新要求,原有行政体制与“五位一体”、“四个全面”两大布局的要求还不完全适应,与实现国家治理现代化的要求还不完全适应,一些矛盾和问题亟待破解。以深入推进行政体制改革为引擎,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,具有重要意义。

2018年之后的中国行政体制改革已经进入了“推进国家治理体系和治理能力现代化的新时代”。一是不再是单纯地建立起完善的中国特色社会主义行政管理体制,而是构建中国特色的现代化国家治理体系。它是在大局当中谋局部,大局就是构建中国特色的现代化国家治理体系,局部是建立中国特色的行政体制。二是不再单纯地深化行政体制改革,而是深化党和国家机构改革。三是不再是单纯地政府机构改革,而是统筹党政军群机构改革。四是不再是单纯的机构改革,而是应对多年改革的制度成果系统集成,“把制度优势转化为治理效能。”1982、1988、1993、1998年的改革,既有政府的机构改革,又有党的机构改革。党的机构改革与政府机构改革,或先或后。2018年启动的党和国家机构改革是在推进国家治理体系和治理能力现代化的大格局当中统筹推进党和国家机构改革。综合治理,系统治理,源头治理,依法治理、绩效治理是中国政府治理现代化的应然治理方式。经过70年中国行政体制改革,中国行政体制改革已经汇入推进国家治理体系和治理能力现代化的历史进程。

 

[  参  考  文  献  ]

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[基金项目]国家社会科学基金重点项目“政府部门职能机制整合与积极稳定实施大部制研究”(14AZZ009)。

[作者简介]中共中央党校(国家行政学院)公共管理教研部副主任、教授、博士生导师。