中国城市治理现代化，为何要选择从超大城市破题

 

【编者按】城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。在新冠肺炎疫情防控过程中，习近平总书记多次就“城市治理”问题作出指示，其中特别强调要树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。为何我国城市治理现代化，要选择以超大城市治理现代化为重点和突破口呢？上海交通大学城市科学研究院院长刘士林教授认为，这不仅基于深刻的理论思考，同时也彰显了对全局的战略判断和勇气。以下是他在上海院士专家峰会上的演讲。

超大城市是密切结合中国国情提出的一个新概念。2014年10月，国务院发布《关于调整城市规模划分标准的通知》，首次将城区常住人口超过1000万的城市命名为超大城市。由于行政级别高、经济总量大、公共服务功能集中等特点，超大城市不仅处在国家建设、发展和安全的战略要冲位置，也是我国城市治理体系和治理能力现代化建设的“领头羊”。那么，为何我国城市治理现代化，要选择以超大城市治理现代化为重点和突破口呢？今天的演讲，我就此和大家分享一下个人的看法。

为什么要从超大城市入手探索治理现代化

按照常规的思路，超大城市一般也是城市问题、矛盾、“城市病”集中的地方，治理难度相对较大，因此本着循序渐进、先易后难的原则，城市治理理应从“船小好调头”的中小城市开始。但实际上，选择从“巨无霸”的超大城市破题，不仅基于深刻的理论思考，同时也彰显了对全局的战略判断和勇气。

首先，从超大城市治理现代化破题，是尊重城市发展规律的体现。

与人口迁移相对缓慢、资源分布相对均衡的传统城市化不同，以“国际化大都市”与“世界级城市群”为中心的“都市化进程”已成为当代城市化的主导模式。农村、中小城市、一般大城市的人口和资源向都市化地区的快速转移和高度集聚，构成了当今世界城市发展的基本规律。由于人口众多、空间巨大、经济高度发达、公共服务功能高度集聚，我国的超大城市可以称为“大都市中的大都市”。按照现行标准，截至2019年末，我国已有超大城市共有14个，其总人口占到全国的15.7%，经济总量则占到全国的23.8%，在我国经济社会发展中具有中流砥柱的地位。

在经济全球化和都市化进程背景下，“大都市强则国家强，大都市弱则国家弱，大都市治则国家治，大都市安则国家安”，正在成为世界各国的普遍共识。但同时，世界上著名的大都市也都面临着“城市病”的考验，需要合理的政策引导和科学的治理方案。由此可知，努力探索超大城市现代化治理新路子，符合当今世界城市发展的基本规律，符合全球城市治理的重大需要，具有“抓主要矛盾，以主要矛盾解决带动次要矛盾解决”的战略布局意义。

其次，以超大城市现代化治理为切入点，符合马克思主义的“钥匙”方法论。

“人体解剖对于猴体解剖是一把钥匙”，是马克思主义最重要的方法论之一。马克思指出：“低等动物身上表露的高等动物的征兆，反而只有在高等动物本身已被认识之后才能理解。”也正是由于这个原因，马克思对商品的研究不是从古希腊入手，而是选择了商品经济走向成熟的资本主义社会，而后者的研究恰是认识前者的重要手段。

马克思的“钥匙”方法论对于研究超大城市现代化治理问题具有重要的启示意义。具体说来，超大城市作为城市发展的高级阶段与高级形态，就相当于“人体”或“资本主义经济”，而中小城市作为城市发展的低级阶段与低级形态，则相当于“猴体”或“古代经济”。按照马克思的“钥匙”方法论，要认识和把握中小城市的本质，必须要通过“解剖”和研究大都市这个更为复杂和高级的形态。也就是说，只有充分了解大都市，才能真正把握中小城市的秘密。

具体到城市治理，在超大城市中，一般的人类集聚类型应有尽有，既包括很像农村的“城中村”，也包括很像小县城的“郊区”，因此只有以超大城市为对象，才能形成一个真正系统的解决方案。而如果以形态简单的中小城市为对象，则难免陷入“盲人摸象”或“目光短浅”，无法找到城市治理的根本和深层次问题。以超大城市为对象，有助于发现彼此相关、互为整体的关系和联系，从而不再沉湎于各种“就事论事”的套路和“头痛医头、脚痛医脚”的治理药方，实现“综合施策”和“标本兼治”的目的。

第三，探索超大城市现代化治理新路子，为城市治理提供中国方案。

一是解决影响自身发展的突出问题。近年来，我国开始进入“城市病”集中爆发阶段，其中又以发达的超大城市最为集中和严重。利用超大城市的人才、科技、管理等优势，开展治理现代化建设，率先解决超大城市自身的问题，把最困难和最艰巨的骨头啃下来，有助于为城市治理和基层治理提供经验。

二是发挥服务引领区域发展的职能。超大城市一般都是区域和城市群的中心城市，在辐射、带动、引领区域发展上负有重大责任。近年来，由于受到空气污染、交通拥堵、人口快速增加等影响，一些超大城市陷入自顾不暇的困境，对区域发展辐射和带动作用有所减弱。同时，在区域一体化进程中，超大城市与周边的联系日益紧密，每一个方面和领域的问题也都有可能导致“系统性风险”。开展超大城市治理现代化建设，协调好区域内部的关系，有助于提高总体的协调性和应对风险能力。

三是为世界超大城市治理提供中国经验。超大城市的管理、治理和安全运行是世界难题。据联合国对190个国家和地区的一项调查，其中有110个国家和地区想减缓都市化不断加速的趋势，甚至还采取了相应的政策和行动，但最终效果不大。事实上，正确的态度不是限制大都市发展，而是促进其健康和可持续发展。中国超大城市不仅规模大，数量也多，探索一条中国特色城市治理道路，可以为全球城市治理提供有代表性的中国方案。

超大城市治理，为什么要把“精细化”置于首位

如果说从超大城市入手探索治理现代化是“大处着眼”，那么，明确提出“精细化”的要求则属于“小处着手”。习近平总书记提出“城市管理应该像绣花一样精细”，要求注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。精细化由此成为我国城市治理的基本要求和发展目标。空间和人口是城市化的两大基本问题，城市发展既需要有充足的空间和土地资源，也需要有大规模和高密度集聚的人口，两者也因此成为城市治理精细化的关键领域。

从城市空间角度看，精细化是对传统城市粗放治理的深刻反思。

从城市史的角度看，城市治理与新城新区的关系非常密切。19世纪下半叶，当时的大都市如伦敦、曼彻斯特、纽约、芝加哥等都出现了人口拥挤、环境污染、贫富差距悬殊等“城市病”，其根源即在于城市中各种要素的过分集聚，而解决问题的方法就是择地另建新城，以疏解中心城区过于集聚的人口和功能。

改革开放以来，在快速的城镇化进程中，中国城市不同程度地面临着上述问题，因此规划建设新城新区也被广泛拿来使用。这种思路可以概括为以空间资源的投入来应对和治理城市病。这是一种比较粗放、简单、直接的方式。由于规划建设不够精细化，缺乏对人口、经济、住房、交通、公共服务的测算研究，因此新城新区建多少、建多大，主要是“毛估估”或“拍脑袋”的结果，从而导致新城新区大面积“空置”的现象，甚至出现了一些“鬼城”。

针对新城新区中存在的问题和矛盾，同时也由于城市建设用地等资源日益紧缺，在城市空间治理上开始出现新的思路。比如，《国家“十二五”规划纲要》提出“合理确定城市开发边界，规范新城新区建设”；党的十八大报告提出“构建科学合理的城市化格局”；2013年中央城镇化工作会议提出“优化城镇化布局和形态”；《国家“十三五”规划纲要》将紧凑型城市列为新型城市类型等，都是基于这个问题作出的政策回应和战略调整。

对于超大城市而言，由于人口和产业的快速增长，城市建设用地基本上都到了天花板。在编制新一轮城市规划时，北京、上海等大都市均提出城市建设用地的“零增长”或“负增长”，杭州大力推行“万亩千亿”新产业平台，以往通过土地资源的大手笔投放的粗放式开发，逐渐走向了精耕细作的新阶段。

从城市人口角度看，精细化是为了应对超大城市治理现代化的挑战。

我国城市人口主要有四个基本特点，即人口基数大，城市化速度快，人口都市化任务重，高度的异质化。面对这种情况，必须建立与这种琐碎和海量的人口需求相匹配的人口管理与治理政策和机制。

老子说：“天下大事，必作于细。”其中包含着深刻的国家治理智慧。对于城市也是如此，很多城市问题和危机，都是由于不注重小事最终积成大患的。而对于超大城市来说，由于个体、层次、关系更加复杂，同时它们又彼此密切联系，因此最容易出现风险。同时，群众生活无小事，以人为本，提高人民群众生活满意度，也需要加强精细化管理。绣花是一种细功夫，是从一针一线的琐碎处入手，最后才能完成一幅美丽图画。对于超大城市而言，只有“像绣花一样的管理”，才能照顾到每一个人、每一件事和每一个矛盾的“弱小”阶段，满足个人的、具体的、偶然性的感性需要，这样的管理就是服务，也是管理的最高境界。精细化就是要把“以人为本”落实到每一个活生生的个体上。

超大城市治理如何引领新型智慧城市高质量发展

现代化的一大表征就是机器取代人工，把政府从极其繁重的城市管理、企业从极其繁重的城市生产、市民从极其不方便的城市生活中解脱出来。因此，超大城市治理要在科学化、精细化、智能化上下功夫，这就需要与新型智慧城市建设结合起来。

1、从关注类和群的需求向关注个体和感性需要转变

2014年3月《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》把“社会治理精细化”作为“推进智慧城市建设”的重点之一。2016年3月，《国家“十三五”规划纲要》提出“以基础设施智能化、公共服务便利化、社会治理精细化为重点，充分运用现代信息技术和大数据，建设一批新型示范性智慧城市。”无论是过去的智慧城市，还是新型智慧城市，都把“社会治理精细化”作为重点，这是符合中国城市发展实际的。

要真正做到社会治理精细化，必须区别新旧智慧城市。总体上看，旧智慧城市主要关注的是类和群的需求，把满足一般的、普遍的、必然的社会需求作为规划建设的主要内容，在满足人的一般性、社会性和公共性需求的同时，不同程度忽略了个体的、偶然的和特定情境下的特殊需求，这是人们普遍感到“不需要的时候，各种信息都有，而一旦最需要某些信息的时候，却无法找到或不容易快速找到”的根源。而从类和群的需求出发进行智慧城市规划建设，也是当下城市管理粗放、不容易精细化的主要原因。

从理论上讲，只有高度关注个体和感性需要的人文型智慧城市，才能捕捉和把握瞬息万变的城市生活中的偶然性和突发性，为实施精细化管理提供总需求表，为新型智慧城市建设提供总方法论；并以此为基础，一方面为各类智慧产业提供细节性的问题和需求，另一方面引领各种社会信息管理平台走向精细化和精准化，从供给侧结构性改革的高度解决信息孤岛和信息不对称问题，促进我国智慧城市转型升级和高质量发展。

2、从依赖先进技术到依靠先进技术框架

要实现精细化管理，从规划设计的角度，是要改变观念，从城市个体的存在和需要出发。从技术上说，是要把城市管理的指标做到更加细微之处，要使城市中每一个可能出现的矛盾都有法可依、有据可查，把每个生活在城市中的个体在日常生产生活上的具体需要梳理出来，在这个基础上进行规划设计和资源配置，真正做到体贴入微，做到有求必应，使城市变得更加宜居宜业宜游。这是降低城市治理成本的重要一环。比如，建立高性能计算设施和大数据处理平台，加快人工智能技术的应用，提升算法，加强数据的分析和预测能力；又比如在管理内容上，充分纳入公共卫生、市容、市政、交通、治安及社会事务等各项智慧应用的场景，从而构建小区域、模块化的管理模式，形成资源共享、发现问题、指挥协调、监督评价和应急联动五位一体的管理格局。

值得注意的是，在过去的智慧城市建设中存在一个突出问题，即过度依赖和信任“先进技术”，但由于无法解决信息的不全面和不对称、缺乏综合性技术平台等原因，在应对城市管理的问题和挑战时，往往是“头痛医头、脚痛医脚”，其结果是尽管投入了巨大的人力、物力和财力，但却很难起到“标本兼治”的效果。由此可见，新型智慧城市在技术上应完成一个转变，即“从依赖先进技术到依靠先进技术框架”，探索形成超大城市的技术框架体系，从而为城市规划建设提供基础性技术参照。

3、与数字经济发展紧密结合，让城市运转真正“智慧”起来

在过去的快速扩张中，城市信息基础设施投资规模逐年增大、信息技术研发成果层出不穷、智慧产业公司遍地开花，但实际上并没有使城市运转真正“智慧”起来，“需要的没有，不需要的太多”，成为信息服务和消费的普遍现象与突出问题。智慧城市建设到了“如何实现精明增长”的转折关口。

目前，数据已成为继劳动、资本、土地、知识、技术、管理后的第七大生产要素。把数字经济作为新型智慧城市的主导产业，形成研发、生产、应用的自循环系统，既可以培养产业、吸引就业，同时也可以为智慧城市的精细化提供资金支持。

4、与应对公共危机的智慧响应密切结合，为超大城市的高质量发展保驾护航

相关统计表明，目前我国参与智慧城市建设的地市级城市数量达到700余个，规划投资和建设投资巨大，基本覆盖了政务、交通、产业、科技、教育、医疗、社会治理、公共服务等全部领域。客观地说，在此次抗疫中，有些智慧城市建设得比较好，在应对疫情中发挥了重要作用，而有些城市则建设得不好，没有发挥应有的作用。把好的经验加以总结，把不足和短板找出来，是促进智慧城市建设走向高质量发展的正确态度和选择。

从目前看，大多数城市的治理机制可以满足日常管理活动，但在应对重大突发事件时存在明显短板。比如，数字政务系统反应不够及时，与智慧医疗、智慧社区、智慧交通等的联动性弱，基础设施服务能级不高，相关人员培训严重不足等。尤其是针对重大突发事件的跨部门协同、大数据共享的全流程一体化在线服务平台还没有建立，从而导致在面对新冠疫情这类突发事件时，智慧城市在统筹规划、建设、管理和生产、生活、生态等各方面无法及时发挥政府、社会、市民等各方作用，从而影响了宏观决策的作用，降低了疫情防控的效率。（上观）

 

【思想者小传】

作者系上海交通大学城市科学研究院院长、教授。兼任东方文化与城市研究所学术委员会委员，中国商业史学会副会长等。主持国家社科基金重大项目《大运河文化建设研究》等多项。代表作有《中国诗性文化》《苦难美学》《都市文化原理》《江南诗性文化》《城市中国之道》等。