习近平总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》一文中指出，“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，这是符合客观规律的”，并特别强调，“要推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构”。习近平总书记以上这些重要论述与当今世界多中心化的网络型城市群发展趋势相契合，为我国未来的城市化道路指明了方向。

多中心化的发展趋势及遇到的问题

快速交通和信息技术的飞速发展以及“流动空间”的兴起，极大改变了当今世界的区域经济空间格局，以“网络型城市群”为代表的空间结构成为全世界高度城市化地区的重要特征和普遍现象。

网络型城市群结构的核心特征即呈现出多中心化的空间发展趋势。所谓的多中心的空间结构包含了“形态多中心”和“功能多中心”两个维度。“形态多中心”主要指城市规模大致相等、空间分布相对均匀，大多基于人口（就业）规模及密度的静态数据分析方法，反映某节点的绝对重要性。而“功能多中心”则强调节点的对外联系，且这种关系具有多方向性，更加注重每一个空间节点在整个区域网络中所处位置的重要性。其特点在于同时对城市区域内所有城市之间的通行量和方向性予以考虑，其所要构建的是一种横向式（水平式）的网络关系。因此，基于这样一种横向式的网络关系所形成的空间结构并非传统意义上围绕某一个中心地所形成的单方向性的空间布局（如田园城市），而更加趋向于构架出一个多层级、多节点的具有多方向性的空间布局。对于一个理想的网络型城市群结构而言，“形态多中心”与“功能多中心”两者相辅相成、缺一不可。

目前相关研究已经成为西方城市和区域空间研究的一大热点。从“欧洲空间发展战略”首次提出多中心发展的政策目标到“欧洲多中心巨型城市区域可持续发展管理项目”，欧盟持续推进多中心城市区域的规划和建设，将多中心城市区域研究由学术领域推向应用领域。由欧盟资助的“欧洲空间规划观察网络”更是致力于为欧洲网络型城市群的多中心发展提供实证证据，以推动其研究范围不断拓展、研究内容不断丰富与深化。由此可以看出，多中心化的网络型城市群结构已成为增强区域发展竞争力，促进区域协调发展的重要空间组织工具。构建多中心化的网络型城市群结构有助于解决跨行政边界的区域空间在发展过程中所面临的问题，对增强我国的国际竞争力具有巨大的现实意义。

在我国城镇化快速推进的过程中，多中心化的网络型城市群日趋成型，已成为增强区域发展竞争力和促进区域协调发展的重要空间组织工具。然而，我国网络型城市群结构在发展过程中仍存在一些亟须解决的问题。

第一，综观目前已确定的各类城市群（圈、带），其中存在一定的“形态”之“虚”，“功能”之“实”有待提高。城市与城市单元之间的平面拼接，需要进一步打破原有行政边界的束缚，以此才能实现各类资源要素（如人、物、信息、资金和技术流等）在相邻的节点和空间区域之间自由流动。第二，发展政策上的“两极分化”现象仍在不同程度上有所显现，这在一定程度上阻碍了不同层级城市之间的协同发展。从目前我国城市群的多中心空间结构发展模式来看，“两极”中的“一极”有“一市独大”的特点，而另“一极”则是城市规模相近、能级趋同，相互之间未有显著的层级差异，城市格局呈现出典型的“扁平化”发展。第三，基础设施建设上应进一步加强“有求必应”和“未雨绸缪”。城市之间用以强化互联互通的基础设施需要在满足市场需求的同时，合理布局现有基础设施在城市和区域内的空间安排，供给侧结构性改革在该领域还有进一步深化的空间。第四，治理模式上有待实现“合纵连横”。随着跨行政边界的网络型城市群的形成，传统的单一城市所面临的“内部问题”最终由内而外演化为城市之间的“外部问题”，这些问题已经超出了单一城市政府的行政管辖范围和能力范围。

优化网络型城市群结构的发展路径

在现代区域经济格局中，中心城市和城市群集聚能力强、空间效率高，规模效应明显，是经济发展最活跃的增长极和动力源。为此，要通过以下几个方面优化网络型城市群结构的发展路径。

第一，以相互之间的功能性联系为基础构建跨行政边界的多中心化网络型城市群结构。随着“流动空间”的扩展，都市圈、城市群等多中心空间结构的构建不仅要有“形态”之“虚”，更应遵从“功能”之“实”。因此，应采用以“流”定“形”的空间规划方法，打破固有的行政边界，以各城市之间是否存在各类资源要素的快速流动，继而趋向形成网络化的城市群结构作为范围界定的重要标准。还应指出的是，城市群空间结构的范围边界并非静态固定的，而应是动态变化的。其在某种程度上是城市和地区在某一阶段社会经济特征的一种反映。因此，其应随城市和地区的发展而进行相应的调整，以符合所在地区社会经济发展的需要，继而有助于政府部门制定出最具实效性的城市规划与管理政策。

第二，促进并实现不同等级城市之间的协调发展，构建规模互借、功能互补、产业互助的新型城市群空间结构。构建多中心化的网络型城市群空间结构的初衷即在于降低负外部性，优化资源的空间配置，形成“一加一大于二”的聚合效应，促进区域经济一体化发展。在这一发展过程中，应按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市和区域发展的客观规律，以大城市为依托、中小城市为重点，逐步形成“多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构”，促进大中小城市的协调发展。在实证研究中发现，只有当处于同一城市群范围内的各个城市的人口规模呈现均等分布的状态时，才最有利于区域整体劳动生产效率的提升。因此，城市群的发展不应将人口和经济活动过分集中布局在单一的中心城市，大中小城市在人口分布和经济发展上的差距应控制在合理的范围之内，以形成双向交流、互通互补、健康有序的城市群空间结构。

第三，积极完善基础设施的网络化布局，提升城市之间的互联互通水平，促进“流动空间”的有效扩展和区域融合发展。基础设施的互联互通既是构建多中心空间结构的先决条件，也是推进城市群经济社会融合发展的有力支撑。因此，应积极全面推进跨层级、跨行政边界的公共基础设施（例如以轨道交通为代表的大容量快速公共交通）的一体化协同规划设计、协同建设和协同运营，推进基础设施的网络化布局。除了以缩短物理空间距离为导向的实体空间规划手段外，还应重视以减少“人力资本流”和“技术信息流”扩散阻力为导向的信息网络提升技术运用的提升。因此，应从城市群统合发展的视野入手，加快5G网络、大数据中心、人工智能、物联网等“新基建”的适度超前规划和布局。

第四，进一步完善城市群网络化治理模式，实现协同效应最大化。根据我国城镇化发展的新形势，城市群网络化治理更加强调区域内各城市政府之间的整体性和协同性。因此，必须创新发展多元治理主体之间的交流与合作机制，建立利益共享、互惠合作、协同共治的现代城市群网络治理模式。一是应努力打破城市地方主义和行政壁垒，构建以城市群整体效益最大化为导向的目标任务；二是应积极发展市场和社会组织以完善城市群的网络化治理框架；三是积极构建以电子政务为载体、大数据为支撑的信息资源共享和公共服务机制（如政府间的办公信息平台、区域信息综合服务系统、城市群共建共享的地理信息应用系统等）。

（本文系国家自然科学基金项目“城市区域尺度下多中心空间结构的生产率效应及其提升路径研究：以山东半岛城市群为例”（71804098）阶段性成果）

（作者单位：山东师范大学公共管理学院）